美国事故指挥体系（ICS）使用限制与分析

张贤龢

一 问题的提出

20世纪70年代美国加利福尼亚州一连串的森林火灾促使加州政府重新思考建立一套完整灾害应变体系的必要性。依据这一想法，加州政府找到当时负责森林火灾应变的各单位（包含加州应急办公室、加州森林与火灾防护局、美国森林管理局与加州消防局）联合组建了一个组织——火域（Firescope）来设立与发展一套可以管控救灾现场应变人员与资源的系统。虽然这套系统设立的主要目的是对更好地应对森林火灾，但其实Firescope的成员包含来自各个不同领域的灾害应变人员，而且这些森林火灾所面临的现场问题，在其他类型的灾害中亦同样发生[1]。因此从ICS设立的背景来说，后期许多批评ICS仅为一套应对火灾的系统的言论，似乎有失公允。

从更深的方面来说，创立ICS之前，加州政府面临了许多救灾应变上的问题，这些问题迫使加州政府必须思考出一套方法，来更合理地管理灾害应变现场的活动与人力资源。而因为当初参与灾害应对的人员多具有军事背景，辅以当时的管理学知识发展，因此他们将ICS设计成一套类似官僚体系（Bureaucratic System）的架构[2]。以下笔者将从设立ICS以前加州政府面临的灾害应变问题开始，依序讨论为了解决这些问题如何创立出ICS体系，并解释ICS架构中所反映出来的管理学理论与操作逻辑，以及这套体系建立后产生了哪些分支，进而在9·11恐怖袭击后被新成立的国土安全部合并，成为美国全国通行的救灾应变体系。

（一）创立ICS前遇上的问题

创立ICS前，加州政府在应对森林火灾时，主要面临几项问题，这些问题包含[1]: ①一位指挥官管辖多个部属；②每个应变机关均用不同的应变体系；③灾害现场信息混杂，不知哪项正确；④通信不良与不易；⑤各应变机关间缺乏统一计划应变活动的架构；⑥指挥权责不明；⑦各机关人员间用语不同，救灾的目标并不一致。

值得注意的是，ICS虽是为了解决这些问题而建立的，但并不意味着ICS的建立与至今的广泛运用已经解决前述的问题。以前述7中各机关人员间用语不同为例，目前美国各地推行ICS时仍会遇上这样的问题，美国资深的ICS使用者Molino[3]举了一个例子说明用语不同所产生的问题。以“确保安全”（secure）一词为例，为确保一栋建筑物的安全，对警察单位而言是包围整栋建筑物，让里面的嫌犯无法逃脱；救护技术员（Emergency Medical Technicians, EMTs）则会以为现场已经安全，嫌犯已被逮捕，因而可以进入建筑物执行救护工作；当两方共同合作应对枪击案件时，这种沟通上的误会，可能会造成应变人员的死伤。以上的例子呼应了某些ICS研究者所言：ICS并非解决灾害应变问题的万灵丹[4]，成功操作这套体系极度仰赖各灾害应变机关在平时建立共同演练的默契与良好的沟通，在灾害发生前讨论好各种用语的意涵与用法，才能在灾害发生后不致产生混乱，产生沟通上的问题。

（二）ICS建立过程

正因为有了前述的问题，所以加州政府邀集了相关单位，共同发展出事故现场指挥体系（ICS）。事实上，如笔者前文所言，创立ICS的人来自各个不同的灾害应变单位，最初面临的问题也不仅在森林火灾应变中会发生，只是因为森林火灾应变的特殊性，进而让ICS这样的体系有了更多成功运行的机会，根据美国学者Klein[5]的研究，这些森林火灾应变的特殊性包含以下几点：①消防员每年对抗森林火灾的战术与器材均一致，故他们得以逐年累积经验与知识；②所有的人员每年共同应对森林火灾，即便这些人驻地不在同一处，但经年累月共同应对同一类型的灾害，使他们得以形成救灾的团队；③应变人员均由基础做起，由资深人员带领年轻人员，进而逐渐累积在特定情境下何事可为、何事则不可行的共同默契；④晋升为领导者的人需具备部属的信任与符合该职位的能力；⑤这些应变人员发展出了除工作以外的人际网络，进而成为紧密的社群，因而得以在大火中冷静地做出生死攸关的决定。

从以上的讨论可见，成功运行ICS是有条件的，这些条件包含了对灾害应变流程的熟悉程度、与其他应变人员和单位的良好关系，以及年复一年、固定反复的应对同样一项灾害。要成功运行ICS必须满足某些条件，是因为这套体系在设计时，有其特殊的时空背景与管理相关理论背景，如果要更深入探讨ICS，就必须对这套体系背后相关的理论背景与运作逻辑进行更有深度的探讨。

（三）ICS反映出的理论与运作逻辑

首先，ICS的设立反映出了德国社会学家韦伯（Max Weber）所提出的官僚体系理论[2][6]。例如设立固定的职位分工，每个职位都有清楚的工作内容所需具备的能力，以及明确的科层划分等[7]。而ICS设立的各分组则反映出20世纪20年代管理理论（administrative theory）中有关管理功能（functions of management）的内容，这套理论认为要成功管理一项组织，管理者必须设立企划（planning）、组织（organizing）与控制（controlling）三项功能[8]。

ICS的创立者们依前述的理论与经验发展了这套体系，但在20世纪80年代这些创立者则产生了不同的见解，进而将ICS导引出了三种不同的流派。

（四）不同版本的ICS

追溯ICS成立的历史，在这套体系成立之后，产生了三大主要分支：一是原本的ICS，二是美国国家防火协会（National Fire Protection Association, NFPA）所应用的国家火灾事件管理体系（National Fire Service Incident Management System, IMS），三是以凤凰城消防局为主体的消防现场救灾体系（Fire Ground Command System, FGC）。

美国学者Bucks、Trainor、Aguirre[2]研究后发现，前述ICS三大分支虽然名称各异，不过在内涵上，有以下之共通性：①规划每一ICS职位的工作内容说明，与该职位相对应的训练课程内容；②对于各种救灾装备与支持器材均有共同的名称；③以清楚的指挥链（chain of command）联结所有ICS的使用者，强调统一指挥（unity of command）的重要性，且每位ICS的操作者均需向一位上级汇报；④权力伴随着责任而生，且任务的分配以适任与否而非职务高低为标准加以考虑；⑤将指挥范围加以限制，一位ICS操作者能管理下属的数量有限；⑥将任务分割并交予不同的部门执行，以确保执行的效率、效果与所有人的安全；⑦ICS的运作是依据灾害的大小与类型而定的，ICS架构没有固定的规模，一切依凭现场状况。

这些不同版本ICS的共通性，反映出来的是这一体系的创建者对一套救灾体系的共识与共同想法，因此才能在不同版本的ICS之间找到这些特点。

“9·11”恐怖袭击后，美国总统布什颁布了一道行政命令（Homeland Security Presidential Directive, HSPD-5），要求美国各州与地区实行一套全国通用的救灾应变体系。这套体系结合了ICS、跨部门协调应变体系（Multi Agency Coordination System, MACS）与发布公众消息（Public Information, PI），并命名为美国国家灾害管理系统（National Incident Management System, NIMS）。为了在美国境内顺利推展NIMS，美国国土安全部规定在2006年之后，所有申请联邦经费的计划书均需以DHS所公布的NIMS版本为主，自此，不同系统的ICS又归为一统，以国土安全部发布的版本为主[9]。

本研究建立于对2006年后美国国土安全部发布的ICS文件与训练教材的分析基础之上，在下一个段落笔者将详细阐述这份研究所采用的研究方法，分析文件的取样方式与取样逻辑，以及笔者进行文本分析的操作方式与过程。

二 研究方法

如前文所述，ICS自发展至今，各种讨论与研究如雨后春笋，因此研究任何ICS的课题前，必须先了解过去这数十年间关于ICS的讨论与研究，唯有从这些讨论与研究中，方能找出ICS关键与核心问题，以及决定如何解决与讨论这些问题。有鉴于此，本研究从回顾ICS相关研究与讨论开始，回顾文献后，厘出清晰的研究问题：ICS这一系统的本质是什么？这一研究问题引导研究者选用质性研究方法，特别是质性研究中的文本分析法（Content Analysis）来回答究竟这一系统的本质是什么。

（一）文献回顾

在过去数十年间，对ICS的讨论大致可分为两大类。一类是基于实证调查的ICS研究，另一类是基于使用ICS的经验而对这一系统所做的评论。以下笔者将对这两类分别进行讨论，最后再比对两者的异同，进而导引出本研究欲讨论的研究问题。从明确的研究问题中，进而引导与选定研究的方法与进行的方式。

首先，是关于ICS的实证调查研究。最早关于ICS的实证研究可追溯到Wenger, Quarantelli与Dynes[4]研究的八起灾害事故，认定ICS是一套以指挥与控制（command and control）为主的体系，以这样的体系来应变灾害会有几项限制。基于同样的设想，Neal与Philips[10]研究了1989年Loma Prieta地震与1992年Andrew飓风期间的紧急应变作为，认为以指挥与控制（command and control）为主的ICS，不足以应变复杂与大型的灾害。Neal与Webb[6]实地参与观察Katrina飓风期间的应变作为并访谈相关的应变人员，得到的结论也是这套以指挥控制为主的体系在面临大型与复杂的灾害时将会失效，进而产生救灾现场更多的混乱。然而，并非所有的ICS研究者认为这是一套以指挥与控制为主的体系。Bigley与Roberts[11]实地参与了加州地区消防局的日常运作，并访谈了当地的消防人员。在他们的研究之中，ICS不仅是一套以指挥与控制为主的体系，而且其实预留了许多空间，供使用者得以依自身专业判断与现场状况来临机应变（improvisation）。Moynihan[12]的研究呼应了前述Bigley与Roberts的观察，他认为ICS除了科层式的指挥与控制功能外，也注重各单位之间水平沟通与合作的能力（networking）。依Moynihan的研究与观察，ICS实际是一套兼具科层管理与水平沟通的系统（Hierarchical Networking System），如果我们只专注在ICS的某一特定性质（如前述的科层管理），将得出偏误的结论。

其次，对于ICS的评论多由自身经验出发，讨论这套体系是否适用于管理灾害应变行动。最早的有Hanley[13]，在Hazard Monthly期刊上响应对ICS的相关评论。Hanley认为虽然ICS具有指挥与管制的功能，但其实ICS亦具有跨组织协调的功能，这样的体系如果用得正确，对于管理灾害应变人员与资源是大有帮助的。同样地，Goldfarb[14]提到ICS虽然是一套强调指挥与控制的体系，但这样的体系对于厘清救灾现场各反应人员的角色与定位很有帮助。Harrald[15]从社会科学的角度出发，论述像ICS这样强调指挥与控制的体系不足以应变复杂且大型的灾害。

从以上对ICS的讨论中我们可以发现，许多研究或评论建立于ICS仅是一套以科层来指挥与管理救灾应变人员与资源的体系[4][6][10][15]，进而以此为基准，论述以指挥与管控为主的体系将对灾害应变产生怎样的影响。这些评论基本反映出了基本组织理论（Organization Theory）中对科层式管理优缺点的讨论，如组织理论学者Hatch[16]在书中对科层组织的讨论。

然而，Bigley与Roberts[11]以及Moynihan[12][17][18][19]的研究给了上述ICS讨论与研究不同的方向，他们的研究指出，这一体系的本质或许不是我们一向认定的指挥与控制，Bigley与Roberts深入观察加州地区消防单位运作ICS的情况后认为，或许这套体系存有许多空间供使用者强化彼此的合作与协调，或是在复杂多变的情况下得以临机应变。这样的讨论至关重要，因为如果能证明ICS其实并非仅具有指挥与控制的功能，关于过往数十年的ICS研究与讨论或许应重新评估。

以上关于ICS的讨论系建立在个人对这套体系的认知基础之上，所有评论者并未具体地提出ICS的本质与内涵是什么。举例而言，许多人争辩的ICS指挥与控制（Command and Control）特征，到底体现在哪些相关的规定与做法之中？因此，在进行更深入的分析之前，研究者深入地阅读了ICS的文件与训练教材，进而发现了这项体系与官僚体系相似的一些证据。而因为ICS在设计上反映出了一些官僚体系的特征，因此在使用上会有一些限制。而这些限制，也呼应了前述ICS研究者与使用者们的讨论。以下笔者将阐述建立ICS的基本假定与在现场成功运行ICS的要素，进而推导出这套体系的内涵与使用限制。

Wenger, Trainor与Aguirre（2006）的研究载明ICS类似官僚体系（bureaucratic system），所以具有一些使用上的限制。美国政治学者Saundra Schneider[20]将这样的体系称为“官僚式的灾害应变体系”（Bureaucratic Norms in Governmental Disaster Response System），这类型的应变体系有下列特征：①将问题分割并交予特定一个职阶的人员处理；②一位管理者仅可管理特定数量的下属；③所有的沟通与协调可经由垂直方式（上下或是主从之间）来完成；④所有体系内的个人均应该完成各自的工作；⑤较高位阶的人员应该具备较充足的知识与救灾经验。

首先，这一体系倾向将问题分割并交予特定一个职阶的人员处理，在ICS的训练文件中，开宗明义地阐述道：ICS是由五大主要功能组成，分别为指挥、控制、企划、后勤与财务管理[21][22]。当有管理需求时，从这五组内部可继续分出更小的组别[23]。

这种由上往下分组的方式，反映了官僚体系中分层负责管理的想法（Division of Labors），所有的问题由科层最高的人接收，之后分割成不同的部分，再交由官僚体系中某一特定的职务阶层的人处理。此项设计的前提是遇上的问题必须够切割并分配予官僚体系内的人员处理，这样设计的缺陷在于当遇上突发的状况与事先没有预期到的问题时，很难做出快速的反应并调适环境的变迁[16]。

在这样的体系之中，组织的扩张主要是由一位管理者可以管制的下属数量而决定。在ICS的设计中，一位管理者（ICS supervisor）仅可管理特定数量的下属，英文称之为span of control。ICS中决定span of control的基本原则有三，分别为[24]: ①一位管理者管理1～5名下属；②一位管理者管理3～7名下属；③在大型执法活动（Large-scale Law Enforcement Operation）时，指挥范围可放宽至8～10名。

然而，ICS的文件亦提到：实际的指挥范围，将受灾害的类型、任务的属性与救灾人员及救灾资源间的距离影响[25]。由此可见，虽然ICS对于指挥范围的规定反映了官僚体系的一些特质，但同时又留下了一些空间，供操作者依现场的状况与专业的判断进行调整。

ICS规定指挥范围的用意在于这一体系仰赖的是垂直方向的沟通与协调能力。正如官僚体系中上下与主从间的关系对于成功运作ICS有极大的影响。举例而言，ICS的文件规定所有的资源请求与任务分派以垂直分向进行[26]。甚至为了成功开展ICS架构，训练教材要求所有的参与者仅能接受一位ICS上级（ICS Supervisor）的任务指派与命令，严禁自行创造行动方案[27]。

由于ICS是建立在垂直方向的沟通与协调上，因此不论平行单位之间的关系或是现场应变的位置多么接近，在ICS的架构中，仅需要汇报给上级，由上级再汇报给现场指挥官，等到指挥官下了决定后再层层下达，在ICS的相关文件中，这样的设计理念称为“指挥链”（Chain of Command），所有的ICS用户必须承认，这样的信息传达方式虽然耗时，但是是维系ICS系统成功运行的要素之一[27]。

这种依赖上下与主从之间垂直沟通的体系，反映出的不仅是下级需向上级汇报，以尊重上级下决定与做判断的专业能力之外，从反方向看，亦投射出ICS体系中，上级对下级必须负起督导的责任，确保下级能够如期完成所交派的任务，并汇报遇上的困难。简而言之，ICS预期体系内的个人，接收上级指派任务后，应该完成各自的工作，遇有执行上的困难时，方需要往上呈报，否则任务一旦交付予下级，下级就必须将之完成，而上级也需要监督下属执行的状况，并适时汇报至更上级的ICS管理者。

在这样的情况下，ICS的上级负有指导并督促下级单位完成任务的责任。然而ICS在运作时，担任ICS上级的人员，在原本组织的日常运作中职位并不一定比担任ICS的下属高。这样的设计立意是由较资深与具有经验的人来担任ICS上级，但在实务操作上，便会产生谁来担任指挥者的问题。事实上，根据Moynihan[12]的研究，运作ICS最大的困难就是找出谁是指挥者。实务工作者亦发现这种设计方式，将产生权责不符的状况[14]。当ICS的主从关系与平时运作的情况不符时，会发生ICS上级负有监督管控下属的责任，但没有处罚与管理下属的权力，因为ICS制度设计上并未给予管理者实质的权力，进而产生了许多运作上的争议。举例而言：如果受灾范围横跨不同的辖区，包含不同的灾害类型（例如风灾伴随着水灾与泥石流灾害），涉及不同的机关管辖，就会加重ICS在运作上的困难。ICS的文件与训练教材，建议此时ICS操作者应该考虑联合指挥模式（Unified Command, UC），由各相关单位派出一人参加联席会议，进而商讨出一个共同解决的方案。

然而UC的想法说来容易做起来难，最基本的问题是：不是每个机关都有办法找出一名代表，这涉及不同组织之间文化上的差异，笔者将于下文说明。

Neal与Webb[6]观察了Katrina风灾期间美国联邦政府的应变作为并访谈了相关应变人员之后提出，不同的组织文化将造成运作ICS的困难。举例来说，警察单位习惯单人或是至多两人一组巡逻，而消防机关则习惯团体救灾，这两个机关在处理日常事务上有很明显的不同，因此对于ICS有不同的体认与执行方式。

更详细地讲，Sylves[28]指出消防、警察或是紧急救护人员等军方（paramilitary）的组织，行程决策为由上至下、科层式管控，但同一地方政府的其他局室，例如卫生局、交通局等一般行政机关（civilian organizations）则偏向以产生共识的方式来做出决策。因此对一般行政机关而言，要指派一名代表参加UC的会议，并在会议中做出决定，相对于消防与警察机关而言较为困难。

综合上述的讨论，ICS在现场运作上并非万能，这样的论点响应了Wenger、Quarentelli与Dynes[4]对ICS的看法：ICS并非现场操作应变的万灵丹。在某些方面，ICS有其局限性。

关于ICS局限性的讨论，必须从成功运作ICS的三项要素开始谈起，之后再由这些要素推导出来在哪些情况之下执行ICS将遇上困难。首先是在ICS的训练教材中，成功运行这套体系，依赖所有应变人员遵循三项原则，这些原则分别是[27]: ①所有人均应服膺指挥链的设计，不可越级报告或是跨级指挥下属（Not going around the chain of command）; ②向上级汇报重要信息（Reporting critical information）; ③不可自作主张，擅自行动（Bot selfdispatching）。这三项要素构成了ICS的基本核心价值，但同时也反映出了使用ICS来应变灾害的某些限制。以下笔者将先从服膺指挥链这一项开始说起，依序讨论与推导各项ICS运作的要素与所需具备的条件，在本段结尾，笔者将整理使用ICS会遇上的限制，进而在下文中将这些研究发现与目前有关ICS的研究成果进行比对，并提出笔者的看法。

从整体来看，ICS这套体系是用一个科层（hierarchy）来管理所有救灾现场的人员与物资的。在这样的科层体制中，服从上级的指挥，并完成上级交派的任务至关重要。为了避免命令从不同的上级传来，从而造成救灾现场的混乱，ICS规定所有的人必须服膺指挥链的设计，不可越级报告或是跨级指挥下属。这样的规定体现出了在运用ICS时必须将所有事情经由指挥链依级呈报，再由上级依指挥链的主从关系层层将命令下达。

因此在运行ICS时，所有事项需经由指挥链依级呈报，或依序下令。举例而言，在图1的基本ICS架构中，操作部门（Operations Section）下方的现场作业小组长（Strike Team Leader）如果见到现场状况改变，就需要后勤部门（Logistic Section）的支持，在ICS的设计逻辑中，他必须先向直属的上级——分队长（Division Supervisor）汇报，再由这位分队长汇报给直属的分组长（Branch Director），分组长收到信息后，进而汇报给操作部门主管（Operation Section Chief），之后由部门主管汇报给现场指挥官裁决后，指示后勤部门的主管办理。

从以上的运作方式可以推论，当灾害规模不大，ICS的架构并未完全展开时，这样的操作方式可以确保所有的决策与信息经过上级的核准后，方可执行。当灾害规模越来越大，ICS的架构越拉越大时，这样的操作逻辑会推迟救灾应变的时间，无法及时根据现场多变的状况进行调整与变化。这样的推论除呼应了组织理论学者所说——仅靠阶位管理部属，不足以应对复杂多变的环境[30]外，亦显见了这套体系在超大型且复杂的灾害环境之中运用起来会有困难。此点与Buck, Trainor与Aguirre[2]研究美国哥伦比亚航天飞机爆炸案现场应变行动后的结论相同。

另一项在救灾现场成功操作ICS的要素是：所有人需向上级呈报重要信息，让上级得以掌握现场救灾的状况与变化，进而做出合理的判断与决定。在ICS的文件与训练教材中，重要的信息包含：①安全上的危害（safety hazards）; ②安全的状态（status）; ③现场状况或需求改变（changing conditions/needs within assigned areas）; ④需要更多资源（resource needs）[27]。但在ICS的官方文件与训练教材中，并未说明如何汇报这些信息，或是更具体地说明重要信息的内容是什么。对于初次操作ICS的人来说，如果平时未依照这套系统应对日常事务，或是在灾害发生前从未参与所有救灾人员的ICS演习或训练，当灾害发生时他们很难借由短时间的训练课程而融入救灾的团队之中。在美国应对Katrina风灾时，即便联邦政府在联合指挥办公室（Joint Field Office, JFO）与紧急应变中心（Emergency Operation Center, EOC）旁设立了临时训练中心，教导不熟悉的人以NIMS基础训练课程（包含ICS），这些人仍然无法认知应变的团队，甚至不了解ICS的一些基本观念[6]。

以上的讨论显示ICS的用户必须对这套体系有一定程度的熟悉，因此很难将ICS介绍给不具有消防背景的使用者使用[6][31]。即便对于上过ICS训练课程的灾害应变人员而言，ICS的成功运作高度仰赖平时的操作与训练。所以应对华圣顿特区9·11恐怖袭击的现场指挥官Schwartz（时任被攻击地Arlington市消防局副局长）在9·11恐怖袭击过后表示：我们（指当地消防局）早就体认到，如果我们在平时不运用ICS来应对小型的灾害，那么当大型灾害来临时，我们也将无法使用这套体系[32]。

最后一项成功运行ICS的要素是：所有ICS使用者不可自作主张，擅自行动。如前文所述，ICS以一套科层式的体系来管理现场应变的人员与物资，并由基层的现场应变人员汇报重要信息，依照指挥链逐层汇报予最上层的现场指挥官。现场指挥官再依照灾害发展的状况下达指令，让所有ICS体系内的人得以共同进行救灾活动，减少因为个别机关救灾目标不同而产生的混乱[22]。在这样的体系下，下层的ICS使用者必须听命于上层ICS管理者，在ICS训练教材中强调，下层的ICS使用者不可自作主张、擅自行动，以确保这套体系得以充分地运作。更具体地来说，ICS期望使用者：①除非在接到上级指令或危及生命安全的情况下，否则不可擅自行动；②所有灾害应变人员到达现场时必须向指挥站报到（check-in），以方便指挥站的人员管控所有现场救灾人员；③所有ICS使用者不可自行建立行动计划（plan of actions），以免与现场指挥官的指令或是整体救灾方向产生冲突。[27]笔者将于下文的段落中详细讨论这些想法。

首先，ICS要求所有的用户除非接获指令或是在危及生命安全的情况下，否则不可擅自行动。此处的擅自行动（free-lancing）对美国消防人员而言是指不依上级的命令，不理会整体救灾目标而自行在救灾现场活动，这样的活动将会导致救灾现场的混乱，甚至危及其他救灾人员的生命[33]，因此在ICS的训练教材中严格禁止这类的行为。

与free-lancing相对应的理念是临机应变（improvisation），在美国灾害应变研究者的眼中，临机应变是灾害现场不可或缺的能力[11][15]。临机应变是根据现场状况不同，在符合救灾整体的目标与上级指示做法的前提下所进行的权宜做法。从内容与精神来说，free-lancing与improvisation是两个完全不同的概念，从现场救灾应变的需求来谈，前者是自作主张，后者是灵活变通。了解这两者的异同后，读者就可以发现Neal与Webb[6]的研究把两者的观念搞混，进而归结出ICS不适用于需要高度临机应变的情况，因此其研究的结论值得商榷。

Bigley与Roberts[11]的研究亦指明前述free-lancing与improvisation是两种不同的观念。根据他们的研究，ICS其实是给予使用者部分临机应变的空间，进而让这套体系保有弹性，以因应大规模且复杂的灾害情境。相对于Harrald[15]讨论灾害应变的文章提到临机应变的必要性，并认为ICS正是因为无法提供临机应变的空间而不适合作为美国全国的灾害应变体系，ICS相关的研究与讨论，在此处很明显地产生了歧异。

正如前文所述，由于对improvisation与free-lancing看法与内涵不同，因而对ICS的适用性产生了歧异，体现在现场救灾问题上，就是现场救灾人员可否依据现场状况，采取相应措施？ICS的训练教材要求所有现场救灾人员不可自行制订行动计划，因此当现场的状况出乎预期，或是临时产生突发的状况，ICS使用者还是必须逐级向上呈报，并由现场指挥官下达指令后再逐层下达，这样的情况造成ICS这套体系面对快速变化的情况会失灵，当突发状况过多，来不及经由指挥链上报或等待上级下命令的时间过久时，ICS现场操作者便不得不临机应变，找出在当前情况下最好的操作方式。

因此，使用ICS的另一项限制是所有操作者必须了解哪些状况必须向上级呈报，哪些情况下可以依现场状况临机应变。换句话说，ICS使用者必须清楚授权的范围。若所有大小问题均汇报请求现场指挥官处理，并等待指令后才能进行，将使指挥链的信息链瘫痪，并降低灾害应变的能力。反之，若太多事情均由底层ICS操作者自行决定，又将架空现场指挥官，进而让救灾现场更加混乱，缺乏整体的应变策略与方向。

由上述的讨论可见，在平时训练演习时，必须建立起ICS操作者与管理者间的默契，被管理者必须了解被授权的范围，何时何事必须向上请示，什么情况下可以不经请示而先行处理，如同前述对自作主张与临机应变的看法不同而产生的歧义，授权ICS操作者具有多大的临机应变空间，将对运作这套体系的结果产生不同的影响。

综合以上所有对于ICS使用限制的讨论，笔者可以归纳出使用ICS有四大限制，这些限制分别为：

（1）ICS很难在大范围的灾害现场运作；

（2）面对不常见的状况或是环境变化，这套体系很难及时调整与反应；

（3）很难将ICS介绍给新加入救灾团队的个人；

（4）ICS的使用者必须了解可进行临机应变的行动内容与范围。

在上述的讨论过程中，我们发现灾害应变中临机应变是一项必备的能力，而对于ICS是否允许使用者拥有临机应变的空间与弹性的不同认知，产生了对这套体系是否适用在大规模灾害情境中的分歧。

至此，基于上述对ICS的讨论与相关文件的内容分析，如果我们可证明ICS并非仅具有指挥控制的功能，指出ICS亦具有协调联系，并保留空间予使用者视现场状况而临机应变的内容，将可帮助ICS研究者与使用者更深入了解这套体系的本质，进而重新思考过往对ICS的研究结论与相关评论。

因此，本研究欲解决的问题是：究竟ICS的本质是什么？是仅有指挥与控制功能的体系，还是具备指挥控制功能但保留空间予使用者视现场状况临机应变的综合型体系？

从前述的研究问题出发，本研究是欲探索ICS这套体系的深刻内涵与各项细节，是故研究者选定了定性的研究方法（Qualitative Research Methods）来讨论这套体系的本质[34]，而要完整地讨论一套体系的本质，莫过于针对这套体系的相关文件与训练内容进行彻底的分析，以找出其运作背后的逻辑与想法，进而解答笔者前文提出的研究问题。

以下将讨论文本分析法（content analysis）的内容、分析文件的选定逻辑与操作执行的方式。

（二）文本分析法（Content Analysis）

本研究所要解答的问题是：ICS这套体系的本质究竟是什么？因为提出的问题涉及本质的探索，故以定性的方式来进行这项研究比较适当[34]。本文择定文本分析法，以探索ICS的内涵与相关的运作逻辑。

文本分析的方法被广泛运用在社会科学的研究中，在灾害应变相关的研究中，因灾害的特殊性，无法事前预测欲研究的主题与事件将如何发生，故很难事先设计好研究的内容，因此Moynihan[19]指出文本分析是研究灾害可行的方法之一。一般而言，分析文本前，需先发展编码（codes），之后再利用这些编码，逐字逐句地分析所选定文本的内容。

如前文所述，ICS相关讨论的核心在于这套体系究竟是仅以科层来指挥与控制部属的组织，还是强调科层式管理与不同组织和机关间合作的复合型组织。关于组织的讨论，社会科学内有一门组织理论（Organization Theory），在组织理论之中，对于科层式管理的优劣与利弊，最常见的分析与讨论之一是关于机械型组织（Mechanistic System）与有机型组织（Organic System）的讨论。20世纪60年代，两位英国籍的社会科学家Tom Burns与G. M. Stalker观察了英国境内数个商业组织后归纳，这些商业组织的形态可概括分为两类。第一类的组织利用在机关内部建立科层，之后在科层之上再续建分支，利用这样的分层产生分工，把所有员工分派在组织中的各个位置，利用上下与主从的关系分层管理各个部属，使其达成整体目标。由于这样的管理方式注重的是组织内部每个人的角色，所有人必须完成自身被分派的任务，无须考虑整体的目标与其他人的工作内容，因此被称为“机械型组织”。另一类的组织则打破上下与主从的科层观念，强调组织内的职员之间应该互相讨论，找出共识，以达成整体的运作目标。这样的组织因为决策的过程中需纳入各种不同的意见与考虑，与生物体内各种不同作用交互影响类似，所以它们被称为“有机型组织”[35]。

以上述的观念回头检视ICS相关的讨论，多数讨论ICS的人所说的指挥与控制模式类似于机械型组织，这些人认为ICS就像是一部庞大的科层组织，所有人员被纳编进这一体系后，需全然接受ICS建立出来的科层的管控，在这些人的想法中，ICS就像机械型组织一样，没有给予使用者临机应变的空间，进而将造成灾害应变组织的僵化，从而影响了这套体系应对复杂与大型灾害的能力[4][6][10][15]。如前文所述，Bigley & Roberts与Moynihan的研究表明，ICS并非仅具有指挥与控制的功能，该体系同时强调使用者之间互相协调的能力，并给予使用者在某种程度上临机应变的权力。前述研究者所提出的互相协调与临机应变能力，较接近有机型组织设立的目标与形式，事实上，许多批评ICS的人，主要的论点也是希望扬弃机械型的灾害应变体系，以注重协调与合作并视现场状况而调整的有机型灾害应变体系取而代之[6][10][15][36]。是故，解释前述关于ICS的讨论与争辩的关键在于：究竟ICS的本质是什么？更精确地说，本研究要讨论的是：到底ICS是一套纯机械型（注重指挥与控制）的体系，还是兼具机械与有机型的体系。

从解决前述问题的想法出发，研究的编码参考原始对机械型组织与有机型组织的定义与内容[37]，整理出了八项机械型组织与六项有机型组织的特征，进而利用这些特征作为编码，分析所选定的文件内容。

编码的工作完成后，接着必须开始选定要分析的文件。本研究选定文件的方式是依照目的性取样（Purposive Sampling Method）的原则与方法[38]，更精确地说，本研究依照经典取样法（Typical Case Sampling）来选取欲分析的文件，这类取样方法重视的是选出的文件是否对于欲研究的主题具有代表性，进而排除了极端或是少见的例子与说法[38]。以下的段落将详细解释这一研究的取样逻辑与方式。

（三）数据来源

如前段内容所述，研究者在本研究中采用目的性取样法中的经典取样方式来选取要分析的文件。首先研究者经由网络搜索引擎（google. com）找出美国国土安全部2008年所公布的国家灾害管理制度介绍文件“National Incident Management System”（https://www.fema.gov/pdf/emergency/nims/NIMS core.pdf），依照国土安全部网页的指引，再找到官方专门讨论ICS的网站，并下载了另一份讨论ICS的文件“ICS Review Document”（https://training.fema.gov/emiweb/is/icsresource/assets/reviewmaterials.pdf）。依照这一方法所找出的这两份文件，是研究者在线可找到的仅有的ICS官方文件，所以将这两份文件纳入文本分析的选定范畴。

再者，依据研究者的经验与实务工作者的反馈，美国初期接触ICS的人，会被引导至美国应急管理训练中心“自主学习”（Independent Study）的网站（https://training.fema.gov/is/）。自主学习的网站上提供的ICS课程如表1所示（至本研究取样时，即2013年底为止），主要皆为ICS-100与200系列的课程。将同一课程级数又再细分为把这套体系应用在不同机关内的训练。因此，基于选取具有代表性的经典文本原则，研究者选取ICS-100与ICS-200两套训练教材，并下载其训练手册（Student Manual），供本研究分析用。

简而言之，本研究分析了四份文本。其中两份代表了ICS的官方文件与说法，另两份代表了ICS最基础的训练内容与想法。这四份文件与其所代表的意涵与操作这套体系的逻辑，将协助研究者更深入地了解ICS的本质。

说明至此，笔者已清楚讨论如何发展编码与选定分析的文件，接下来将详细说明进行文本分析的方法与过程。

文本分析的方法就是将选定的文件与已排定的编码进行链接，进而在分析完成后找出文件背后的意涵与逻辑，并反馈相关的原理与假定[39]。

在本研究中，研究者依据组织理论的内涵与叙述发展了十四个不同的编码，并依照定性研究的取样原则选定了四篇具有代表性的ICS文件。之后笔者一一阅读选定的ICS文件，并将ICS的相关内容与编码链接。在这过程中，笔者使用了计算机程序（Atlas. ti 7.0）来补助编码，利用计算机程序编码的好处是协助研究者方便操作相关编码程序，进而将各项观念联结，并分析背后的逻辑[2][19]。

为了确保研究的质量，研究者在编码的过程中除反复确认外，还要将所有的编码结果经过同侪检视，当两者对同一编码产生疑义时，再经由反复讨论以达成共识。此种方式符合定性研究中提升研究可信度的方法[40]，亦确保此项研究不会因研究者的偏见而产生可能的偏误。

三 文本分析结果展示

从文本分析的结果来看，ICS具有76%的机械型组织的特性，以及24%有机型组织的特性。这样的结果说明，这套体系并非一个完全的机械型组织，ICS在运作上至少有部分的内容是重视使用者之间互相合作与分享信息。

更细致地看，如果依照各编码分别来看（见图2）, ICS的设计中，最为强调的是M3——利用事先规定好的方法来完成个人的工作。这样的结果呼应了笔者在上一段文章中讨论的两项ICS使用上的限制。首先，因为ICS强调所有人必须用事先规定好的方法来完成工作，因此面对不常见的问题或突发状况，ICS的使用者不容易及时调整与反应。其次，正因为这套体系的设计十分强调使用事先规定好的方法，因此毫无使用ICS经验的人，很难在短时间内学全这些方法，进而融入救灾的团队中。

另一项在文本分析中出现频率很高的是M6：指挥与控制。这样的结果显示ICS仍然是一套重视指挥现场救灾人员，并管控下属完成任务的系统。如笔者前文中所说，临机应变的能力为救灾所必需，但如何在指挥与控制及临机应变中间拿捏好分寸，进而同时兼具救灾的纪律（discipline）与灵活变化的弹性（agility），这既是前述的执行ICS的限制之一（ICS的使用者必须了解被授权临机应变的范围），也是成功使用ICS的关键要素。分析结果同时表明，指挥与控制仅占所有ICS功能的20%，因此部分研究将ICS视为一套仅强调指挥与控制功能的体系[4][6][10]在立论上并不正确。这结果也印证了Moynihan[12]对ICS的看法：这套体系其实兼具机械型组织与有机型组织的特性，因而若将这套体系单纯地视为仅具有科层管理的特性，将带来偏误的研究结果。

在ICS有机型组织特性的部分，文本分析的结果显示，ICS的制度设计重视不同机关与背景人员之间的合作关系（编码为O1）。这部分可解读为ICS的设计经过长时间的运用与修改[31]，加入许多与各灾害应变单位间的合作与协调机制，如前述的联合指挥体系（Unified Command, UC）就是期望各个不同单位的人员共聚在指挥站中，共同发展出整体的救灾目标。而ICS企划部门中的规划P功能，亦强调各种不同部门之间人员的横向联系与共同讨论，以产生一份整体的事故行动方案（Incident Action Plan, IAP）[41]。

在图2中占了7%的O6编码亦印证了上述ICS重视不同机关与人员之间的合作关系。此编码的叙述是：重视外部的关系与知识。在分析的文本之中，这一编码对应的句子包含运用外部专家与技术人员以适应不同灾害的救灾需求[42]。这部分的内容显示了ICS的创立者体会到了从单一机关的角度来应变灾害会有所局限，因而在这套制度的内部设计了一些机制，让ICS在运作时得以纳入不同领域的专家或是技术人员，以突破传统灾害应变人员（如消防人员与警察等）在专业与知识上可能遇到的瓶颈。基于上述的讨论，部分ICS的评论者将之归纳为火灾抢救系统（a fire-fighting system）的说法[4][6]，似乎并不正确。

最重要的是，O6编码对应的句子里，反映出ICS的架构将因为外在环境的变迁而改变[43][44]，而灾害现场的运作方式也将依据灾害类型、参与应变的单位与不同救灾目标和策略而改变[45]，这些句子提供了更多的证据，说明ICS在设计时其实保留了一些弹性供现场人员视状况而选用不同的组织架构与救灾做法，不过这也关系到现场救灾人员使用ICS的方式是否与文件中所写的内容相同，这部分有赖于未来进行更多的研究来证明。更多关于未来ICS研究的方向与政策建议将于下一段详细说明。

四 未来研究的方向与政策建议

（一）ICS的本质是什么？（机械型，有机型，或是两者兼具）

从前述的讨论中可发现，多数的ICS评论是根植于对这套体系的本质认知不同，因而引导出不同的看法。认为ICS仅为指挥与控制体系的人，将ICS视为无法因应环境变化而调整的僵化系统。看出ICS兼具有协调互助机制的人，则认为ICS的部分功能可以发扬，进而在复杂大型的灾害应变中使用。因此，未来的研究者可以针对ICS的本质再深入研究。本文利用了组织理论中对机械型与有机型系统的讨论分析探讨了ICS的内涵，未来研究者可以运用组织理论中对其他类型系统的研究，如开放系统（open system）与封闭系统（close system）的异同与讨论，持续探索ICS的各项特征与功能。

厘清ICS本质与内涵的研究十分重要，如此才能拨开讨论ICS功能的各项争辩，从源头了解ICS设计的内涵与背后的逻辑，进而比对现今在救灾现场使用ICS的方式，是否与当初设计ICS时一样。若两者不同，代表目前对ICS本身优缺点的讨论或许不值得一提，因为正如某些实务工作者所建议的一样，如何使用ICS才是影响救灾成效的关键[13][46]。笔者将在下一段中继续讨论这一想法。

（二）人们运用这套体系是否与当初设计时一致

如笔者在前文所说过的，ICS在设计时其实保留了一些弹性空间供现场人员视状况而选用。前面举过的例子是指挥幅度的选定除了有三项基本原则外，还需要视现场的状况而定。ICS文件中类似这样的模糊规定仍有许多，因此未来的研究者可以继续探索这些ICS设计者特意留下的模糊空间，进而探讨现场人员做出来的决定与最终救灾结果的关联性。举例而言，如前文段落中所言，到底ICS的使用者进行临机应变的范围有多大？临机应变的多寡与运作ICS的成果是否相关？找出这些关联性后，或许可以改变未来训练灾害应变人员的方式与内容。

（三）ICS在运用时的转折点

前文提到的决定指挥幅度，与授权ICS用户临机应变的范围，都代表ICS在实际使用上远比书面上的说明复杂得多，且其中涉及许多转折点。例如指挥幅度的决定方式（照章行事或是见机行事），决定了现场展开ICS的幅度与架构。第一线应变人员临机应变的多寡，则直接影响了整套ICS适应多变环境的能力。因此未来的ICS研究者可以探索现场救灾人员运用ICS下决策时面临哪些选择？这些选择又将如何改变这套体系运作的方式，甚至改变救灾的结果。这样的研究成果除了可以深化ICS的内涵与理论依据，更将提供未来ICS改进或是引进至其他国家的参考依据。

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The Limitations of Using the American Incident Command System（ICS）

Hsien-Ho（Ray）Chang

Abstract: The Incident Command System（ICS）has existed for more than 40 years—it was created in the 1970's. Results from many research papers have pointed out some limitations of using this system at the scene of the disaster. The existence of these limitations does not mean that the ICS is the wrong system to use in disaster response. Rather, these limitations are a core aspect of the disagreement between ICS users and researchers regarding the effectiveness of the ICS. This research discusses the rationality behind the development of the ICS and the limitations of using this system on the ground. The researcher has conducted an extensive content analysis of both ICS official documents and online training courses. Results of the content analysis point out there are four limitations of using the ICS at the scene of the disaster: ①It is difficult to utilize the ICS in a broad area, ②ICS users have difficulty adjusting and adapting this system in unexpected situations, ③It is difficult to introduce the ICS to new users, and ④ICS users must know the boundaries of their authorization to perform improvisations. This research will serve as the foundation for future ICS discussions. Suggestions for possible future ICS research will be provided at the end of this paper.

Keywords: Incident Command System; Disaster Response; Application;Limitation