一 精准扶贫的提出与内涵

精准扶贫的提出和发展具有一定的时代背景。自1949年新中国成立以来，我国政府缓解贫困的努力一直没有停止过。在1978年之前，我国在计划经济体制下虽然采取了一系列方针政策以促进经济发展和缓解农村贫困，但由于这些方针政策的效益在某些特殊阶段并没有持续地发挥出来，因此，我国在减贫方面的成就并不明显。

1978年以来，随着经济体制改革的深入、国民经济的持续快速增长，我国贫困治理逐渐提上政策日程，开始实施大规模的、强有力的、富有成效的扶贫开发政策和措施。我国实施扶贫开发30多年来，扶贫理念和方式依据面临的形势和任务不断调整，表现出一定的阶段性和连续性。

（一）精准扶贫提出的背景

1982年，我国便有计划列支专项资金开展“三西”扶贫任务，特别是1986年国务院成立专门的扶贫开发机构以来，我国在针对贫困特征方面的扶贫应对措施也在发生积极转变。在贫困形态上，我国经历了普遍贫困、插花贫困、区域贫困、片区贫困等多个贫困变化形态。在减贫规划上，我国坚持普惠政策和特惠政策相结合，先后出台了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，在加大对农村、农业、农民普惠政策支持的基础上，对贫困人口实施特惠政策，做到应扶尽扶、应保尽保。在贫困施策上，国家在不同发展时期瞄准贫困的方式也相应变化，经历了片区瞄准、省级瞄准、县级瞄准、村级瞄准、村民瞄准等多种瞄准机制的变化。从瞄准方式和扶贫方式上看，总体上，我国精准扶贫战略思想是基于以下阶段的转化而逐渐形成的。

1．以区域瞄准为重点的救济式扶贫（1978—1985年）

在1978年以前，我国没有专门的扶贫机构和制度，虽然存在对困难群体的扶危济困行为，但一直没有上升到国家意志的高度。直到1978年中共十一届三中全会审议通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中，才第一次明确提出中国存在大规模贫困问题。1984年9月，中共中央、国务院发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，提出要把我国“老、少、边、穷”地区的贫困问题作为各级政府的工作重点，帮助这些地区尽快改变贫困面貌。至此，中国才真正意义上把反贫困作为国家的重要任务。这一阶段，党和国家将工作重心逐渐转移到经济建设上来，率先在农村地区实行经济体制改革，赋予农民农业生产自主权，极大地激发了广大农民的劳动积极性，解放了农村生产力，促进了农村经济快速发展，为农村创造了大规模减贫的宏观环境。同时，政府在农村实施了放宽农产品价格、大力发展乡镇企业等多项经济改革举措。农产品价格上升、农业产业结构向附加值更高的产业转化和农村劳动力在非农领域就业等也直接或间接提高了农民的收入水平。此外，政府开始开展一些相关扶贫措施，包括：1980年，中央财政设立“支援经济不发达地区发展资金”，支持老革命根据地、少数民族地区、边远地区和贫困地区发展；1982年，将全国最为贫困的甘肃定西、河西和宁夏西海固的集中连片地区作为“三西”专项建设列入国家计划，进行了区域性的专项扶持工作；1984年，划定了18个贫困地带进行重点扶持。此阶段的扶贫制度带有明显的区域性和政治性色彩，采用的是“外部输血”的救济式扶贫方式。

从1978年到1985年，农村没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，贫困发生率由农村改革初期的30.7%下降到1985年的14.8%。虽然农村改革带来很大的边际效应，但很多农村地区由于自然条件、地理环境以及基础设施等众多因素的限制，并没能很好地直接受益于农村经济改革，以区域瞄准为重点的完全输血式的救济扶贫难以继续让1.25亿农村贫困人口实现脱贫，帮助贫困人口脱贫需要另找突破口。

2．以贫困县瞄准为重点的开发式扶贫（1986—2000年）

进入20世纪80年代中期，我国农村经济体制改革的减贫效益逐渐下降，“老、少、边、穷”地区地处边陲，环境恶劣，基础设施落后，市场和社会发展程度低，体制改革与市场力量协同推动的扶贫效果不明显，不平等和贫富分化日益显现。继续采用以往的反贫困战略已经很难有效地对缓解贫困发生积极的作用。

为提高减贫效果，自1986年起，国家正式开始进行有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发。大幅度增加扶贫投入，制定一系列扶持政策，对先期的扶贫工作进行了根本性的改革与调整，从救济式扶贫转向开发式扶贫。这一阶段，国家实施的缓解农村贫困的措施主要包括：成立从中央到地方各级贫困地区扶贫开发领导小组，专门负责领导、组织、协调、监督、检查扶贫开发工作；安排专项扶贫资金，制定有利于贫困地区和贫困人口的优惠政策，确定了开发式扶贫方针；重点关注“老革命根据地”和“少数民族地区”，组织劳务输出，推进开发式移民，改善贫困地区的基础设施；制定“对口帮扶”和“定点扶贫”政策，发动全社会力量缓解农村绝对贫困。这一时期，为了更好地组织工作，将有限的资源用到最需要的地方，国家开始实行县级瞄准机制。

1986年，中央政府第一次确定了国定贫困县标准，将331个贫困县列入国家重点扶持范围。从那时起，以县为基本单位来分配使用扶贫资源成为中国扶贫开发的重要特点。1994年，《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》中把国定贫困县的数量调整为592个。经过连续多年的艰苦努力，全国农村的贫困问题已经明显缓解。到2000年底，农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1985年的1.25亿人减少到3000万人，贫困发生率从1985年的14.8%下降到3.0%左右。除了少数社会保障对象、生活在自然环境恶劣地区的特困人口及部分残疾人，全国农村贫困人口的温饱问题基本解决，《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》确定的战略目标基本实现。

这一阶段，以县为单位组织实施的贫困人口甄别机制没有统一的收入标准，只有一个凭直观、非量化的生活质量标准：“食不果腹，衣不遮体，房不蔽风雨”，简称“三不户”。这是一个只讲“意图”和“精神”，要求地方根据中央意图灵活掌握，以适应各地不同消费水准的典型的“中国式”社会政策。通过瞄准贫困县来瞄准贫困人口，对国定贫困县提供扶贫资金、优惠政策，集中有限资源重点解决贫困问题更加严重地区的贫困问题。这种瞄准机制在扶贫开发的初始阶段作用较为明显，在贫困县贫困人口所占比例很大的情况下，以县为瞄准对象的扶贫机制是十分有效的，在一定程度上降低了扶贫的管理成本。但是，这些扶贫重点县并没有覆盖中国全部贫困人口。据统计，1992年8000万贫困人口中有2300万人生活在非贫困县中，2000年全国3000万绝对贫困人口中只有不到60%分布在国定贫困县中。还有相当数量的贫困人口生活在非国定贫困县。另外，扶贫资金仅投放到国定贫困县，不可避免地造成了部分目标瞄准的偏离，致使有些国定贫困县非贫困人口享用了扶贫资源，而非扶贫重点县的贫困人口却没有得到扶贫资源。

3．以贫困村瞄准为重点的综合性扶贫（2001—2010年）

进入21世纪以后，贫困人口的分布从区域分布逐渐转向点状分布，贫困人口在空间上更加分散。《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》的实施，极大地缓解了农村的贫困问题，国定贫困县贫困人口的数量和比例下降非常迅速。2001年，国定贫困县贫困人口占全国贫困人口的比例下降到61.9%。如果仍然坚持县级瞄准机制，势必会造成扶贫资源的渗漏和目标瞄准的偏离。因此，在《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的指导下，扶贫开发的重点从贫困县转向贫困村，强调群众参与，用参与式方法自下而上地制定扶贫开发规划，实施扶贫开发规划。

2001年，中央政府开始实施村级瞄准机制，在全国确定了14.81万个贫困村作为扶贫工作重点，强调以村为单位调动农民的参与性，进行农村扶贫综合开发。这些重点村覆盖了全国83.0%的绝对贫困人口和65.0%的低收入人口。国务院扶贫办总结各地实践经验，以贫困村整村推进扶贫规划为切入点，在全国范围开展了“整村推进”扶贫工作。以贫困村为对象和村级扶贫规划为基础的整村推进，是我国开发式扶贫的一个重要举措。它的实施，改变了过去以贫困县为对象的分散的扶贫模式，使贫困村的农户在短期内因获得大量的投资而在生产和生活条件方面迅速改善，收入水平也因产业的发展和生产率的提高而增加，标志着国家扶贫开发进入以村级瞄准为重点的综合性扶贫阶段。

4．以片区攻坚和六个精准为重点的精准扶贫（2011年至今）

21世纪的第二个十年，我国面临的扶贫形势发生了新变化。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》指出，“我国扶贫开发已经从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”。此时，我国面临的扶贫工作挑战由过去的发展相对滞后形成的普遍性、绝对性贫困转变为现在的以收入不平等为特点的转型性贫困。这一时期，我国的扶贫开发主战场转入了集中连片特困地区，14个集中连片特困地区分别制定了扶贫攻坚规划，进入了片区攻坚阶段。

以2013年11月习近平总书记提出“精准扶贫”为起点，我国扶贫开发逐渐进入了以“六个精准”、“五个一批”为重点的精准扶贫和精准脱贫阶段。之后，中央层面多次阐述了精准扶贫的内涵、外延，形成了一系列政策、制度，探索了多种机制、方式。2015年12月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，“我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期”。当前，我国中西部一些省（自治区、直辖市）贫困人口规模依然较大，剩下的贫困人口贫困程度较深，减贫成本更高，脱贫难度更大。实现到2020年让5000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，时间十分紧迫，任务相当繁重。因此，必须在现有基础上不断创新扶贫开发思路和办法，坚决打赢这场攻坚战。

“精准扶贫”作为新阶段、新形势下因地制宜的一种创新扶贫方式，是党中央和国务院对扶贫开发工作的新要求、新思路，是解决扶贫开发工作中底数不清、目标不明、施策不准、效果不佳等问题的重要途径，是全面建成小康社会的重要保障。精准扶贫、精准脱贫符合我国的基本国情，符合时代发展的要求。“精准扶贫”更加注重瞄准着力，推动对扶贫对象的精准化识别、针对性扶持和动态化管理，将扶贫资源对准、聚焦，用在真正需要帮扶的人群上，更加注重深处发力、跟上靶向，推动贫困人口以自我发展能力的增强来增加收入，不断提高扶贫效益，从而确保实现到2020年全面建成小康社会的目标。

（二）精准扶贫的内涵

过去的扶贫政策和实践，很多时候在目标、手段和考核等方面还不够精细，事实把握不准，潜力挖掘不足，项目扶持不清，眉毛胡子一把抓。过去的扶贫决策和执行，考虑更多的是经济贫困、收入贫困，对贫困人口自身全面发展问题研究和考虑得不够，扶贫效果的可持续性差。事实上，贫困不仅仅是由单一因素造成的，它涉及收入水平、机会、能力、安全水平、权力等诸多因素，具有多元化特征。在识别对象后，重要的环节就是如何扶持和拔根。由此可见，解决个人能力问题至关重要。著名经济学家西奥多·W．舒尔茨认为，人力资本水平低下是导致贫困的最主要原因，人的技能与知识的提高远比物质资本的增加重要得多。因此，增加贫困人口的人力资本投资就成为解决贫困问题的首要选择。阿马蒂亚·森也认为，贫困产生的根源是能力不足，重建个人能力是反贫困的重要策略。

当前，我国的贫困已经不仅仅是收入的不足，更多地表现为贫困人口自身潜在能力低下，即通常说的能力贫困。我国的农村反贫困策略一直以来的思路主要是由政府依靠传统的行政体系把扶贫资源传递给贫困地区和贫困农户，这种输血式、漫灌式的反贫困做法很容易因信息、措施等不精准而导致扶贫工作成本高、效率低，贫困人口返贫现象严重，难以达到脱贫的目标。因此，要构建科学合理的农村扶贫新战略，实施精准、综合和可持续的扶贫战略，调动更广泛的社会力量、采取更积极有效的扶贫行动，激发贫困人口走出贫困的志向和内生动力，这样才能真正破解扶贫开发中的难题。现阶段，我国的精准扶贫理念正是注重从培养个人能力、增加人力资本投资、提高“造血”能力的角度提高扶贫的针对性和效率，从而在根本上拔出穷根，彻底解决我国的贫困问题。

近年来，一些学者对精准扶贫的内涵进行了解读。例如，有学者认为，“精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学合规程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。通俗地说，精准扶贫主要是就贫困居民而言，谁贫困就扶持谁，谁的贫困程度深对谁的扶持就多”。还有学者认为，“精准扶贫是以扶贫地域、对象、原因、方案、措施、方法、目标等方面的精准为核心要求，以精准、综合、可持续为工作维度，以合理统筹各界力量、发挥各类优势、协调多组关系、处理各种矛盾等为工作方法，以实现全面脱贫、全面小康、全面发展为工作目标，是国家新时期的扶贫思想、理论和战略”。

总体来讲，精准扶贫是以精细管理、综合协同、持续再生的理念为指导，运用统筹、协调、分类的科学方法，变“大水漫灌”为“精准滴灌”，坚持全过程责任式管理，对扶贫对象实施精准识别、精准施策、精准扶持、精准管理的综合治理贫困新方式。精准扶贫的起点在于明确贫困居民的致贫原因，从而针对特定的原因制定特定的扶贫措施。精准扶贫的核心内容是做到“真扶贫、扶真贫”，使扶贫资源真正地瞄准贫困目标人群。精准扶贫的实质是提高贫困人口自身的发展能力。精准扶贫的主要内容包括贫困人口识别和扶贫资源（资金、项目等）瞄准两个部分。精准扶贫的最终目的在于减少贫困人口和消除贫困，实现全面脱贫、全面小康、全面发展。把握精准扶贫的内涵，可以从以下四个方面着手。

1．精准识别是前提

习近平总书记在2015年中央扶贫开发工作会议上指出，要解决好“扶持谁”的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。因此，精准识别是实施精准扶贫战略的前提条件。

首先，制定贫困的指标体系。识别贫困对象，要以国家基准贫困线为标准（当前采用的是2011年确定的2010年农民人均收入低于2300元），根据各地的经济发展水平和贫困现状划定科学的扶贫基线和贫困深度指数，制定扶贫对象认定的指标体系。可以从家庭收支、住房条件、教育程度、健康状况、成员质量、可行能力、生活环境、致贫原因、返贫可能、脱贫机会等方面进行考虑。

其次，贫困指标体系细化和量化。对上述指标体系进行细化、量化，根据实际情况赋予各要素以不同的分值和权重，计算出贫困对象的平均分值，根据每家每户的得分情况，找到准确的扶贫对象。

再次，扶贫对象的信息公开。对初步识别出的扶贫对象名单，要及时发布公示信息，并进行通俗的、合理的、耐心的解释，接受群众的监督，对有异议的名单要及时予以核实、更正，直至达到指标体系设定上的民意共识。

最后，贫困户建档立卡并上网。将最终认定的贫困户进行建档立卡，跟进贫困信息网络录入及管理工作，尤其是对致贫原因、返贫因素要进行准确记载、详细分析，这是精准扶贫的实践开端。

在整个识别过程中，准确制定扶贫对象指标体系是关键，要实事求是地开展调查研究，依据国家标准与当地实际，反复征求群众及有关专家学者的意见，动员社会力量广泛参与，经过多次测算和讨论，把民主评议与集中决策相结合，接受群众监督，及时开展复议，保证指标体系设定的公平、公正、公开。

2．精准扶持是关键

精准设计扶贫策略和制度，制定扶贫措施和机制，是在贫困对象、贫困原因识别基础上的策略选择问题。

一是要精准安排项目。实事求是地安排扶贫项目，因时、因地、因人制定不同扶贫措施、扶贫机制，切忌“一刀切”。

二是要精准使用资金。转变以往“撒胡椒粉式”的扶贫资金使用方式，由大水“漫灌”向“滴灌”转变。

三是要精准调动力量。实现扶贫开发方式多元化，提高贫困对象的自我组织能力和自我发展能力，充分发挥贫困对象的内生动力，实施“造血式”扶贫方式，从根源上解决贫困问题，力争杜绝脱贫之后返贫现象的出现。

四是要精准选人用人。选派扶贫干部要在“选、派、配、管、用”等重点环节上下功夫，做到精准选派、精准发力。

3．精准管理是保证

在精准识别、精准制定扶贫措施的基础上，通过精准管理，保证在精准推进上下实功，提高扶贫成效。

其一，动态管理农户信息。建立贫困户信息网络系统，将扶贫对象的基本资料、动态情况录入系统，实施动态管理，做到有进有出、进退及时。

其二，科学管理扶贫资金。建立完善严格的扶贫资金管理制度，保证财政专项扶贫资金在阳光下运行，严防资金“渗漏”问题。引入第三方监督，严格扶贫资金管理，确保扶贫资金用准用足。

其三，明确划分事权责任。扶贫工作涉及多个部门，2015年“一号文件”要求把扶贫项目审批权原则上下放到县，省市切实履行监管责任。各级都要按照自身事权推进工作，各部门也应以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，加大资金整合力度，统筹管理，确保精准扶贫，集中解决突出问题。

4．精准考核是保障

以往粗放式扶贫中存在扶贫工作缺乏绩效考核机制而导致责任不清、相互推诿、动力不足、得过且过的问题。精准扶贫强调精准考核，责任到人。

第一，精准考核强调责任明确、奖惩分明。精准评估扶贫效果可以检验不同层级扶贫部门的工作成效，落实扶贫工作责任制，提高工作动力。2016年2月，中共中央、国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，提出四项考核内容，列出六方面考核问题，对完成年度计划减贫成效显著的省份给予一定奖励，对出现问题的党委和政府主要负责人将采取约谈整改，造成不良影响的将被追责，考核结果作为对省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。

第二，精准考核强调精细化、反馈性。扶贫工作经验教训的总结对下一轮的扶贫工作具有反馈作用，能进一步优化精准扶贫。精准评估依赖于贫困人口信息系统的建立，要建立量化指标，克服以前扶贫工作考核形式化问题。精准评估扶贫效果不仅要关注脱贫人数和贫困发生率等指标，而且应该考虑精准扶贫过程中产生的组织、技术、人力、管理和政治成本，综合评估扶贫效益。

第三，精准考核强调系统化、整体性。精准扶贫是一个有机系统，精准考核也要渗透到每个阶段、每个环节，体现在全过程监管中。做好精准考核，不可忽略其中任何一项要素，否则难以保障精准实效，也不可能实现精准扶贫。

在理解精准扶贫内涵时，要特别注意，提高精准度只是扶贫的一种手段，最终解决贫困问题才是目标。精准扶贫是一个系统的战略思想，不能一味地追求扶贫的精准度而忽视宗旨，混淆扶贫工作目标与手段也不是真正的精准扶贫。