合作社的异化与异化的合作社

——兼论中国农业合作社的定位

应瑞瑶

近代合作社是市场经济的必然产物，即经济上的弱者为应对市场经济的挑战，在生产和消费领域建立起来的自助互助组织。合作社的建立和发展缓和了市场竞争带来的一些副作用，增强了社员适应市场竞争的能力，弥补了社会保障制度的不足，为完善市场经济制度发挥了有益的作用。合作社与其他经济组织形式的区别在于，它的结构反映了它的目标，即通过其经营过程以及对其利润（或剩余）的利用，服务于其社员以及在整体上有益于社会。实现此目的的专门方法是通过民主管理，即通过一人一票制而非资本股份民主行使选举权，据此可以避免企业由那些拥有大量资本的人所控制。此外，其盈余分配制度、限制资本利息等均与其他企业判然有别。这一精神具体体现在合作社原则（罗虚代尔原则）之中。

一 合作社的异化

自20世纪70年代开始，西方国家的合作社面临着各种挑战，合作社基本制度也发生了变革，主要表现在三个方面。一是“一人一票”制向承认差别发展。一般认为，“一人一票”制是合作社区别于股份制企业的特征之一，是充分体现合作社社员之间真正平等的重要标志，但是，“一人一票”制的绝对性已经发生了改变。这不仅在美国，而且在罗虚代尔原则发源地的欧洲，表决权的一人多票已十分普遍，非营利和“一人一票”的公平原则由强调发展和承认差别的原则所取代。二是公共积累的不可分割性向产权明晰化方向发展。确定社员是合作社的所有者，合作社的财产按比例属于各个成员所有，社员所有权的总和是合作社财产的总和。三是资本报酬率严格限制向外来资本实行按股分红方向发展。按照国际合作社联盟制定的原则，社员入社的股金只能获取很少的利息，许多情况下甚至不付利息。至于社员为合作社未来发展所提供的额外资本，可以按正规银行的利率获取利息。针对这种观点，有的学者主张，对外来资本应按竞争性的市场利率而不是银行利率付给报酬。但是，西方国家合作社制度的变革并没有使它演变为普通企业。合作社至少有四个方面与股份制企业相区别：（1）合作社的顾客往往也是它的所有者，而普通企业的顾客与企业常常是分离的；（2）合作社的目标是使其既是所有者也是顾客的社员受益，而普通企业的目标只是使其所有者受益；（3）“一人一票”制仍然是合作社的重要原则，一人多票有严格的上限限制；（4）按照社员的惠顾额分配利润仍然是合作社的主要分配形式，按股分红受限制。

在我国，从20世纪80年代初开始发展起来的农民专业协会和农民专业合作社，被许多人称为“新型合作经济组织”。据农业部有关部门1999年底估算，全国各类农民专业合作组织已达14万个。国内学界普遍认为，这些“新型”合作组织接近于规范的合作社。甚至国外一些学者也认为，中国的农村专业协会比社区性合作经济组织更接近于合作社。例如，法国艾伯特基金会的专家认为，现在中国农村的社区性合作组织并不是真正的合作社，农村专业协会具有类似于西方合作社的特性。美国纽约州立大学Mark Sedler教授认为：“中国农业未来的改革在相当程度上取决于农民自身加强和扩大自发性的合作组织，而农村专业协会是农民主动寻求技术和服务的有潜力的合作社组织。”然而，考察中国现实中的农民合作组织后发现，农业专业协会和专业合作社，大多不具有合作社的特征，而是异化的合作组织。

一般认为，判断一个经济组织是不是合作社，关键看它是否遵循合作社原则。中国的农民合作组织，如果用“罗虚代尔原则”衡量，可能很少有完全符合合作社原则的合作社。

（一）以“协会”为名的农民合作组织特征考察

“农民专业协会”最早出现在20世纪70年代末，按照形成背景划分，大体有4类：一类是由科技协会发起建立的；一类是由农业技术推广站等事业单位发起建立的；一类是由供销合作社发起建立的；还有一类是由农村中的专业户自发建立的。现实中冠名以“协会”的组织并没有一致的制度特征。我们曾对江苏13个市的75家农民专业协会进行过调查，被调查农民专业协会在制度特征上存在很大不同。目前农民专业协会在登记管理中主要分为两类，即社会团体和民办非企业单位。也有极个别协会登记为企业。在被调查的75家农民专业协会中，在工商局登记为企业的有7家，在民政局登记为社会团体或者民办非企业单位的有42家，有22家分别在农村工作部和科协登记，其余4家未办理登记手续。

在这75家农民专业协会中，有38家是由经济实体牵头成立的。这类协会的主要目标是为社员提供产前、产后及产中的各类服务，服务、经营都要收取费用。由于这类协会在组织机构、日常管理方面都依附于经济实体，所以实际上是由经济实体控制的。有30家专业协会自身不从事经营活动，其中18家是由政府官员担任会长，是较为典型的社会团体，另有12家则由经济大户兼任会长，协会很少开展活动。表1表示形成经济实体的13家农民专业协会，没有一家完全符合合作社原则。

农民专业协会的异质性是一种普遍现象，在我们所收集的14个专业协会典型案例中，没有一家专业协会只实行按惠顾额返还利润。只有一家实行股金分红与按交易额返还利润相结合的分配方式，但“按惠顾额返还”并没有写入协会的章程中，而且按惠顾额返还的比例只占所分利润的20 %。可见，在这14家专业协会里，没有一家是完全符合合作社基本原则的（见表2）。

（二）以“合作社”为名的农民合作组织特征考察

1994年，山西万荣县、山东莱阳市先后组建了农民专业合作社。继山西万荣、山东莱阳之后，山东的宁津、泰安，河北的邯郸，北京郊区的顺义、房山等地，也相继办起了一批农民专业合作社。农民专业合作社的创办主体呈现多样化的特征。其中，有的是由供销社、乡村集体经济组织、政府部门和事业单位发起建立的，也有一部分是农民自发建立的。农民专业合作社的多源性，决定了其制度安排的多样性和异质性。

我们在江苏省对47家合作社进行了调查。在被调查的47家农民专业合作社中，在工商局登记为企业的有14家，在民政局登记为社会团体或者民办非企业单位的有8家，有20家分别在农村工作部和科协登记，其余5家未办理登记手续。47家冠名为“合作社”的组织中，有32家是由企业牵头成立的，合作社与原有企业是一套班子两块牌子，合作社（更确切地说是原有企业）与社员之间通过签订合同确认双方的关系。他们中的大部分建立了社员代表大会和理事会制度，理事会主任一般由原有企业委派或者直接由企业负责人担任。在这47家中另有15家是由专业大户牵头成立的，一般由专业大户担任理事会主任或合作社经理。这一类合作社由一个能人牵头，由牵头的能人向加入合作社的社员传授种养殖技术。这是一种松散的合作，社员之间没有产权上的连接。虽然合作社内部也有生产资料的供应等服务活动，但一般只是价格上有点优惠，没有利润返还。显然，这些自称为“合作社”的组织并不符合合作社的基本原则（见表3）。

这一种现象，在合作社发展较早的山东莱阳也普遍存在，在我们所收集的10个案例中，没有一个是完全符合合作社基本原则的（见表4）。杜吟棠和潘劲在对北京市顺义区农民合作组织研究后认为，他们所分析的案例中，“没有一个符合传统合作社规范”。

二 合作社发生异化的原因

（一）农业合作社异化的影响因素——制度环境因素

任何制度变迁与制度创新都是在既定的制度环境中实现的。在新制度经济学的分析框架里，农业合作社的异化是制度变迁的过程。影响农业合作社制度变迁的制度环境因素主要是经济环境和法制环境，而且在多数情况下两个方面是相互关联的。

1．经济环境对农业合作社制度变迁的影响

作为一种企业组织形式，合作社首先是在一定的经济环境中运行的。在市场机制发达的国家里，资本、土地、劳动力、技术等生产要素的市场相应出现，各种生产要素可自由流动、自由进入市场。这样才有可能出现生产要素的不同组合，人们才可能有机会选择合作社这种生产要素的组合形式。我国生产要素市场尚不完备，生产要素自由组合的基础仍较薄弱，这在客观上也不利于农业合作社独立自主地发育成长。另外，由于农业合作社是一种互助性质的经济组织，对社员不以营利为目的，因而许多国家往往采用减税、低税或免税的政策或补贴的政策来支持农业合作社的发展。然而在我国，农民合作组织并没有享受到税收等方面的特殊优待，即使个别地方给农民合作组织以优惠，但目前还缺乏法制保障。

2．法制环境对农业合作社制度变迁的影响

我国没有一部合作社法，在公司法等有关其他经济组织的法律中也没有专门适用于合作社的条款。目前这些农民合作组织并不是“依法”成立的，由于其法律地位未被明确，在法人登记、征缴赋税等方面还缺乏必要的法律依据，这不仅给其经营活动带来种种不便，而且使其合法权益难以得到保护。相反，不规范的政策却在不断出台。早在1982年，中共中央做出的《关于改革科学技术体制的决定》中，就提出要推动农业科技人员走出实验室，发起和组建了一批农民专业协会。1993年国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出农村各类民办的专业技术协会要在服务过程中，逐步形成技术经济实体。1994年农业部和中国科协《关于加强对农民专业协会指导和扶持工作的通知》中指出：农民专业协会是指由农民自愿、自发组织起来，以增加成员的收入为目的，在农户经营的基础上，实行资金、技术、生产、供销等互助合作的民办技术经济合作组织。根据农业部和中国科协联合发布的文件，农民专业协会是一种民办技术经济合作组织。农业部又说农民专业协会是专业性合作组织。而民政部颁布的《社会团体登记管理条例》规定，各行各业的各种协会、研究会都作为社会团体注册登记，并规定协会是一种不得从事营利性活动的群众团体。这样，农民专业协会的划分上形成了一定程度的混乱。农业部曾经在1994年以文件的形式发布过《农业专业协会示范章程》，一些地方政府也曾制定过章程的样本。但是，这些章程的样本，仅有参考作用，对农民合作组织来说，本身并不具有法律约束力。由于合作组织社员的出资有多寡，在合作社中的地位事实上是不平等的，因此，合作社章程的内容更多的是反映牵头单位（或个人）的利益要求。

（二）农业合作社异化的影响因素——意识形态因素

意识形态可以定义为一个团体（社会）关于世界的一套信念，是一定团体中所有成员共同具有的认识、思想、信仰、价值等。作为非正式制度安排的意识形态对制度供给或创新具有重要影响。长期以来，在我国的一些政策文件和一些人的观念上一直把传统集体经济等同于合作经济。甚至把合作社定义为“土地和劳动者的联合”。这种传统观念严重束缚了农民合作组织的健康发展。另外，中国几千年的历史沉淀所形成的小农意识和过去长期的计划经济体制所塑造的扭曲了的主人意识交织在一起，构筑了中国农业合作社生存和发展的不和谐的文化氛围。

（三）农业合作社异化的影响因素——产品和要素的相对价格

选择什么样的制度形式，并不是由“自由意志”决定的，而是受到选择者实际拥有的资源所制约。在经济组织的选择中，“实际拥有的资源”主要是生产要素，包括资金、技术、劳动力和企业家才能。资源的类型和数量决定了拥有者所处的经济地位，该地位决定了其所面临的和迫切需要解决的特定问题，这些问题决定了制度选择时的特定动机和借助于联合所要实现的特定目的，而这些都导致对特定制度形式的选择。简洁地说，人们因为所拥有的资源不同，可能选择不同的制度。

我国农业合作社发展中遇到的最大困难是资金实力不足。由于缺少资金，合作社不能构建自己的销售网络，从而也难以单独拓展市场。有限的资金还制约了合作社对农副产品进行必要加工。结果使得农副产品增值幅度较小，农民收入难以快速提高。因此形势逼着合作社改变集资方式，以聚集生存与发展所需的资金。

三 异化合作社的矫正

（一）改善农业合作社发展的制度环境

法律环境的改善，首先是农业合作社立法问题。农业合作社立法的意义有以下三点：一是激发广大农民和基层干部的合作组织创新意识，节约合作组织的创新成本。二是克服合作社运行中的外部性，节约合作社组织的运行成本。合作社法明确规定了合作社的性质、合作社内外产权关系以及各有关主体的行为规范，从而不仅有利于摆脱基层政府部门或其他利益主体对合作社日常业务活动的干预以及侵犯合作社及其社员的正当权益的行为，而且有利于克服合作社内部的“搭便车”行为，将合作社运行中的外部性降低到最小限度，从而有利于节约合作社的运行成本，促进合作社的健康发展。三是有利于提高国家支农资金的使用效果。我国现行的支农资金分配使用制度存在着诸多弊端，支农资金在下拨过程中被截留，运用中的“长官意志”十分突出，有限的资金未能发挥出应有的作用。农业合作社法使真正代表农民利益的合作组织与其他经济组织区别开来，并通过法律，规定国家对合作组织的扶持政策，把支农资金的分配运用纳入了法律化、规范化和科学化的轨道，保障支农资金真正用于增加农民收入和促进农业发展。

（二）协会的功能定位及现行农民专业协会的演化

在众多的社会组织中，按照其组织属性、组织目标、代表人群等不同，可以分为不同的组织形态。国际上一般将社会组织分为政府组织、营利组织、非营利组织三大类。相对于政府组织而言，通常把非营利组织统称为第三部门。由于政治体制的不同，我国社会组织的形态分类要复杂一些，国内一般将我国组织体系分为政党、人民团体、宗教组织、政府组织、企业组织、非营利组织等六大类，不同的组织形态，其组织目标、组织行为是不同的。非营利、非政府组织在解决市场失灵和政府失灵问题方面可以发挥重要作用。农民专业协会在我国社会主义市场经济发展中的功能定位是承担在市场经济条件下许多政府不能做而农户又急需的事情。农民专业协会在组织属性上应当是非营利、非政府的民间社会团体。这不仅符合协会发展的历史沿革，也符合协会发展的现实和未来走势。

由于现行农民专业协会的制度特征有很大的差异，未来将会出现以下几种转化方向。一是向私营企业转化。许多农民专业协会都是由一些懂技术、有经济头脑并具有一定组织活动能力的农民牵头组建的，其中部分协会是以这些协会创建者所拥有的企业作为经济支撑，协会活动与企业的经营行为紧密结合在一起。二是向合作社转化。一些农民专业协会发展到一定时期，如果继续遵循民间社会团体的组织规范，则不能满足部分会员对服务和权益的各种要求。为了实现会员利益的最大化，这种组织就会在会员的推动下转为纯粹的农业合作社。三是向行业协会转化。一些农民专业协会本身就是由区域内同行企业（包括农业合作社）联合建立起来的。随着我国市场经济的不断完善和政府职能的转变，政府就会将原来部门行使的行业自律的职责转移给这些协会，这些协会就会成为区域性的行业协会，通过协调行动维护本行业生产经营者的利益。

（三）现行农民专业合作社的转化

国家对农业合作社制度规范以后，现行的农民专业合作社也会发生分化，可能有以下几种转化方向。一是转化为真正意义上的农业合作社。目前绝大多数农民专业合作社还不是真正意义上的合作社。要成为真正意义上的合作社，就应当按照合作社法的有关规定加以改造。二是转化农民专业协会。有一些农民专业合作社是一种松散的联合，社员之间并没有产权方面的联合。这类合作社也有可能发展为农民专业协会，成为一个社会团体。三是转化为股份制企业。有一些专业合作社，在民主管理上实行一股一票，在利润分配上实行按股分红。这类经济组织的制度特征接近于有限责任公司，经过规范后成为股份制企业。把股份制导向的农民专业合作社转化为股份制企业也有利于明晰产权从而有利于股东权益的保护。当然，这类经济组织不应该只享受农业合作社才能享受的优惠政策。

四 中国农业合作社的定位

（一）农业合作社在市场经济体系中的定位

农业合作社是市场经济体系中不可缺少的组成部分。农业合作社的由来和发展告诉我们，市场机制和政府体制都不是万能的，市场经济越发展就越需要有农产品销售、农用生产资料购买等各类农业合作社来弥补市场机制的缺陷及补充政府部门的功能。在市场由私人或公共企业所控制的情况下，农业合作社是市场中企业组织的一种替代形式，是具有一定社会功能的特殊经济组织。它的存在有助于完善市场秩序和规则，是政府、农业生产者和农产品消费者都需要的一种组织形式。

（二）农业合作社质的规定性

合作社之所以区别于其他类型的企业组织形式，仍在于它有其独特的质的规定性。在中国发展合作社同样要保持其质的规定性。合作社的本质属性体现于它的基本原则之中。农业合作社基本原则的取舍取决于合作社赖以存在的经济体制的性质。在我国以市场经济为改革目标的条件下，农业合作社制度应该按照市场经济基础进行设计。前述西方国家合作社基本原则无疑反映了市场经济条件下农业合作社发展的一般规律，我国应当借鉴这些行之有效的原则和制度，按照市场经济的一般要求对我国固有的农民合作组织进行改造。

我国农业合作社的规定性，可以参照北美新一代合作社的模式，在不违背合作社原则的基本内核前提下，采取更为灵活的态度。具体地说，我国应形成以自愿原则、合作社财产产权明晰原则、民主管理原则、限制资本分红原则和按惠顾额分配盈余原则为核心的合作社原则，以此构建我国市场经济条件下的农业合作社。（1）自愿互利的原则。组成、参加合作社完全自愿这一点，无论对法人或自然人都适用，不准采取行政手段强制撮合。农民有选择合作社的自由，也有不选择合作社的自由。合作的程度及合作的规模完全由参加合作社的农民自己决定。（2）合作社财产产权明晰原则。我国农民有明晰合作社产权的强烈愿望。从历史原因看，农民积几十年的惨痛经验，深知无主的资产最容易被人拿走归了大堆，同时无主的资产也最容易滋生腐败，成为合作社领导不受约束地控制和随意使用的资源。从现实原因看，我国没有完善的合作社组织体系，将公共积累转移给社区集体经济组织或其他相关合作社的做法在实践中很难做到。因此，对加入农业合作社的农户，必须承认其资产所有权，承认资产具有一定的参与分配的权力，承认农户仍是一个独立的经营主体，这显然是合作制最基本也是最必要的原则。（3）民主平等的原则。民主管理，平等身份，一般实行“一人一票”制，如果不实行“一人一票”制，股金分红应受到限制。这也是合作社与股份制的重要区别。（4）“资本报酬有限”原则。利益分配上坚持按交易额分配与按资分配相结合，按股金分配的红利不得超过法定比例。这一特点使合作社不同于股份制企业。（5）按经济规律办事的原则。农业合作社是经济组织而非行政或政治组织，是排斥按行政乃至政治的机制运行的。作为经济组织，农业合作社可以撤销，也可以破产。

（三）农业合作社发展进程中政府的角色定位

当前在发展农业合作社时，政府与合作社之间的关系主要体现在财政扶持和政策优惠上。由于农业合作社是一种互助性质，不以营利为目的的经济组织，因而许多国家往往采用减税、低税或免税的政策或补贴的政策来支持农业合作社的发展。（1）低税或免税政策。如在美国，农业合作社平均只有工商企业纳税的1/3左右；中国台湾地区的合作社法第7条规定“合作社得免征所得税及营业税”；日本农协缴纳法人税的基本税率适用于减税税率，即合作社与公益法人一样，缴纳法人税税率为27%，一般公司为37.5%。（2）低息贷款和无偿补贴。在德国对合作社的管理费用第一年补贴费用总额的60%，第二年为40%，第三年为20%。日本农协获得政府同意的农产品加工项目的厂房、设备所需投资的50%由政府提供。意大利国有能源部门向合作社提供的农业用油价格比城市低50%，农业用电价格比非农业用电低1/3。日本政府对农协有很多扶持政策。如日本政府每年农林预算约3.5万亿日元，其中一部分约7000亿日元是通过农协实施的。日本大米政策性收购委托农协经营。日本农协与政府间建立了一种相互依赖和相互利用的关系，并在调节政府政策和农民利益关系中发挥了巨大作用。韩国农协法规定，国家各部门都要积极支持农协业务的开展，并将政府及其他公用设施优先提供农协使用；政府大米收购计划，委托农协进行，对差价给优惠补助；政府扶持农业资金由农协发放并负责收回，政府补助1%手续费；农产品经营和加工设施政府给予补贴。无论是日本还是韩国，政府支持不是支持农协，而是支持农协这项事业，充分利用农协这条渠道，通过农协促进农村经济的发展，改善农民的生产和生活条件，缩小城乡差距，支持农协归根到底是支持农业、农村和农民。

总之，农业合作社的制度特征，表明它是特殊的经济组织形式，它兼顾社会公平，因此，政府有义务为它提供各种政策优惠，以补偿效率损失。我国农业合作社的制度安排，应当充分体现内部组织制度上的限制与提供特殊保护之间的利益平衡要求。

参考文献

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（本文原载于《江海学刊》2002年第6期）