第二节 中国古代社会保障制度的理论渊源

中国古代的封建王朝时期虽然朝代更替、君主易变，但随着漫长的历史发展，社会保障覆盖面越来越广、保障措施也越来越具体，逐渐形成了对后世颇具影响的几种社会保障思想：大同思想、以人为本思想、仓储后备思想、赈灾救济思想、养老慈幼思想等，本节拟对上述几种思想展开阐述。

一、“大同”社会思想

“大同”思想产生于公元前500多年前，是中国古代儒家所宣传的最高理想社会形态。“大同”一词取自《礼记•礼运篇》，书云：“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦，故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养。男有分，女有归。货，恶其弃于地也，不必藏于己；力，恶其不出于身也，不必为己。是故，谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作。故外户而不闭。是谓大同。”这段话为我们刻画了一个完整和清晰的理想社会轮廓，其中的“天下为公”即实行公有制，是大同社会的最高理想。

这一尽善尽美的理想社会，主要具有这样一些特征。

大同社会是“天下为公”的社会，天下为天下人所共有的社会，在这个全民公有的社会制度中，既包括权力的公有，又包括财物的公有。因而，大同社会实行的是选贤与能的管理体制，社会的管理者是被人们公正选举出来的贤能之才，只有选用德贤之人，才能得到民众的信服。正如孔子所说：“举直错诸枉则民服，举枉错诸直则民不服。”选举贤能的权力属于全社会的民众，持守的原则是“不恤亲疏，不恤贵贱，唯诚能之求”，选举的标准是以人的道德修养和管理能力为依据的。儒家认为，只有贤能之人管理社会，社会才能得到和谐有序地运行，而大同社会正是持守选贤任能的人才管理机制。

在大同社会中，讲求信睦是构建良好人际关系的原则。持守诚信道德，是大同社会对人的社会行为的基本要求。特别是管理者更要做到讲求信睦，合于道义，这样才能引导人们去践德行义。故孔子说：“上好礼，则民莫敢不敬；上好义，则民莫敢不服；上好信，则民莫敢不用情。”孟子也指出：“君仁，莫不仁；君义，莫不义；君正，莫不正。”管理者的行为合于诚信道德，这是实现人际关系和谐的重要基础。

在大同社会中，良好的社会保障制度已经建立，人人皆有“所终”、“所用”、“所长”、“所养”，既为社会发展贡献能力，又拥有社会保障的权力。人们视他人父母如自己父母，视他人子女如自己子女，真正实现了孟子所说的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。任何人都能得到社会的关怀，任何人都主动关心社会。社会管理者在治国理政时，必须实行重民爱民的政策，保证民众的生存特别是弱势群体的生存。孟子曾说：“老而无妻曰鳏，老而无夫寡，老而无子曰独，幼而无父曰孤。此四者，天下之穷民而无告者，文王发政施仁，必先斯四者。”实行爱民养民的仁政德治，重视社会弱势群体的生存，保护每个人的生存发展，这是为政者所应担负的职能和义务，更是大同社会所具有的重要特征。

完善的社会保障制度，和谐有序的社会运行秩序，成为大同社会的重要特征。人们依据自身的年龄性别而具有相应的社会分工，担负相应的社会职能，各尽其力。因此，大同社会没有尔虞我诈的阴谋诡计，整个社会处于安定祥和之中。大同社会，就是儒家追求的修己安人、治国平天下的社会管理目标的完美实现。

在两千年前生产力水平还极其低下的时期，设想出一个建立在生产资料公有制基础上的人类普遍幸福的大同世界，这不仅是超出现在，甚至是超出未来。尽管“天下为公”的大同社会理想在当时的社会历史条件下只是一种不可能实现的道德理想，但是这一理想的蓝图吸收了先秦诸子百家的社会理想精华，并在一定程度上反映了古代人们向往美好社会的愿望，从而为后世许多的思想家所继承、阐发与发展，成为贯穿于中国传统社会的重要政治目标和社会理想。清朝光绪年间，康有为的《大同书》就是以孔子的有关思想作为理论武器，宣传变法维新。孙中山实行资产阶级民主革命，但也公开宣传“世界大同”、“天下为公”，以此作为奋斗目标。在长期以“大一统”专制主义作为理想政治形式的古代中国，孔子的大同思想在保障民生、争取公平、凝聚人心上发挥过重要作用，尤其是其维护社会稳定、实现社会协调的功能与今天我们所崇尚的社会保障理念是一脉相承的，在我国这样一个有着悠久儒家思想传统的国家，对孔子的社会保障思想加以吸收、转化和利用将会对中国社会保障制度的改革有着重要意义。

二、“以民为本”思想

最早明确提出“以人为本”的是春秋时期齐国名相管仲（公元前725年前后—公元前645年）。在西汉刘向编成、汇辑管仲众多思想的《管子》一书“霸言”篇中，记述了管仲对齐桓公陈述霸王之业的言论，其中有一段论述道：“夫霸王之所始也，以人为本。本理则国固，本乱则国危。”意为霸王的事业之所以有良好的开端，也是以人民为根本的；这个本理顺了国家才能巩固，这个本搞乱了国家势必危亡。管仲所说的以人为本，就是以人民为本。在我国古文献中，“人”与“民”二字经常连用，合成为一个词组。

夏商时，统治者即已实行“以民为本”的政策。《月令》中书有云：“夏王朝在仲春之月，养幼少，存诸孤”，提倡在治理国家的过程中，应当也要抚育幼儿和孤儿；商汤也践行了“夷疏而积粟，饥者食之，寒者衣之，不资者振之”的政策，统治期间应当赈灾贫民，使民众皆有所养，解决温饱问题；西周时期，周文王以夏、商覆亡为鉴，力行仁政，“怀保小民，惠鲜鳏寡……用咸和万民”，实行仁政，心怀民众，以民为本，关心鳏寡老幼孤独；周武王时期，“欲至于万年惟王，子子孙孙永保民”，提倡爱民、保民以维护和巩固江山社稷。商朝开国之主成汤，主张采取不同于夏桀的社会保障政策，提倡统治者在国家治理过程中应当采取利民保民的措施，应当以民为本、爱护民众。商代中兴时期的君主盘庚也曾有过“罔不惟民之承”、“式敷民德”等做法，指出顺民之欲、施德于民的重要性。然而，商代后期，商王失德，失去民心，以致于重蹈夏桀亡国之辙。

西周王朝不仅在思想观点上体现着君主的“爱民、利民”主张，在社会保障各项措施上也极为突显统治者的惠民政策。《周礼•地官司徒》中记载，西周王朝以六项保安藩息的政策护养万民：“一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”。这六项政策措施，涉及老幼、鳏寡孤独者、穷人和致富等方面，可以看出为政者在制定社会保障措施时重点以民众的得失为首要，偏向于实施顺民之欲、施德于民的政策措施。周公在真正摄政过程时，更是提出要施行德政，“用康保民”，要明德慎罚，以德治民。

春秋战国时期是民本思想确立和发展的重要时期。儒家为挽救礼坏乐崩的局面和维护封建统治秩序，极力呼吁为政者要重视民众的诉求和利益，要注重民生，主张先让百姓富裕起来，以保证国家的用度开支，再用仁义道德去教化他们以改善社会风气和稳定社会秩序，“薄税敛”则是富民、惠民的重要举措。在国家治理上，应当归结于德治，以德治国是根本举措，统治者应当遵循“仁爱”的思想，主张实行仁政，为政者应当亲民爱民、实行善政，遵守最基本的道德原则和伦理规范。春秋首霸齐桓公，听从管子的建议，充分贯彻“致民”、“安邦”的思想观念，在保障措施上实行“赈孤寡，收贫病”、“慈爱百姓”的政策，使“饥者得食，寒者得衣，死者得葬，不资者得赈”，鳏寡孤独废疾者的温饱、基本生活和生老病死等方面因此得到了充分的保障，这一系列的措施也充分笼络了民心。越王勾践在国家政策措施上也大大改革，采取了一系列收揽民心、富国强兵之策，其中既包括“越国之中，疾者吾问之，死者吾葬之，老其老，慈其幼，长其孤，问其病”，针对救助贫困孤寡的民众，并且“施民所欲，去民所恶”，除此之外，还对多数家庭予以福利补贴。

西汉著名政论家贾谊通过总结和汲取亡秦的教训，创立了自己的民本思想体系，不仅深化了对人民地位和作用的认识，还提出了安民策的一系列措施。在政治上，贾谊提出君主一定要知贤用贤，官吏切实的为百姓服务，官吏的选择应该让人民来推荐；在经济上，贾谊提出了“富安天下”的观点，即轻赋少事，不夺民时；力戒奢侈，用之有节；增加积贮。至此，民本思想由远古时代的原始酝酿到盘庚和周公初创，经过春秋战国时期的丰富和发展，到贾谊这里已臻于完善，形成了系统而严密的思想体系。

东汉时期，王符在继承对前人关于民本思想的观点上提出了“国为民基”、“君臣法令之功必效于民”的思想，而且更加强调“爱民”、“恤民”等思想在统治者治理、国家盛衰与安危、社会的变革与发展中的影响和作用，并从政治、经济、军事等方面充分论述了民之于国的重要性，从国家根基的高度上肯定了民在国家社会中的地位，完成了由“民为神本”、“民为君本”、“多元民本论”到“民为国基”观点的理论升华，从而把民本思想发展到了一个更加完善的新阶段。这是国家将民本思想的着重点由国家政权的合法性过渡到民本思想是国家社会秩序稳定存在的关键性因素的重要跨越，为今后我们研究民本思想提供着宝贵的资源。

唐宋时期的民本思想的成就体现在“贞治之治”的辉煌，统治者时刻秉承“以人为本”、“天下为公”的尧舜之道的治国理念。唐太宗君臣制订和实施了一系列从民欲、顺民心，使民安乐的政策和措施。首先，普遍推行了均田制，调动了农民的积极性，开垦了大量的荒地，推动了农业生产的恢复和发展。其次，普遍推行了租庸调法，减轻了人民的赋役负担，还实行了灾情减免办法。再次，健全法制，政简刑轻，降死刑为流刑的有92条，降流刑为徒刑的有71条，还规定笞刑不得鞭背，处决死刑犯人要“二日五复奏”，“诸州死罪三复奏”。另外，皇帝带头，崇尚节约，杜绝奢靡。唐太宗即位之初，释放宫女3000人，并将禁苑中所养的鹰犬全部放掉，又下令停止各地进异珍，禁止厚葬。正是有了这样的认识和措施，贞观之治成了中国专制社会盛世的高峰。

而明清时期是传统民本思想发展的最后时期，在这一时期，思想家对传统民本思想进行了理论升华，使民本思想达到了历史的最高水平。其中当以黄宗羲的民本思想最为具有代表性，在他的著作《明夷待访录》中，基于民本立场，抨击了“家天下”的封建君主专制制度，主张“公天下”，否定了神圣不可侵犯的君主帝王，确立了“君是为民而设”的原则，认为君主是以天下为己任，爱民、重民的，是为人民效忠效力的公仆；同时详细地阐释了君民关系、君臣关系，提出“天下为主，君为客”的著名论断，君主理应当兴公利、除公害，为人民服务。此外，黄宗羲的民本思想还体现在他的法治思想方面，批判与否定封建社会的“一家之法”，主张用“天下之法”，即为人民谋利防乱的公平之法，这样可以维护人们的正当利益、保障他们的合法权益，避免社会动乱和农民起义，以建立和保持一个稳定的社会秩序。黄宗羲的民本思想阐述了民对于国家的重要性，将中国民本思想推向了一个新的高峰，并对近代民主革命及民族精神的构建产生了积极而深远的影响。

综上所述，民本思想是中国古代传统社会保障制度形成的思想基础。民本思想以亲民爱民重视民意为主，民众在社会发展和政权转移中发挥着决定性的地位和作用。民众既是国家政权的统治对象，又是社会赖以存在的基础，故民众为国之本。治天下者必先治其民，而要长治久安，就得重民、惠民、保民、安民，就要解决民众的衣、食、住、行、育、乐等问题。“民为邦本”，必须实施有益于民众的政策，才能巩固政权。

三、仓储后备思想

仓储后备思想，又称积极预防论或事先预防论，是国家建立各式各样的仓储，在丰年之时把百姓手中的余粮收集起来就地建立仓库储存，荒年再行开仓贩济，其目的在于维护社会稳定。因此，仓储后备思想是依靠国家力量来储粮备荒、保障社会成员基本生存权利的一种社会保障思想。

中国环境多变、自然灾害多发，为防止自然灾害造成的灾荒，历代统治者都特别注重囤积粮食以备不测。早在夏朝，统治者就非常重视粮食的积蓄，以防自然灾害带来的食物供给短缺。据《逸周书•文传篇》引《夏箴》所载“土广无守，可袭伐。土狭无食，可围竭。二祸之来，不称之灾。天有四殃，水旱饥荒，非务积聚，何以备之”。表明在当时的夏代，统治者就已经充分认识到储备粮食的重要性。

到了西周时期，仓储后备论已经被统治者上升至维持社会稳定和治国安邦的层次。据《周礼•地官大司徒》记载：周时“遗人掌邦之委积，以待施惠；乡里之委积，以恤民之艰厄；县都之委积，以待凶荒”。遇有灾荒，则“天子布德行惠，命有司发仓廪”。表明当时周朝已经由专门人掌管仓储制度，并视之为治国之道。

据史书记载，周朝以后，历代都曾付诸实施实行仓储制，且不断发展和完善。《史记》载秦有陈留之仓，《后汉书》又提到秦有成都秦仓。魏文侯有“御廪”；齐宣王曾发棠邑之仓，以赈贫民；韩有广武山敖仓；楚春申君为楚造二仓；后期封建国家时期，统治者沿袭前人之鉴，汉代始设常平仓，隋又创社仓。

唐宋时期的仓储后备思想较其他朝代而言趋于成熟，唐宋时期的仓储制度在先前传统制度的基础上加以改革。唐朝的仓储主要有常平仓、义仓和正仓，主要由专门人主管，并设有监督机制，以保证粮仓管理制度的有效实施；调节市场粮食均价，在丰收谷价低贱时，国家高价格收购粮食储存起来，在灾荒谷价上升时，国家低价格出售粮食，以保证市场经济的有效运转和民众基本生活保障。

宋朝的仓储制度也较为成熟，在继承了唐朝的仓储设备基础上并加以改革，宋朝的直接救助主要是发放赈灾粮食，间接救助主要是赈粜。宋朝政府在灾荒之年时，不仅发放粮食给灾民，并提供他们作物种子和农耕工具，也会借贷给灾民或者以工代赈帮助他们恢复农业生产，此举不仅可以提高农业生产、经济，而且也可避免灾荒之年民众因灾荒带来的贫困而引发的农民起义。此外，宋朝的仓储制度不仅用以储备粮食以备荒年，而且用于军事。

明清时期统治者对前人的仓储赈灾及救荒思想进行了梳理整合并汇编成书，其中最著名的是乾隆时期官篡的大型救荒书《钦定康济录》，可以视为中国传统仓储赈灾及救荒制度的集大成之作和顶峰之作。

仓储备荒是我国古代传统社会保障事业的重要组成部分，常平仓、社仓和义仓等诸种仓储各司其职，相互补充，平日积粮，在灾年通过赈济、借贷等方式救济灾民，构成了较为完整的备荒体系，对保障民众生活、维持社会稳定起到了很大作用。

中国古代君主在发生灾情或者救济贫民百姓时，常常以常平仓、义仓为主，这两种仓储救济制度覆盖面广，又能以以工代赈的形式激发人们的工作潜能。

（一）常平仓

常平仓起源于春秋时管仲的“敛之以轻”、“散之以重”和战国李悝的“籴粜敛散”思想，正式出现于西汉时期，兴盛于唐宋年代，是我国古代用于平抑粮价、调节盈余的重要手段。西汉常平仓的设置主要是利用籴粜谷粟这一杠杆平衡粮价，防止丰年谷贱伤农，饥年平抑粮价惠民。宋代沿袭先前国家传统，使常平仓在平抑粮价的基础上，赋予它在灾荒之年为灾民提供粮食作物的功能。

常平仓的灾荒救助作用功能主要体现在以下方面：其一，赈粜。赈粜是常平仓平抑谷价和实施救荒的主要方式。赈粜的原则一般为“小饥则发小熟之敛，中饥则发中熟之敛，大饥则发大熟之敛”。其二，救助灾民。当灾害发生后，用常平仓对灾民进行救助。此外，常平仓除给灾民提供粮食救助外，还向灾民提供粮种、耕牛等帮助。其三，发挥义仓功能，在现实运作过程中，常平仓也往往通过赈济的方式，对灾民进行救助。其四，通过常平钱谷兴修工程，发挥以工代赈的救荒作用。

常平仓作为历代灾荒救助的主要手段，在灾荒救助、积谷减价、粜于贫民，维护社会稳定中发挥了重要作用。但由于人为的原因，在实施的过程中，也暴露出许多弊端和不足，主要表现在以下方面：其一，常平钱谷挪用严重。其二，管理常平仓的官吏多“奉行不虔”，致使常平仓不能发挥应有的作用。其三，常平仓籴粜时环节繁琐。其四，常平仓只设置在城郭，不设乡村，设置范围有限，限制了常平仓作用的发挥。

（二）义仓

义仓是政府倡导民间自办，直接设于乡村的公益性粮仓，义仓的储粮来源于常平仓和富户捐赠。义仓作为一项重要的恤民制度，自隋朝正式设立以来逐步纳入了国家统治策略中。南宋义仓相对稳定，所发挥功能渐趋多样化，可大致归纳为以下几类：赈济水火、助育幼儿、借贷种粮、充作粜本。

义仓作为当时封建君主治荒理政的一项社会保障措施，其主要功能和根本目的在于维持当时的社会再生产、防止农民起义和巩固封建统治。封建统治者为维护国家统治、治国安邦，设置义仓，其目的就在于保障农民的基本生活来源，保证其基本收入，以民众的发展增加国家的收入来源，也在于保证灾荒之年的灾民不流离失所、无家可归，保障他们在灾荒时国家是给予社会扶助的，给予他们农耕、作物、工作等物品，以避免他们会成为社会的不安定因素从而导致农民革命。

到了宋代，义仓职能有所发展，以赈济为主，增加了赈贷、赈粜的功能。至此，宋代义仓制度可概述如下：首先，义仓谷物由民间义务输纳，是由政府管理的民间谷物储备；其次，义仓的救荒手段最初以赈济为主，无偿发放直接救荒。

北宋义仓同隋、唐比较大体有以下两大特点。其特点之一，是义仓数量显著减少救济支农作用减弱；其特点之二，是义仓谷物主要用于养兵。虽然从本质上讲，封建统治者设置义仓是为了维护其统治，保证社会再生产的顺利进行，以满足其奢侈的生活，但是客观上，在封建社会小农经济占主导地位的农业大国里，封建统治者设置义仓仍有一定的积极意义。

从历朝设立仓储制度、实施仓储制度的情况来看，虽然有的朝代效果良好，但是就总体来说，因为当时的国家性质，封建专制国家的剥削本质、小农经济的局限性、社会奢靡和腐败气息浓烈，并不可能真正保障人们的生活不受自然灾害和战争导致的贫困，因此，历朝历代还是有无数人死于非命、发生农民起义行为。

但就总体而言，仓储制度是古代中国的财政基础之一，也是古代中国实施社会保障有关政策的物质基础。仓储后备制度在为贫民提供了粮食等生活供给的同时，也维护了统治阶级的统治，缓和了社会的阶级矛盾，创建了一个稳定、和谐的社会。

四、社会救济思想

社会救济，主要是指国家和社会通过给予灾民和贫困者救助和福利设施，以帮助他们应对自然灾害、意外事故带来的基本生活问题。在我国古代，由于生产力水平低，自然灾害频繁，历代统治者为了维护统治，颁布了一系列的救济措施，逐渐形成了救灾济贫的思想，并且随着朝代的变迁而日益丰富。

西周时期，中央政府为抵御自然灾害的破坏，专设了地官司徒一职，在荒年时期为了防止百姓离散采取的措施有：①散利（发放救济物资）; ②薄征（减轻征税）; ③缓刑（减缓刑法）; ④弛力（放宽力役）; ⑤舍禁（取消山泽的禁令）; ⑥去几（停收关市之税）; ⑦眚礼（简化庆典礼节）; ⑧杀哀（简化丧葬礼节）; ⑨番乐（收藏乐器，停止演奏）; ⑩多婚（鼓励婚嫁，预防人口减少）; ⑪索鬼神（修废祀）; ⑫除盗贼。这些措施被称为称“荒赈十二”。

秦朝时期的社会救济主张主要是：①积储防饥，就是建立粮食储藏以备凶荒并赈济贫民；②赈济，是指用实物或货币救济生活极端困难、难以生存的人们，主要包括实物赈济，货币赈济和工赈；③调粟，主要包括移民就食或移食就民、平粜或平籴和告籴；④赈贷，政府对贫困无告，或灾后幸存下来，且无力恢复生产和重建家园的人们，给予借贷，以资扶助。

两汉时期是我国历史上第一个自然灾害频发时期，统治者为维护统治，出台了一系列的灾害救济措施，主要有：①假民公田和赋民公田；②赈济政策，主要包括赈物，赈款和工赈三个方面；③蠲免赋役也很好地解决了一部分流民、灾民问题。同时这一时期也出现了民间互助团体，其中宗族互助是民间互助保障的主体。

魏晋南北朝时期的救济政策主要包括安置流民、赈灾济荒、医疗救恤这三大部分。在安置流民这一部分，主要措施有：遣民回乡、徕民垦田和附籍安插。在赈灾济荒上，除了中央政府有赈灾措施外，地方官也在自己管辖的区域内积极救济灾民。此外，部分乐善好施的王公贵族、士人和平民，因受佛教慈悲思想的影响，也采取相应的慈善救济方式，以解民于水火。特别值得注意的是，南北朝时期还出现了专门收容贫病者的私立医疗机构六疾馆。

隋唐五代防灾救灾措施较为丰富，且在一些政策上取得了新的突破。在具体救灾措施上有赈济、调粟、养恤、除害。另外，慈善救济是唐代非制度性社会保障的另一个重要方面，主要包括对贫弱者的一般性救济如贫困救济、养老救济、灾害救济和教育救济等，还包括为贫病者提供药品和服务，为大众提供临时性住所等。

宋代时期，政府不仅设立专门的救济机构赈济灾民，而且民间、慈善事业也给予了极大的支持。这一时期为应付自然灾害，一方面实行仓储救济，在仓储救济上除了官仓，政府设立了常平仓和义仓，其作用在于平抑粮价、赈济灾民。另一方面，通过赈粮、赈钱和工赈的形式对灾民实行救助。除了灾害发生时的大规模救济，宋代也有一些日常救济措施，如设立收养贫困人口的机构，在京师有福田院，京师以外设有广惠院、养济院和居养院。这一时期的民间救济主要依靠商人、官吏和士绅为主，富商将家中存粮和钱财平价买卖、借贷给灾民，免其利息，士绅等会施粥布衣、提供医疗医治。

元朝在救济方面也基本延续了前代措施，如实行义仓和养济院等。元朝对贫困人口的救济除设立养济院外，还实行对一般贫困人群的赈粜救济。相对于其他朝代更偏重于把赈粜作为自然灾害后对灾民的临时救济措施而言，元朝则把赈粜变成了对贫民的日常救济措施，并形成了一套较为规范的管理制度。

明清时期是我国社会救济发展水平较高的阶段，主要具体表现在备荒、救荒和社会慈善事业。明清的救济机构主要参与养老、慈幼、恤贫、助葬等慈善救济活动，建立了养济院、漏泽园、惠民药局、水利事业等。灾害发生时，政府会采取施粥治病施药、赈仓救济借贷、安抚流民等措施。灾后赈济主要包括六个方面：钱粮赈济，蠲缓，鼓励贩运与调粟平粜，安缉灾民、倡导迁徙，借贷和以工代赈。其次，明清时期的商人也专注于社会救济事业，例如：积极参与修桥补路、培养士子读书、创设义塾、捐助社会公益事业等社会保障工作。

中国几千年所传承下来的社会救济论有很多主张，例如，“赈济说”、“养恤说”、“调粟说”、“节约说”等，这些思想主张不仅缓解了我国历史上灾民、贫民的生存问题，而且维护了政权的稳定。当然，历史上的社会救济思想还有很多精华值得我们挖掘和继承，这对于完善我国的社会保障思想有很大的借鉴意义。

五、养老慈幼思想

养老慈幼，语出先秦•孟轲的《孟子•告子下》:“敬老慈幼，无忘宾旅。”指的是尊重年老之人，使年老之人有一个相对幸福的晚年；爱护幼小的儿童，使他们的成长得到关怀和庇护。从《周礼》首倡“慈幼”，到孔子提出“蒙以养正”，再到孟子倡导“幼吾幼，以及人之幼”……在古代封建王朝，当尊老成为封建统治的一种必需品时，“慈幼”也成为一种积极的社会风尚。

（一）养老

春秋战国时期就规定：国家设有掌老官，老人年70以上，一子不服役。每3个月政府馈送一次肉食，年80以上，二子不服役，每月都要馈送肉食。年90以上，全家不服役，每天都要馈送肉食。老人死后，政府要供给棺椁。平时劝导老人家里的子弟，要为老人精心供应膳食。

汉代在批准官员退休时，都要给予一次性的重赏，此外还给原俸的三分之一，直到谢世，以示尊贤。东汉时养老之风非常盛行，明帝、章帝提出“以孝治天下”为治国方针。终东汉一代，始终把《孝经》作为其必读的经典。建武六年发生了水、旱、蝗灾，谷价陡涨，粮谷匮乏，诏令郡国依照惯例“给禀高年、鳏、寡、孤、独及笃癃，无家属贫不能自存者”。

魏晋南北朝时期，在官僚阶层中实行致仕制度，对年老退休者给予优厚的待遇，政府官员退休养老的年限大体亦以七十为限。同时，当政者对于社会上其他的大多数老年人，则采取蠲免徭役和赈赡救济等方式，给予他们物质上和精神上的保障。

隋唐时期，恤鳏寡孤独之老、养庶民之老、养官吏之老。国家在解决养老问题上做出的政策举措为养老保障制度做出了巨大的进步，赡养年迈老人、免征赋役、减轻刑法、给予食物等方面的规定减轻了家养老人的负担及鳏寡孤独废疾之人的养老问题。

宋代养老慈幼政策相当于其他朝代来说比较成熟。虽然宋代没有专门的养老机构，多是一个机构身兼数职，如养老、抚幼，北宋初的福田院和南宋初的养济院都是兼有养老、抚幼、医疗的功能。同时，宋朝建立了广惠仓，以赡养社会老幼为其职能。

元朝时期，朝廷的官员退休年龄仍然规定为70岁，并规定内外三品以下官员凡满70岁者定要退休。元朝设养济院专门收养鳏寡孤独、老弱残疾、贫穷而无法生存的老年人。

在明朝，社会养老思想进一步显现，当朝委任多个部门负责养老工作。如户部和工部统筹对一般孤贫照料等社会救济工作，礼部则负责80岁以上高龄老人的赡养工作。官府不仅定期供给贫民百姓口粮，而且经常赐给他们布帛酒肉，还赐予富家老年人爵位，每逢佳节派人慰问等。

清朝统治者认为应对鳏寡孤独等无依之人进行救助帮扶，是国家的责任；发生灾荒时，鳏寡孤独等弱势群体则会优先纳入救助计划，并加长赈济时间；鼓励鳏寡孤独之人自谋生路；对边疆归附部落中的鳏寡孤独之人广施恩惠；给予鳏寡孤独之人以司法优待，这主要体现为罪犯的存留养亲政策；鼓励民间举办慈善事业。

老年社会社会救济和朝廷官员退休制度是老年人社会地位的直接标志。从养老的经济来源、养老方式、提供养老服务的人员方面来看，古代的社会养老制度不占主导地位，当时的养老制度主要以家庭养老为主。历代政府的措施发扬了中国以孝为先的优良传统，在一定程度上使老年人的晚年生活得以保障。

（二）慈幼

中国古代慈幼恤孤的实施，多与自然灾害或繁重的徭役相关联。通常统治者会在此种情况下实行种种仁政，颁布有针对性的措施，对幼孤等穷困人群进行慈善救济。措施主要包括建立专门的机构或者收养制度以及相应的政策来使幼儿的权利得以保障。

早在夏商时代，统治者即已实行慈幼的政策，《月令》中说夏王朝“养幼少，存诸孤”，商王告诫臣下“无弱孤有幼”。“慈幼”亦是周人的传统，《史记•周本纪》中说文王遵从先祖之法，“笃仁、敬老、慈少”。

春秋战国时期，所谓“慈幼”，就是“凡国都皆有掌幼。士民有子，子有幼弱不胜养为累者。有三幼者无妇，征；四幼者尽家无征；五幼者又予之葆。受二人之食，能事而后止，此之谓慈幼。”其意思是：国家设有掌幼官。孩子多负担重的家庭，有三个小孩，妇女不服役；四个小孩，全家不服役；五个小孩，给保姆，发给两个人的口粮，孩子长到能做事以后停止发送。

在汉代，据《二年律令》载：“寡夫、寡妇母子及同居，若有子，子年未盈十四，及寡子年未盈十八，及夫妻皆痒（癃）病，及老年七十以上，母异其子；今母它子，欲今归户人养，许之。”建武三年（ 27年）的诏书规定，对犯罪的八十岁以上的老人，十岁以下的儿童及妇女为从犯者，除了某些罪大恶极者，衙门差役，不得拘捕。同时也规定，失去父母的孤儿由郡县收养。

魏晋南北朝时期，政府为了收养单老孤稚不能自存者，于521年正月辛丑“置孤独园于健康”，使孤幼有归，华发不匮。孤独园的出现，表明政府对社会弱势群体的关注。北魏和平四年，文成帝通令全国：“前以民遭饥寒，不能存济，有卖鬻男女者，尽仰还其家”，让天下父母无骨肉分离之悲。

隋唐时期，对于幼儿，倡导教育、并实施法律保护，隋唐时期的法律保护尚在母腹中的胎儿和刚出生的婴儿；对十五岁以下少儿的犯罪行为给予了一定程度的宽免；隋唐时期，政府会帮助父母赎回典卖的子女。恤孤方面，政府恤孤；民间之抚孤。

宋朝年间，政府为贫而弃子者设婴儿局、慈幼局等机构。对于贫困年幼的孤儿，送到小学念书，用剩余的赈款给其添置衣裳，被父母遗弃的婴儿，也雇母乳喂养等。

元代从法律上作了专门规定：“诸鳏寡孤独、老弱残疾、穷而无告者，于养济院收养。应收养而不收养，不应收养而收养者，罪其守宰，按治官常纠察之。”政府设经略使官职，专门负责救济孤寡，“命经略使 问民疾苦，……常令有司恤鳏寡孤独。”

明代的养济院是“以处无告”的官办慈善救济机构。在不同时期，各地在做法上并不完全相同。从朱元璋的诏谕及《大明律》规定来看，各州县收养的对象是“凡鳏寡孤独及笃疾之人贫穷无亲属依倚不能自存”者。也即是说，养济院所收养的并不是社会上所有鳏寡孤独废疾之人，而是其中“贫穷而又无内外亲属依倚不能自存者”。山西地区的养济院，曾经规定：“无目幼童年过十五者，不准收养，发寺庙教习。”

清朝，为了改变溺女之风，由总督石琳、巡盐御史沈恺曾在广州城西第十甫创办了广东省第一所育婴堂，并设有哺乳房。此后，广东育婴事业受到官府和社会各界的普遍重视，如同治年间在东莞县创办的育婴堂；各地除了设置育婴堂外，还创办了一些其他类似的机构，如佛山镇的接婴会、香山县的保育善会、顺德县的接婴堂等，这凸显了清朝地方官府和民间百姓对慈幼事业的重视。各项慈幼措施在一定程度上保护了儿童的健康成长，妇女的权利也得以保障，社会劳动力的再生产得以延续。

综观历史可以发现，中国古代奴隶制、封建制经济的高度发展孕育了灿烂的文明，其中也包含了具有丰富内涵的社会保障的思想和具有切实功效的社会福利措施，这些措施作为家庭保障制度体系的补充，起到了救助危困、分担风险、促进生产、稳定社会的作用。虽然这些思想和措施极其朴素、零散，极其原始、自发，不具有现代社会保障制度的系统、全面、科学、高效等特征，但它们毕竟是中国社会保障发展史上的第一个阶梯，它们所弘扬的仁爱、大同、敬老、慈幼、济困、助残、互助互济、患难相恤的精神，成为中国现代保障制度的思想内核，它们所推广的社会保障措施，也为后来中国社会保障事业的开创和发展，提供了制度层面、技术层面的众多借鉴。