中英区域发展战略演进的比较研究
摘要：英国作为传统的西方发达国家，也是较早实施区域发展政策的国家，而中国作为后发国家，在改革开放以后将区域发展作为引领全面发展的主导战略。本文将分别梳理英国与中国区域政策演进的历史脉络，辨析两国区域政策的主要特征，并对两国的区域政策进行比较研究。
关键词：中英 区域政策 发展演进
一 英国区域政策的历史演进
在1929～1933年经济大危机的背景下，核心在于反对自由放任主义，主张国家干预经济的凯恩斯主义经济学开始成为西方经济学中的主流经济学，并逐步成为西方国家政府走出经济危机泥沼，重振国民经济的政策依据，而此时区域发展政策作为国家干预经济的主要内容开始发挥重要作用。英国具有连贯性的现代区域政策始于20世纪20年代，主要是针对北部旧工业区的衰退和高失业问题提出的。1928年，英国设立“工业转移委员会”，促使劳动力由萧条地区向繁荣地区转移，这也被认为是英国政府主动通过区域政策调控国民经济的开始。
赵伟的《英国区域政策研究》和王郁的《英国区域开发政策的变化及其影响》都对英国20世纪以来的区域政策进行了梳理，英国区域政策演进大致经历了四个阶段。
（一）区域政策启蒙阶段
第一个阶段是从20世纪20年代到二战结束的1945年。在这一阶段，英国政府主要是通过某种形式的经济资助，促使劳动力由萧条地区向繁荣地区转移，以解决萧条地区的严重失业问题。总体来看，这一时期的区域政策并没有达到预期效果，平均每年从萧条地区迁往繁荣地区的工人人数不足2万人，相对于200万的失业人数，不仅未能使这类地区就业状况好转，反而加剧了不景气程度。
（二）凯恩斯主义区域政策
第二个阶段是从1945年到20世纪70年代末。新的区域政策以1945年颁布的《工业布局法》为标志。新政策强调区域之间的均衡发展，不再鼓励萧条地区工人外迁，强调运用财政、金融手段鼓励企业去萧条地区投资设厂，创造就业机会，以实现萧条地区经济崛起。1947年，英国政府又颁布了“工业发展许可证”制度，对繁荣地区大型企业发展实行控制，鼓励它们优先到萧条地区发展，进一步强化了这一政策导向。英国这一时期的区域政策充分体现了凯恩斯主义的政府经济学原理，由政府来划定萧条地区的范围，大量运用财政手段，通过给类财政性补贴支持萧条地区发展。
（三）市场经济主义区域政策
第三个阶段是从20世纪70年代末到90年代中期。进入20世纪80年代以后，英国的宏观经济发展整体不佳，开始进入全国性的经济滞胀期，不仅原来的北部、西北部老工业区经济状况进一步恶化，东南部传统繁荣地区也面临经济衰退的困扰。随着“问题地区”越来越多，原有的区域政策难以为继。在这样的背景下，以撒切尔首相为代表的保守党执政所倡导的市场经济主义，取代了战后一贯采取的市场批判主义的政策主导地位。调整后的区域政策，大幅减少了只针对萧条地区的“区域发展补贴”，出台了涵盖区域更广阔的“区域选择性资助”。新的区域政策还更加强调民营企业在区域开发中的主导地位，提出城市再开发战略，首次把服务型经济列入扶持范围。再有，这一时期英国政府将区域政策的重点转向具体企业，而对企业的区域政策性帮助也是越来越多采取提供非财政性帮助形式。这些变化都体现出英国新区域政策更加强调市场配置资源的倾向。
（四）欧盟主导区域政策
第四个阶段是20世纪90年代以来。20世纪80年代以后，欧洲一体化的步伐就在不断加快。为了协调一体化进程，特别是实现1993年提出的欧洲统一大市场目标，欧共体积极出台各种措施鼓励成员调整区域政策，而这也成为英国1980年以后区域政策变化的主要动因。在这样的大背景下，随着欧洲区域基金及其他名目的区域支持款项迅速增加，英国越来越多地依靠欧盟的财力来解决其国内区域经济问题，不断减少本国政府在区域政策方面的财政支出。同时，英国政府鼓励地方政府更多地与欧盟协调区域发展的机构直接对接，争取从欧盟区域政策上得到更多利益。
二 英国区域政策的主要特征
虽然英国的区域政策在一个世纪以来经历了不断的调整和演化，特别是经历了从凯恩斯主义向市场主义的转变，但总体来看仍然具有很强的延续性和鲜明特点，主要包括以下几个方面。
（一）把解决失业问题作为政策目标
英国各个时期的区域政策都是把解决失业问题作为根本目标。例如，英国1920年代初步制定区域政策时并不把恢复萧条地区发展能力作为政策目标，而是通过外迁劳动力降低失业率。而第二个时期的区域政策更是执行“以工作就工人”的基本原则，以失业率为主要指标来划定“发展地区”，把提供就业机会多少作为企业是否优先向萧条地区转移、获得相应补贴的重要条件。在20世纪80年代的新区域政策中，仍然把对项目的资助数额与就业机会创造能力联系起来。同时，英国政府还把解决失业问题的有效性作为评判政策有效性的首要标准。1945年，英国调整区域政策就是因为前一个时期的区域政策并没有有效解决萧条地区的高失业率问题，而撒切尔执政后调整区域政策也是因为失业率居高不下，实施40多年的区域政策有效性不断降低。
（二）把旧工业区作为重点发展区域
英国不同时期的区域政策都把北部、西北部的旧工业区作为发展重点。这一地区主要是第一、二次工业革命时期所形成的老工业区，是采煤、造船、钢铁和纺织等旧工业比较集中的区域，随着时代发展，这些老工业逐渐衰落引起高失业率，导致区域发展进入萧条阶段。英国是第一、二次工业革命的鼻祖，而这些老工业区也是英国19世纪、20世纪率先完成现代化、发展成为世界强国的根基，因此，英国政府和社会各阶层都对这些地区怀有特殊感情，一直致力于重振旧工业区经济发展。例如，这一地区的失业者主要是习惯了制造业生活节奏的工人，因此，英国区域政策长期把工业重建作为目标，直到20世纪80年代才开始把服务业纳入扶持范围。1988年，欧共体国家通过相互博弈和讨价还价形成了5个区域发展的目标政策，其中目标政策Ⅱ的最大受惠国是英国，而这一目标基金主要就是针对旧工业区的经济萧条而设立的。由此可见这一地区在英国整个政策体系中的地位。
（三）均衡发展是区域政策的主线
区域发展理论流派众多，但总体看来都是围绕非均衡发展和均衡发展两大途径来展开。从一般的发展经验来看，一个经济体走向现代化通常都是从非均衡发展走向均衡发展，不少国家和地区工业化的整个过程都处于非均衡发展阶段，通过增长极带动整体发展水平提高。但英国在主动实施区域发展战略之前，就已经完成了全部的工业化进程，整个国家都处于较高的发展水平，在发展规律上开始迈入以均衡发展为主要目标的更高阶段，不需要再选择非均衡发展路径。因此，英国各个阶段的区域政策都是围绕均衡发展部署的，重点都是要促进“萧条地区”和“问题地区”等落后区域的发展，缩小地区之间的发展差距。
（四）区域政策发挥的作用有限
总体来看，英国的区域政策在整个国家治理体系中发挥的作用并不大，很难达到政策制定时的预期效果，有时候还常常处于被忽视的状态。造成这种局面的原因主要有以下几点：一是英国区域政策长期以解决高失业率为政策目标，具有“头痛医头、脚痛医脚”的特点，缺乏全局性、总体性的区域发展规划。与此同时，虽然英国的区域政策延续了近百年，但不同时期政府的执行力度、方向都有很大差别，时紧时松、时有时无，政策的延续性不好。二是中央政府与地方政府在区域政策的衔接上做得不好。就区域政策制定和实施的主体来看，英国的传统区域政策完全由中央政府控制。中央政府通过贸工部、劳工部在全国各地设立办事处，来执行诸如鉴别资助区域和企业、发放投资许可证、再就业培训等各项政策，地方政府在区域政策方面无所作为。三是欧洲一体化进一步弱化了区域政策。随着欧洲一体化进程加快，特别是欧盟成立后，成员国各自的区域政策空间都受到不同程度的压缩，但欧盟统一出台的区域政策由于博弈方较多，也没有发挥出预期的作用，而且随着近年来欧洲经济环境不好，各成员国财政赤字问题突出，对于“问题区域”的发展都更加依赖欧盟，造成自身区域政策进一步弱化。
三 改革开放以来我国区域政策的演进
改革开放以来，在“摸着石头过河”的渐进改革思想指导下，我国区域发展政策总体是从效率优先的非均衡发展阶段，逐步向效率和公平并重的协调发展、科学发展阶段转变。
区域非均衡发展阶段。改革开放以前我国一直处于注重均衡的区域发展格局，虽然有过“三线”建设等区域经济布局，但总体而言各区域之间和城乡之间的发展政策在导向上和力度上基本趋同。党的十一届三中全会以后，中央确定了以经济建设为中心的发展思路，提出了改革开放的基本国策，我国的区域发展导向也随之发生重大变化，开始走上鼓励一部分地区先富起来的非均衡发展道路。国家采取了一系列措施，实施了向沿海地区倾斜的区域发展政策，广东珠三角地区成为最大的受益者，广东省成为改革开放的试验田。1980年8月26日，第五届全国人大常委会第十五次会议批准颁布《中华人民共和国广东省经济特区条例》，在广东省深圳、珠海、汕头3市分别设立经济特区，1982年正式批准成立厦门经济特区，1988年批准设立海南经济特区。由此，形成了五大特区并立引领全国改革开放的区域发展格局。
在经济特区高速发展范例的影响下，国家决定进一步扩大对外开放区域，推动沿海开放向纵深发展，1984年5月决定开放大连、秦皇岛、天津、烟台（含威海）、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海（含防城港）等14个沿海港口城市。随后进一步在沿海地区开辟对外开放经济带，先后将长江三角洲、珠江三角洲和闽南的厦门、漳州、泉州三角地区新开辟为沿海经济开放区，并把辽东半岛、山东半岛、环渤海地区的一些市、县和沿海开放城市所辖县划为沿海经济开放区。至此，沿海经济开放发展的引领格局全面形成。
1990年，党中央宣布开发开放上海浦东，这是一项由中央政府直接推动的重大战略举措，体现了国家打造珠三角以外第二个国家级战略增长极的区域战略布局。在浦东开发战略带动下，以上海为中心的长三角地区强势崛起，各项经济指标全面超越珠三角，成为中国经济发展的新的重心地带。
1992年，邓小平南方谈话发表以后，中国区域开发开放步伐明显加快。先后开放黑龙江省的黑河市、绥芬河市，吉林省的珲春市，内蒙古自治区的满洲里市、二连浩特市，新疆维吾尔自治区的伊宁市、塔城市、博乐市，云南省的瑞丽市、畹町市、河口市，广西壮族自治区的凭祥市和东兴镇等，推动沿边经济开放发展。先后开放芜湖、九江、岳阳、武汉、重庆、黄石、宜昌、万县、涪陵等长江沿岸内陆城市，推动沿江经济开放发展。先后开放哈尔滨、长春、呼和浩特、南宁、乌鲁木齐、昆明、石家庄、太原、合肥、南昌、郑州、长沙、成都、贵阳、西安、兰州、西宁、银川等内陆省会城市。至此，沿边—沿江—内陆省会城市的开发开放格局全面形成。
区域协调发展阶段。1992年，党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的目标，赋予了地方发展更多的自主权，最早改革开放的东南沿海借助已建立起来的市场优势快速发展，中西部地区与之差距迅速拉大，中国区域发展不平衡的问题日益突出。在这样的背景下，国家在20世纪末提出了“坚持区域协调发展，逐步缩小地区发展差距”的新思路，相继出台了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等促进区域协调发展的新举措。
在促进区域协调发展方面，国家首先在经济社会发展最为滞后的广大中西部地区打出第一拳，2000年1月首次明确提出西部大开发的战略构想，2000年10月批准颁发《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，正式拉开了西部大开发的宏伟序幕。接着党中央又把目光投向东北三省。东三省是新中国工业化的长子，传统的经济发达地区，长期以来都是引领国家发展、掌握国民经济命脉的重要力量，但改革开放以后，随着社会主义市场经济体制逐步完善，体制机制转换不畅、产业结构升级滞后等原因导致东北地区发展遇到很大困难。在这样的背景下，2003年10月，国家正式颁布了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，推动东北地区转型发展，以使东北老工业基地重新焕发活力。随后，国家又开始关注中部地区发展问题，2006年颁布《关于促进中部地区崛起的若干意见》, 2007年初发布《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，确定中部六省的26个城市比照实施振兴东北老工业基地有关政策，243个县（市区）比照实施西部大开发有关政策。
需要指出的是协调发展绝不是简单等同于均衡发展，中国所处的发展阶段决定了我们还远未进入完全均衡发展阶段，继续打造、强化国家级增长极仍是区域政策的重点。“十一五”规划提出，鼓励东部地区率先发展，要率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和增长方式转变，率先完善社会主义市场经济体制，在率先发展和改革中带动帮助中西部地区发展。“十二五”规划提出，发挥东部地区对全国经济发展的重要引领和支撑作用，在更高层次参与国际合作与竞争，在改革开放中先行先试，在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列，推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展。
区域统筹发展阶段。区域统筹发展是区域协调发展的更高阶段，是在坚持区域协调发展基本思路的基础上，构建更加科学的区域发展格局的新尝试，是科学发展观理论体系和政策系统的重要组成部分。“十一五”规划首次提出主体功能区的区域发展新构想，“将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”，党的十七大提出了建立主体功能区布局的战略构想，首次把这个概念写入了党代会的政治报告。2011年6月《全国主体功能区规划》正式发布，这是我国第一次颁布实施的中长期国土开发总体规划，立足于构筑我国长远的、可持续的发展蓝图，涉及国家影响力和控制力的提升、人口和产业未来的集聚、生态和粮食安全格局的保障。
“十二五”时期，我国区域政策主要是对“十一五”区域政策的延续和补充，总体思路是“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展”。在实施主体功能区战略上，提出“按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局”。
五大发展理念阶段。十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，这将是指导我国今后一个时期经济社会发展的总体纲领。“十三五”规划，是中央提出五大发展理念后的第一个五年规划，其中在区域政策方面既对以前的区域政策有很好的继承，又有了许多新思维和新突破。“十三五”规划仍然继续坚持区域协调发展，在“十一五” “十二五”形成的区域发展总体格局的基础上，提出以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带的区域协调发展新格局。
“十三五”规划首次将推动京津冀协同发展纳入区域发展总体规划，提出“坚持优势互补、互利共赢、区域一体，调整优化经济结构和空间结构，探索人口经济密集地区优化开发新模式，建设以首都为核心的世界级城市群，辐射带动环渤海地区和北方腹地发展”。首次将推进长江经济带发展纳入区域发展总体规划，提出“持生态优先、绿色发展的战略定位，把修复长江生态环境放在首要位置，推动长江上中下游协同发展、东中西部互动合作，建设成为我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带”。首次将海洋空间纳入区域发展总体规划，提出“坚持陆海统筹，发展海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护海洋权益，建设海洋强国”。
四 中英区域政策演进的差异比较及启示
通过对英国和中国区域政策演进过程的分析，我们发现由于所处发展阶段不同，发展基础和自然禀赋不同，政治经济制度不同，两国的区域政策演进轨迹、政策目标、政策效能等都有较大的差异，总体来看有以下几个方面。
1．政策目标有差异
英国是老牌西方发达国家，是世界上第一个完成工业化的经济强国，而中国在改革开放之前经济社会发展都相当落后，是一个典型的欠发达国家。中国与英国所处的经济社会发展阶段截然不同，就决定了两者在区域政策目标的设定上有很大的差异。英国在出台区域政策之初已经完成工业化，他们面临的首要问题已经从发展转向缩小地区差距。可以说，英国区域政策演进并没有遵循非均衡发展导向到均衡发展导向这一规律，而是直接处于均衡发展阶段。而中国在改革开放之初，作为一个后发国家面临的首要问题却是如何发展的问题，如何打破区域低水平均衡发展状态，通过集中有限的人力、物力、财力支持一部分地区先发展起来。可以说，即使是改革开放三十多年后的今天，中国区域政策整体上仍然没有放弃非均衡发展的总体导向，各级政府仍把如何培育区域增长极作为工作的主要内容。因此，中英两国所处的发展阶段存在差异、面临的首要任务不同就决定了两者的政策目标相差较大。
2．政策定位有差异
长期以来，英国区域政策的目标相对单一，就是解决问题地区的较高失业率问题，从政策内容看，英国的区域政策也更多的是一项经济政策，而不是明确的、长远的区域发展规划。英国虽然在20世纪搞过一些零星的区域发展规划，但基本都没有坚持下来。主要原因是英国区域政策在选定扶持地区时只依据平均失业率，但由于失业率的区域间差异变动频繁，因此，受区域政策照顾的区域时常变动，不利于制定区域发展长远规划。而中国区域政策主要是区域发展规划，具有多目标、长期性、战略性等特征，旨在解决这一区域发展中遇到的一揽子问题，包括经济、社会、文化、民生等各个领域。
3．政策效果有差异
在英国的治理体系中，区域政策地位并不高，历来发挥的作用都较为有限，即使是降低失业率这一最直接的目标也没有起到很好的作用。但在中国就很不同，中国地大物博，区域之间自然条件、经济基础、社会文化等因素差别很大，为区域政策发挥效能留出很大空间。目前，在中国的治理体系中，区域政策发挥着至关重要的作用，而且地位仍在不断上升，2000年以后开始成为主导战略之一，成为国家和各省市县实施发展理念最重要的载体。而反观英国，区域政策地位却处于不断弱化的状态，特别是随着欧洲一体化程度越来越高，区域政策进一步被淡化，对于英国近代发展贡献比较有限。
4．政策主体有差异
英国区域政策的实施主体是中央政府，地方政府参与十分有限，而这也被认为是英国区域政策执行起来效果不佳的一个重要原因。与英国不同，中国区域政策参与者来自多方面，从中央政府到地方政府，不仅在全国层面有国家级的区域发展规划，各省、区、市有省级的区域发展规划，而且即使是在基层的县市一级，同样都有各自的区域发展规划。可以说，不同层级的规划相互衔接，形成了近年来推动中国快速发展的一大合力。
总体来看，英国区域政策并不成功，即使与法国、意大利等西欧国家比，也存在不少问题，但通过对英国区域政策演进的梳理，我们还是能够得出一些对中国区域发展有益的启示。一是区域政策应当注重发挥市场配置资源的决定性作用。英国20世纪80年代以前区域政策的主要手段是财政补贴，但效果很不理想，这种政府行为起到了短期输血的作用，但并未有效提高问题地区的造血功能。中国作为计划经济转型国家，在区域政策的手段选择上也存在同样的问题。而且不少地方已经习惯了要资金、要政策的区域发展路径，缺乏运用市场手段实践区域政策的能力。二是区域政策应当更加注重发挥地方政府的能动性。区域政策要想充分发挥效能必须依靠地方政府来落实，而这也是英国区域政策一直被诟病的关键一点。中国区域发展应当引以为鉴，各类区域政策应当因地制宜，考虑各地实际情况，完善相关配套措施，增强政策的实际操作性，进一步提高地方政府的执行水平。三是区域政策应当更加注重长期发展效益。在现代经济体系中，区域政策不同于功能相对单一的财政政策、货币政策和产业政策，而是主导全局发展、长期发展的战略。因此，区域政策的制定切忌“头痛医头、脚痛医脚”的短期行为，必须科学审视、统筹考虑，注重增强区域政策带来的长期效益。
参考文献
[1]曾坤生：《论区域经济动态协调发展》，《中国软科学》2000年第4期。
[2]陈栋生：《论区域协调发展》，《北京社会科学》2005年第2期。
[3]杨保军：《区域协调发展析论》，《城市规划》2004年第5期。
[4]严汉平、白永秀：《我国区域协调发展的困境和路径》，《经济学家》2007年第5期。
（作者系河南省人民政府发展研究中心副处长）