第二节 图书馆法人治理结构运行试点探索

深圳图书馆在我国公共图书馆界是引领潮流的，它的成功主要表现在理念、技术和管理三个方面。2003年深圳市委、市政府确立了文化立市的发展战略，建设“图书馆之城”是其中内容之一，这一构想在我国尚属首例，深圳市力图打造一个没有围墙边界的图书馆网，正如深圳图书馆馆长吴晞代表这座新的读书圣殿向公众表示：“知识无高下，读者无贵贱”，并积极地践行着这一服务理念。基本形成了以市图书馆为龙头，区图书馆为骨干，街道图书馆、社区图书馆、城市街区24小时自助图书馆为网点的服务网络，基本实现了每15万人拥有一座县级以上公共图书馆、每1.5万人口拥有一个基层图书馆服务点、人均公共图书馆图书藏量不低于2.3册的目标。实现图书馆网点星罗棋布、互通互联、资源共享，为市民提供功能完善、方便快捷的图书馆服务，达到提供丰富资讯、支持终身学习、丰富文化生活的目的。

2009年以来，深圳市公共图书馆启动了“图书馆之城”统一服务平台建设，统一全市公共图书馆的条形码、RFID标签，建立统一的书目数据库和读者数据库，实现对馆藏数据、读者数据、流通数据的集中运作、管理和维护，通过图书馆之城门户网站统一导航、统一检索、统一使用，着力打造“全城一个图书馆”，为读者提供便捷、高效、无差别的一站式图书馆服务。2012年4月23日，深圳市“图书馆之城”统一服务平台正式启动，成为深圳市“图书馆之城”建设又一个新的里程碑。

深圳作为改革开放前沿城市，在新政策、新制度的探索上历来敢于先行先试，为全国改革破难题、作示范。为推进事业单位体制机制创新，2007年深圳率先在全市选取10个适宜组建理事会的事业单位，开展法人治理结构试点工作。深圳图书馆作为公益性文化机构成为首批试点单位，于2010年12月深圳图书馆理事会正式组建。十八届三中全会部署的构建现代公共文化服务体系的重点任务之一，就是要求文化事业单位建立法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，这也是文化事业单位改革未来的发展趋势和方向。深圳图书馆是国内第一批事业单位法人治理结构试点单位之一，其中的经验、教训和亲历者的感受值得业界关注。

（一）深圳图书馆理事会职能定位与相关规则

理事会是图书馆的决策权力机构，是法人治理结构的核心。理事会受举办主体之托，既要忠诚于举办主体并勤勉尽职，又要有效激励和监督管理层，平衡各利益相关者的关系。所以建立法人治理结构的首要之举是成立理事会，明确理事会的定位、基本职能，理事的组成、产生及其任职资格、权利义务，及理事会的议事规则，厘清理事会与主管部门和管理层的关系，从而确立法人治理结构的框架。

1．理事会定位

根据《深圳图书馆理事会章程》，深圳图书馆理事会是深圳图书馆的议事和决策机构，负责确定深圳图书馆的发展战略和发展规划，行使深圳图书馆重大事项议事权和决策权。理事会对深圳市文体旅游局负责。

理事会的基本职能大致可分为以下几类。

业务职能：对图书馆章程与基本管理制度、长期发展战略与发展规划、年度工作计划与年度工作报告，理事会具有审议决定权。

人事职能：对于市文体旅游局提名推荐的馆长（行政执行人）人选、馆长提名推荐的副馆长人选具有审议权；对于理事会专业委员会或咨询委员会组成人员具有聘任和更换权；对于馆长、管理层、专业委员会或咨询委员会的年度工作及图书馆绩效具有评估权。

财务职能：对图书馆财务预算草案、薪酬分配方案具有审议权。

社会职能：促进图书馆与政府、与社会公众的沟通。

2．理事的构成、产生方式与委任程序

深圳图书馆理事从构成上大体分为三类：政府部门代表、社会人士代表和图书馆代表。目前理事暂定11名，其中政府部门代表2名，来自市文体旅游局；社会人士代表7名，其中社会科学界1名，文学艺术界1名，科技界1名，教育界1名，图书情报界2名，读者代表1名；图书馆代表2名，一名是行政执行人，另一名为职工代表。

从理事产生方式上来看，政府部门代表理事由市文体旅游局委派，一名是分管图书馆业务的副局长，一般情况下被委任为理事长；另一名是主管业务处室的负责人。政府部门理事如果其工作岗位、工作职责发生变化，通常换由接任其工作的人担任理事。社会人士理事由图书馆行业组织或市文体旅游局认可的其他民间组织推荐。当前理事中有社会科学、教育与国学、图书馆学方面的专家学者，亦有科技与产学研方面的管理者、艺术家和律师等，均由其所在行业协会、学会或机构，按照《深圳市事业单位社会人士理事资格条件及推荐程序规则（试行）》（深事改办〔2008〕 1号）的规定推荐产生。图书馆理事中，行政执行人（馆长）是当然理事，亦为执行理事；职工理事由职工代表大会或职工大会选举产生。

从理事委任程序来看，理事采用选任制或委任制产生，由市文体旅游局履行任免程序。政府部门理事需按规定报组织或人事部门核准；社会组织确定理事人选后，向市文体旅游局推荐并由其委任，市文体旅游局无正当理由不得拒绝社会组织推荐的理事。理事每届任期三年，可以连选连任。理事空缺时按规定程序补充并委任，新任理事完成当届余下任期。

3．理事的任职资格与权利义务

理事的任职资格主要包括：（1）责任与诚信：热衷社会公益，具有社会责任心及良好的个人诚信；（2）热爱图书馆：热心图书馆事业，维护图书馆的权益和社会声誉；（3）资历与能力：在所属领域拥有一定的资历和声望，能客观、独立地表达专业意见，具备与担任图书馆理事所需的相关知识和技能。

理事的基本权利包括：（1）议事与决策权：出席理事会会议，对图书馆重大事项行使表决权；（2）监督权：监督管理层执行职务行为、图书馆资金有效使用及公益目标实现情况，对违反法律法规、法人章程或理事会决议的人员提出罢免建议；（3）提案权：有权提议召开临时理事会会议，向理事会会议提出提案等。理事长除享有理事权利外，还负责召集理事会会议，签署理事会重要文件，并享受有一项特别职权，就是当理事会会议的表决票数相同时，有权投决定票。执行理事还行使以下职权：定期向理事会汇报图书馆运行管理状况；提请聘任或解聘副馆长；决定聘任或解聘除应由理事会决定聘任或解聘以外的人员；组织实施年度工作计划，编制年度报告；组织拟订或建议修改图书馆用人规模、机构设置、图书馆章程和基本管理制度等。

理事的基本义务包括：（1）守法与尽职：遵守法律法规、图书馆章程和理事会章程，在理事职责范围内勤勉履职、谨慎决策，完成理事会委托的任务；（2）关注图书馆：了解图书馆的使命、政策、服务内容，关注图书馆变化与发展，维护图书馆利益；（3）回避义务：不得通过理事会任职获取任何非法利益等。借鉴国外公立机构或非营利组织理事会管理模式，深圳图书馆理事为不授薪的社会公益职位，不能领取薪酬，可获得一定合理的交通费补贴。

4．理事会会议

理事会不直接参与图书馆管理和干预图书馆日常事务，理事会会议是其行使议事权和决策权的重要方式。按照章程规定，理事会会议一般一年不少于两次。出现以下情况之一时，理事长应在10个工作日内召开临时会议：

（1）理事长认为必要时；（2）1/3以上的理事联名提议时；（3）图书馆馆长提议时。重大突发事件发生时，理事长应当立即召集理事会会议。

会议通常由理事长主持。理事会会议应由2/3以上理事出席方可举行。理事会会议的表决，实行一人一票。会议决议实行多数表决原则，当表决票数相同时，理事长有权投决定票。在理事会闭会期间，可以通过传真、电子邮件等通信表决方式处理事务。由过半数成员以通信表决方式通过的决议，具有与理事会会议通过的同等效力。涉及全体职工切身利益的重大事项，按照有关规定提请职工代表大会讨论或审议。理事会在决策时应充分考虑职工代表大会的意见。

（二）理事会制度运行成效与问题

深圳图书馆作为文化系统的试点单位，将建立和完善法人治理结构作为推进政事分开的有益探索。从某种程度上说，深圳图书馆法人治理结构在公益性文化事业单位的率先建立，标志着文化行政部门与公益性文化事业单位之间的政事分开、管办分离的改革探索，在实践层面取得了一定的进展。从六年运行情况来看，深圳图书馆初步建立起法人治理结构框架，取得以下阶段性成果。

1．理事会制度运行成效

（1）建立分权制衡的初步架构。深圳图书馆的法人治理结构试点探索，从法人内部治理的框架上初步搭建起决策层、执行层、监督层分权制衡的组织架构，通过明确各利益相关者之间的权力分配与制衡关系，相对合理地进行内部权力配置，使权力得到制约，从而在一定限度上避免“内部人”控制现象，防止偏离公益目标，有利于提升公共文化服务水平。

（2）促进开放民主的治理取向。深圳图书馆法人治理结构通过采用理事会形式，建立了一种制度化的公众参与机制，逐步形成了政府、社会人士、服务对象等多元主体共同参与治理的制度平台。作为决策层的理事会成员，有来自图书馆内部和外部的不同层面的利益相关者，如政府部门、图书馆管理者、社会各界代表、专家学者、服务对象等，利益代表广泛，均可通过参与决策对图书馆的组织结构和运行过程施加影响。在执行层面，图书馆尽可能将这些利益相关者的价值理念、目标期许融入政策执行中，从而达到完善治理结构的目的。可以说，这是公益性文化事业单位从政府部门管理逐步走向社会共同治理的一次实践探索，促进了开放的治理取向，拓宽了民主的表达渠道，有利于改善政府与公众的关系，加强图书馆与社会的广泛联系，是一项具有变革意义的制度创新。

（3）形成多元规范的监管体系。深圳图书馆通过理事会制度建设，逐渐建立起一种内外结合、多元化、制度化的监督约束机制。一是监管主体多元化，政府部门、外部理事、职工代表、利益相关者均成为监管主体。政府可以通过委派理事、行使馆长提名权、定期财务审计对图书馆进行监督管理。理事会引入社会人士，可以在重大事项决策时对图书馆管理层实施监督。理事会中设有职工理事代表，可以在决策时行使重大事项表决权。公众及媒体主要通过图书馆的年度报告、公开信息、文献保障、读者服务与读者活动开展情况实施社会监督。

二是监管制度规范化。①建立决策失误追究制度。理事会作为法人治理结构的核心，是至关重要的决策层，如有违反法律法规和法人章程导致决策失误，致使遭受严重损失或造成严重社会后果的，参加决策的理事应承担相应的责任。②规范审计和绩效评估制度。审计包括年度财务审计、专项审计和行政执行人任职期满审计等，由市文体旅游局委托中介机构执行。绩效评估标准和程序由理事会组织专家参照国际标准化组织、文化部的绩效指标和评估标准制定并适时修订，评估工作由理事会组织专家进行。由国家、省级文化行政主管部门、行业管理机构等进行的图书馆评估结果，理事会可采用，作为绩效评估的结果。③实行年度报告制度。一个计划年度结束，图书馆要全面总结运行与服务情况，撰写年度报告，每年3月31日前向社会公布，接受社会监督。④落实信息公开制度。图书馆在日常运行中，需随时通过新闻媒体、网站、公告栏、宣传册等多种渠道，准确、真实地发布文献和读者服务等信息，保障公众知情权。

2．当前理事会运行中存在的问题

（1）理事会法人地位未能完全落到实处。我国事业单位法人治理机构一般采用“理事会+管理层”的模式，从理论上说，理事会是一个决策和监督机构，但在实际操作中，理事会的职能却出现了变异。一是关于理事会的定位，《深圳图书馆理事会章程》规定，深圳图书馆理事会是深圳图书馆的议事和决策机构，行使深圳图书馆重大事项议事权和决策权。“议事权”的权力边界在于“议”,“议而不决”是这一权力的典型特征，不能排除理事会的“议”可能对最后的决策产生影响，但也不能排除最后的“决”与理事会的“议”没有什么关系。深圳图书馆理事会在有的问题上有决策权，在有的问题上只有“议事权”，其实是“不完全决策权”，离“决策机构”尚有距离。理事会在定位上没能完全确定为决策机构，只能行使有限决策权。

二是关于理事会与管理层的职能，目前理事会能实际发挥作用的主要是部分重大业务事项的审议权。人事管理权得以部分发挥，如馆长、副馆长人选的审议权，鉴于与现阶段干部人事管理体制缺乏衔接，还只能行政选拔与理事会审议两条腿同时走路，不可能完全由理事会以公开遴选的方式聘任馆长。馆长虽有副馆长人选的提名权，但距离完整的管理层组阁权还有差距。财务与资产管理方面，由于图书馆的资金主要由政府单一投资，而政府的财政和国有资产管理部门关于财务预决算、财务审计、国有资产管理都有很明确的规定，需要理事会进行决策的事项也委实不多。

（2）图书馆章程与地方立法修订未能及时跟进。2008年拟建法人治理结构时，起草了《深圳图书馆理事会章程》。由于试点阶段缺乏政策指引，同时也考虑到法人章程本身的局限性，其只能对一个组织内部的治理框架作出规定，而不能涉及组织外部的管理体制，比如政府部门的权利与义务等，此后也一直没有建立起与法人治理结构相适应的《深圳图书馆章程》。

法人章程不能解决管理体制的问题，其实可以借助地方立法来解决。深圳作为较早拥有地方立法权的城市，1997年就率先在全国以地方立法的形式颁布了《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》，其中有关于馆长的任职资格规定：“市、区公共图书馆馆长应具备研究馆员、副研究馆员职称，或具有五年以上的图书馆工作经验的相关专业副高级或高级专业技术职称”，使政府部门对馆长人选的干预受到地方法规的制约，避免了政府随意安排馆长人选。但该条例中关于文化行政管理部门“编制并组织实施公共图书馆发展规划、公共图书馆网络建设方案”的具体职责规定显然又与当前转变政府职能的要求不相适应。由于当前试点进程中法人治理结构尚未基本定型，故暂未启动该项地方法规的修订工作，未能通过明确规定建立法人治理结构，厘清政府、理事会、管理层的关系，划定决策、执行、监督三权的边界，而法人治理结构也不能得到强制性的法制保障。

（3）理事会决策缺乏专业委员会的支撑。理事会作为一个新生事物，业界尚存疑虑。理事作为外行，不懂图书馆业务，一年开几次会，能对图书馆重大事项进行科学决策吗？不受薪的理事难道就比拿薪水的政府官员更负责任吗？理事会决策就一定比政府决策更高明吗？这些疑虑其实也不无道理。从国外图书馆的实践来看，虽然理事都是在社会、经济、文化、教育等领域较有成就的知名人士，都有能力为公共图书馆发展献计献策，但也不是完全靠个人知识、技能完成决策的，其背后通常有专业机构、专业人员的支撑。如大英图书馆理事会设立的常务委员会有审计委员会、薪酬委员会、资本项目委员会和投资委员会。波士顿公共图书馆的理事会由四个委员会和两个特别小组构成，分别为资金项目委员会、馆藏委员会、财政和审计委员会、社区服务委员会、市场营销和筹资特别小组以及技术特别小组。

《深圳图书馆理事会章程》在制度设计上已作出规定，理事会可设立专业委员会或咨询委员会，并可聘请专业机构、专业人士参与委员会工作，为理事会决策提供服务；委员会成员向理事会负责，可酌情获得适当报酬。但在实践过程中，各类专业委员会还没有真正建立起来，当前理事会的架构还过于简单，理事决策缺乏专业委员会和第三方机构的支撑，科学决策的机制还有待健全。

（4）理事培训与社会激励不足，社会力量参与的多元发展格局尚未形成。理事制度在我国刚刚起步，对新任理事颇为必要的履职培训没能有计划开展，缺乏具体的操作指引；诸如理事的社会价值、理事宣誓仪式、社会荣誉机制没有在全社会得到确立和宣扬。社会力量参与投入的新型发展格局有待推动。目前，政府资金几乎仍是图书馆的唯一来源，理事构成中亦缺乏大企业代表，没有有效建立起适宜的社会力量、社会资本投入机制，公共图书馆服务的多元化发展格局还任重道远。

（三）展望与思考

独立的法人，制衡的权力，公益的目标，是建立法人治理结构希冀实现的愿景，任重而道远。在后续改革进程中，图书馆作为单个组织在宏观层面也许只能顺势而为，所以下一步思路仍然是以理事会为核心，不断推进和完善法人治理结构建设。

1．完善理事构成机制

深圳图书馆在早期的试点过程中，为增进社会参与度，在理事构成上强调社会人士占多数。深圳图书馆的11名理事中，政府理事2名，均来自市文体旅游局；图书馆理事2名，1名是馆长，作为当然理事，另1名为职工理事；社会人士7名。外部理事共9名，超过80%。实践证明，确定合理的理事构成，对于促进理事会科学决策，充分发挥理事会的作用具有非常重要的意义。一是理事构成中政府理事仅有主管单位代表还不够，可以适当补充人事、编制、财政或发改委等政府综合职能部门的代表；二是作为理事会构成的三部分成员，即政府代表、服务对象与其他方面代表、事业单位代表，比较理想的构成是各部分均为1/3，坚持各方利益不占优原则，防止决策垄断。按照这个思路，在理事会换届时，会考虑适当补充政府职能部门代表和图书馆管理团队代表。

2．完善理事推举机制

政府作为出资人代表，找到合适的代理人无疑至关重要。政府、图书馆、社会理事的产生，都需建立起一种法定化、公开化的机制。政府理事，由政府相关部门委派，以该部门主管图书馆业务、具有一定决策权力的负责人为宜；图书馆馆长、副馆长、党组织负责人，可根据相应比例确定为当然理事；社会理事由行业组织、民间机构推荐，也可考虑采用公开招聘方式产生公共理事，以社会公选方式体现民意，表达民意。理事长的产生方式，可借鉴美国公立高校董事会“外行领导内行”的“局外董事会”成功经验，不一定以委任的方式由文化行政部门分管负责人出任，可由热心公益的知名社会活动家担任，既可体现行政放权，有效防止政府控制，又能体现公共利益与读者观点，对图书馆的办馆绩效进行监督，促使图书馆对社会需求做出积极响应。

3．完善理事决策机制

科学决策是现代管理的核心，图书馆作为一个社会组织，其管理涉及人事、财务、法律、技术与社会的沟通等诸多方面，理事会作为一种“集体决策”方式，仅仅依靠几名有限的理事，其时间、精力有限，术业各有专攻，未必擅长图书馆领域的事务，恐难完成科学决策的职能。可考虑设立必要的常务委员会和专业委员会，常务委员会侧重固定和长期计划，专门委员会侧重专门议题。常务委员会可包括图书馆战略发展委员会、人力资源与薪酬委员会，专门委员会可包括馆藏建设委员会、公共关系委员会等，为理事会决策提供管理咨询和专业咨询服务，提高民主决策和科学决策水平。

4．完善理事监督机制

理事会既是监督者，也应是被监督者。实践证明，作为监督者，外部理事的社会立场、公益取向都是非常清晰的，无论是听取工作报告，还是审议长期目标和工作计划，理事们会天然地站在社会人的角度、读者的角度来思考图书馆的存在价值、文化绩效、发展趋势与行动纲要。作为被监督者，亦需真正建立起“集体决策，个人负责”的机制，理事拥有完全的决策自主权，但又受到信息公开制度的制约，需要为决策负个人责任，并确立合理的责任追究制度，促进其审慎地运用自己手中的投票权，积极公正地行使职权，防止新的权力寻租。

综上所述，深圳图书馆的法人治理结构试点和理事会制度实践，经过几年的筹备和探索，也只是迈出了关键的第一步，希冀日后继续在理论上有成果，在实践中有进展，为全国公共图书馆建立和完善法人治理结构提供理论和实践的参考范例。