弗朗霍夫学会运行机制对上海产业技术研究院的若干启示

陈强 李伯文

摘要：建设产业技术研究机构、加大共性技术研发，是推动产业结构优化升级、提升自主创新能力的重要途径。中国大陆地区产研院建设起步较晚，但经过了近几年的探索，在产研院的数量、规模、类型和作用发挥等方面均取得了一定进展，已经形成大学主导型（北京清华工业开发研究院）、科学院主导型（中国科学院深圳先进技术研究院等）、政府主导型（厦门产业技术研究院等）等产研院模式。2012年8月，上海产业技术研究院（以下简称“上海产研院”）正式成立并投入运行。相较而言，西方发达国家此类机构的建设起步较早，发展较为成熟。其中，弗朗霍夫应用研究促进协会（Fraunhofer-Gesellschaft，以下简称“弗朗霍夫学会”）是德国乃至欧洲最大的应用科学研究机构，已形成独特的民办公助的“弗朗霍夫模式”，在德国经济、科技的发展中发挥了巨大的推动作用。因此，研究其运行机制，对于加快推进上海产研院建设具有实践参考价值。

一 弗朗霍夫学会的性质和治理结构

1949年，为加快经济重建和提高应用研究水平，在联邦德国政府的支持下，弗朗霍夫学会成立。作为一所公共科研机构，弗朗霍夫学会现下设66个研究所，拥有约2.3万名研究人员，2013年年度经费预算约为20亿欧元，主要从事生命健康、国防安全、信息通信、移动交通、能源生活和制造与环境等领域的研究。弗朗霍夫学会已成为德国政府重点支持的四所大学外科研机构之一，它也是德国乃至欧洲最大的应用科学研究机构，在欧洲、美国、亚洲均设有研究中心和代表处。

弗朗霍夫学会是在政府支持下建立的，它是以协会身份注册的独立社团法人，属于民办公助性质的非营利科研机构。所谓“民办公助”，是指其不隶属于任何政府部门，但政府部门提供其部分运行经费，并为学会下属各研究所提供部分来自公共部门的科研合同。所谓“非营利”，指该协会从事有收入的、与科研工作有关的活动，但其研究不以营利为目的，取得的收入不得用于出资人和机构人员的分红，而应用于研究事业的再发展。

弗朗霍夫学会的治理结构分为三个层次（如图1所示），即协会、联盟、研究所。其中，协会层面由会员大会、理事会、执行委员会、学术委员会和高层管理者会议等机构组成。研究所是学会的基层单位，自主开展工作并独立核算。目前，学会在德国境内共有66个研究所，研究所实行所长负责制，各研究所还设有管理咨询委员会。协会和研究所之间还设有“联盟”层级，其基本功能是协调学会中同一学科领域的不同研究所之间的交流与合作，并最终实现科研资源的共享与高效利用。目前学会共有7个技术联盟和22个业务联盟。

二 弗朗霍夫学会运营机制的若干特点

（一）保障与激励效果兼备的资金筹集与分配机制

作为公共的应用技术研发机构，弗朗霍夫学会需要兼顾市场技术研发需求和前瞻性科技创新研究。在长期发展过程中，学会逐步形成了多渠道的资金筹集方式。资金根据来源不同，一般可分为“非竞争性资金”和“竞争性资金”两大类型。“非竞争性资金”主要包括联邦、地方政府及欧盟投入的、面向产业未来发展的基本投资，以及联邦国防部等部门下拨的专项资助等；“竞争性资金”指的是公共部门的招标课题、企业研发合同收入，及政府对此类合同的补贴等。

根据学会2014年年度报告，通过比较各类资金来源可以看出，来自政府的科技事业基金、企业研究合同收入、来自联邦和州政府的研究合同收入是学会经费的三大主要来源（如图2所示）。来自政府和公共部门的资金部分被用于支持前瞻性的研究工作，以确保学会的非营利属性；来自产业界的资金则大多被用于开展面向市场技术需求的研究。在这样的资金筹集机制下，弗朗霍夫学会既能够获得稳定的“非竞争性资金”作为其运行的基本保障，也可以激励自身不断提高研发实力，通过竞争获取更多的“竞争性资金”。

在资金分配方面，相较于将“非竞争性资金”以固定数额直接分配给下属研究机构的传统方式，弗朗霍夫学会在1973年对资金的分配机制进行了改革，形成了著名的“弗朗霍夫财务模式”。弗朗霍夫学会把分配给下属研究机构的数额分为两部分，其中一小部分仍直接划拨给各研究所，其余大部分则与各研究所上一年度的企业科研合同收入挂钩。这种做法既可以保证科研机构的日常运行，同时还能提高各研究所开拓科研合同来源和自主发展的能力，切实提高“非竞争性资金”的使用效率。自成立以来，弗朗霍夫学会的经费总收入中来自企业的研发合同收入占比持续攀升，这在很大程度上得益于这种经费分配机制的保障与激励。

（二）灵活多样的用人和激励机制

在技术人员管理方面，弗朗霍夫学会实行固定岗与流动岗相结合的用人机制。学会大多数科研和技术人员都是合同制人员，一般情况下签订的都是与所承担项目周期一致的定期合同。合同到期后，员工一般都要离职或申请进入其他项目组。学会还通过建立员工职业管理系统，对每一名员工的年度工作表现进行评估，从而决定哪些员工可以获得长期留用的机会。相较于一般的完全固定岗位的用人方式，弗朗霍夫学会能够借此保留核心科研人员，同时吸收外界优质科研人力资源。此外，弗朗霍夫学会各研究所的所长大部分由大学教授担任，这些教授大多曾经担任一些大企业的董事或研发部门的主管，可以有效地将当地产业界的科技需求、大学的科研能力和研究所的科研活动紧密结合起来。学会每年还会新招聘员工逾千名，其中大部分为高校科技类专业毕业生，这促进了学会研究人员的“新陈代谢”，保证了学会科技研发的竞争力。

在员工激励方面，根据德国《科学自由法》的规定，弗朗霍夫学会的基本人事费、事业费由来自公共部门的经费负担。在此基础上，学会可以将部分来自企业的合同科研收入作为研究奖金，通过“利润分成”“非现金福利”等多种形式奖励给表现突出的员工，以此吸引并留住许多高水平的研究人员。虽然囿于政府对公助研究机构的相关规定，弗朗霍夫学会员工的基本工资与其他大型企业相比并不算高，然而根据优兴咨询公司对德国219所大学的34607名学生的调查，弗朗霍夫学会在对自然科学学生最具吸引力的公司排名中位列第三，原因即在于弗朗霍夫学会这种与众不同的激励机制。

（三）科学合理的评估模式

弗朗霍夫学会承担的所有研发项目均须接受最终成果评估后才能结题，一般项目的评估由研究所自行组织，大型和重点项目的评估由学会执行委员会组织，经费超过1000万欧元的特大项目评估则由学会和公共部门共同组织。对于研发周期超过5年的项目，学会还会安排一次中期评估，并将评估结果及时向有关部门和企业通报；对于特大型研发项目，学会会在结题后的一段时间内安排跟踪评估。

按照《弗朗霍夫学会章程》，各研究所每年度须向学会提交年度报告，学会执行委员会委托专家对年度报告进行审查，并给出明确的评价意见。同时，学会每5年对各研究所进行一次综合评估，主要考查其科技竞争力和完成战略计划的情况。评估研究所的主要指标包括既定战略规划的完成情况、重点课题的实施进度、科研人员的整体素质与结构、科研设施的装备水平与利用率、经费总额中“竞争性资金”的比例、申请和取得专利的数量、技术成果转让的数量和收益等，它们主要考核研究所的项目承担、经费使用和专利取得情况。这些指标集中反映了学会研究成果在产业界的实际应用情况，相比其他指标更能衡量学会在促进成果转化方面的带动作用。

三 上海产研院运行中存在的主要问题

上海产业技术研究院于2012年8月22日正式揭牌，其使命为“为共性技术研发、成果转化和产业引领提供统筹、支撑、服务的平台”，即产研院要作为组织者和行动载体推动共性技术的研发、科技成果的转化和商业模式的创新。在这一使命的驱动下，上海产研院需要具备以下功能：组织协调全市共性技术研发，促进科研成果的应用、转化；通过体制机制创新和商业模式创新，推动产业技术创新和产业化；面向中小企业技术需求搭建创新平台，通过研发项目组织科研院所、高校、企业、行业协会、创新联盟等开展联合攻关。显然，这样的定位颇具挑战性。上海产研院必须在创建科研合作平台、加快成果应用和转化方面有所突破。这对于增强区域共性技术研发与服务能力、建立健全应用技术创新体系、带动全市企业提升自主创新能力具有现实意义。然而，由于体制机制、保障措施、支撑条件等方面改革的相对滞后，上海产研院自成立至今的运行状况并非一帆风顺，出现了以下一些问题。

首先，目前上海产研院在实际运行中过度依赖上海科学院，并且由于其下属研究机构背景错综复杂，产研院很难对它们进行有效的管理和控制，从而无法保证产研院在整个体系中发挥统筹引领作用。

其次，上海产研院的部分员工是上海科学院的兼职人员，这在一定程度上导致人员的任务结构混乱、工作重心分散。此外，工作绩效评价机制和激励机制的缺乏使员工的积极性很难被充分调动，导致产研院对高水平科技人才的吸引力大打折扣。

再次，政府部门对上海产研院主要实行“项目式资助”方式，产研院不能将经费用于支付项目以外的单位人事费、事业费等。在尚未获得持续稳定的企业科研合同收入的情况下，产研院维持日常运行所需的基本经费较为短缺。

最后，由于人员、经费等方面的问题，产研院目前与上海各高校和其他研究机构的合作局面没有完全打开，由于缺少丰富、稳定的成果支持，产研院作为连接高校、科研机构与企业的桥梁、纽带，其功能的发挥将受到很大影响。

四 弗朗霍夫学会运行机制对上海产研院建设和发展的启示

弗朗霍夫学会是德国乃至欧洲最具活力的应用技术研发机构之一，“弗朗霍夫模式”已成为科学研究与产业发展有机对接的典范。其运作经验对于推进上海产研院的建设和发展可形成如下启示。

（一）对政府部门的建议

1．推动对产研院实行章程式管理

以地方性法规的形式，明确上海产研院的法律地位、性质、定位、组织与管理等，尤其要突出产研院智囊、平台、桥梁和枢纽的定位，使政府对其投资与管理有法规可依、有章程可循。

具体做法包括以下三点：一是产研院要在政府相关部门指导下做好组织的顶层设计，明确产研院在整个组织中的引领、统筹和支撑地位，发挥产研院在产业科技成果转化过程中的组织策划、资源配置、项目资金筹措及产业化推进等作用；二是政府要依照法规、章程对产研院进行资助、监督和评估，推动其与国内外创新主体的合作，强化政府对共性技术研发的引导和支持；三是政府相关部门要指导产研院制定章程，以协调各利益相关主体间的权、责、利关系，明确产研院共性技术研发成果的产权归属与分享机制，推动技术成果后续的顺利转化。

2．形成多元化的政府支持模式

政府部门应借鉴弗朗霍夫学会独具特色的资金筹集机制，调整现行对产研院的项目式资助方式，推动其形成机构式资助、竞争性项目经费、政府购买服务、对外技术服务收益等多种收入渠道。机构式资助可在产研院及其下属研究所支付市场化聘用人才的基本薪酬、对外购买服务和技术创新成果、开展国际科技合作等时被使用，以保障产研院的基本运行。竞争性项目经费和对外技术服务收益以产研院及下属研究所争取到的公共部门及企业的科技研发合同为衡量标准，其中一部分可用于激励研发人员，这样有助于更好地发挥上海产研院共性技术研发、技术成果转化的功能，从而取得保障与激励兼备的效果。

除了经费资助，政府还可以通过其他手段对上海产研院进行扶持。比如在税收方面，税务机关可根据上海产研院的实际需求，提供“个性化”税务服务，为其简化相关流程、手续，确保税收优惠政策落实到位，还可以给予产研院科教用品进口税收方面的优惠；在工商管理方面，可尝试对产研院的衍生、孵化企业实施“一照多址”“一址多照”的管理方式。

同时，由于在发展初期来自企业的科技研发合同数量比较有限，现阶段上海产研院需要来自政府的更大力度的经费扶持。当上海产研院有能力争取到更多来自企业的科研合同时，政府可以多利用政策方式推动其发展，实现政府投入合理有序的退出。

3．强化第三方评估机制

为了规范上海产研院利用政府资助经费的方式并提高资助经费的使用效率，应建立并强化第三方评估机制。通过委托由相关学科领域学者、相关行业专家和专业评估人员组成的第三方评估团队，或者授权具有相应资质的独立第三方专业机构，对来自政府的机构式资助的使用情况、重大科研项目合同的执行情况等进行独立评估。

对政府资助经费的评估，一方面要考核经费使用是否符合章程规范，是否完全用于出于非营利目的的产业技术服务；另一方面还要考核经费的使用效率，看其是否推动了产研院及下属研究所的共同发展。对公共部门的科技研发合同，除了当时的合同“验收”，还需要探索“后评估”机制，跟踪考核科技研发合同的成果是否真的经受住了时间、市场的检验。比如，对重大科研合同验收当年及随后三年的效益和影响等进行评估。对产研院运行绩效也要进行评估，评估内容具体包括科研项目合同的完成情况、经费总额中企业研发合同的比例、取得科技研发成果的数量、服务对象满意度、技术成果转让数量和收益等，同时还应着重考察产研院在促进成果转化中的示范带头作用。

此外，有必要探索如何建立评估报告制度，将重大科研项目的立项结果、进展成效、经费使用、评估结果等信息及时向社会公布，推动社会监督机制的形成。

4．提供有利于各类资源与产研院合作的条件

要保证上海产研院能长期稳定地运行并发挥好科技创新和服务产业的作用，除了对其进行直接投入与扶持外，还需要政府创造和提供一些条件，促进各类创新资源与产研院合作。

对于合作企业：鼓励企业加大科技研发投入，将企业因购买上海产研院技术或委托产研院进行技术研发而发生的支出，纳入企业研发费用加计扣除政策支持范围。

对于科研人才：鼓励符合条件的高校教师、科研人员到上海产研院流动兼职，由产研院、高校院所和科研人员签订三方协议，明确各相关方的权利和义务，学校应认可其在产研院的工作业绩，并作为学校考核和职称评审等的依据；充分发挥户籍政策在人才引进集聚中的激励和导向作用，为产研院引进高层次人才建立专门渠道。

对于风险资本：对投资上海产研院衍生、孵化企业的创业投资机构，可以通过上海天使投资引导其资金在原来支持额度的基础上提高一定的补偿额度。

（二）对上海产研院的建议

要健全人才评价体系。要分别对从事科技成果转化、应用开发和基础研究的人员制定分类评价标准，强化非基础研究人员的实践能力、管理能力等指标，调整不恰当的论文发表要求。还可引入专业性强、信誉度高的第三方专业人员或机构参与人才评价。

要推动员工的合理流动，提高科研人员的活力。一方面要鼓励科研人员在职离岗创业，鼓励科研人员在履行所聘岗位职责前提下，到产研院的衍生、孵化企业兼职兼薪，在创业孵化期间科研人员可保留其在产研院的人事关系。另一方面要引进高校中拥有科技成果的科研人员，依据上海市有关政策以现金出资、技术服务等多种形式，支持其创办科技型企业，并允许其持有一定企业股份。

要完善员工激励机制。首先应完善产研院绩效工资制度，采用年薪工资、协议工资、项目工资等多种聘任方式，提高科研合同项目人员经费比例；把来自非公共部门的部分科研合同收入作为奖金，奖励给表现突出的员工。同时，应完善员工绩效评价方式，考核需兼顾员工在产研院的基础工作和在创业企业的兼职工作表现。