导论

自从2006年中央提出加快公共文化服务体系建设以来，公共文化服务网络、公共文化产品供给、文化设施网络建设等公共文化服务体系建设的重要内容都获得了长足发展，公民文化权益保障不断完善。其中，公共文化设施是文化服务实现的载体，政府不断加大了这方面的建设投入，推动了公共文化设施网络体系的形成。特别是“十一五”以来，中央和地方政府加大文化投入，兴建了一大批大型公共文化设施，提升了当地城市的文化环境氛围和文化条件，提高了整体文化服务档次，也促进并带动了文化产业发展。比如，甘肃兰州规划建设了以体育中心、文化艺术中心、少儿活动中心、新闻中心、接待中心和规划展览馆为内容的“一馆五中心”，崔家大滩奥林匹克体育中心则建成占地816.75亩的一级体育中心；重庆市继重庆大剧院之后，总建筑面积约4.4万平方米的重庆科技馆布展开馆，与此同时重庆市财政每年向主城外的31个区县投入2500万元，重点进行文化馆、图书馆、体育馆等公共文化设施建设。各地在掀起兴建大型公共文化设施高潮的同时，也积极探索了这些设施在公益性文化服务中应该承担的角色任务，努力构建完备的公共文化服务体系。

党的十七届六中全会在总结我国文化改革发展的丰富实践和宝贵经验的基础上，研究部署了深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣的重大举措，中国特色社会主义文化建设新高潮进一步兴起。《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）把“大力发展公益性文化事业，保障人民基本文化权益”作为一项重要内容加以强调，“必须坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络”。2012年2月颁布的《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》更是将“加快构建公共文化服务体系”单列，指出“按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系”,“加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化服务设施和爱国主义教育示范基地建设并完善向社会免费开放服务”。2015年1月，中办、国办出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》），提出要“提升公共文化设施建设、管理和服务水平”, “坚持设施建设和运行管理并重，健全公共文化设施运行管理和服务标准体系，规范各级各类公共文化机构服务项目和服务流程，完善内部管理制度，提高服务水平”。同时《公共文化服务保障法》被列入全国人大常委会2015年立法议程。

一 创新大型公共文化设施运行机制的重大现实意义

着重解决公共文化设施定位不清、活力不足、效率低下等问题，推动形成责任明确、行为规范、富有效率、服务优良的公共文化设施运行机制，是深化文化体制改革的重要任务，也是构建公共文化服务体系的重要内容。因此，《决定》明确提出要“创新公共文化服务设施运行机制”,“吸纳有代表性的社会人士、专业人士、基层群众参与管理”，提高文化设施运营效率，更好地服务文化建设。“十二五”文化发展规划纲要指出要“坚持项目建设和运行管理并重，实现资源整合、共建共享”, “采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务。鼓励国家投资、资助或拥有版权的文化产品无偿用于公共文化服务”。《意见》提出，“创新公共文化设施管理模式，有条件的地方可探索开展公共文化设施社会化运营试点，通过委托或招投标等方式吸引有实力的社会组织和企业参与公共文化设施的运营”。这为公共文化设施的运行管理指明了大方向。

建设对大型公共文化设施运行机制的研究，是提高公共文化设施运行绩效的基础性工作。大型公共文化设施作为公共文化设施体系中的典型代表，其运行现状和存在问题在公共文化服务体系建设中具有典型性和代表性，研究大型公共文化设施的运行机制有助于对全国公共文化设施体系形成整体的观照，其结论成果与经验做法也更具有指导性。

近年来，随着以人为本的管理理念进一步深入人心和财政状况的不断改善，各地各有关部门对大型公共文化设施建设的重视程度不断提高，投入力度不断加大。完备的文化设施网络是实现公共文化服务的载体和保障，而大型公共文化设施作为行业的支柱，对其他公共文化设施建设起着重要的带动、引导示范作用。同时也要看到，大型公共文化设施只有良好的基础设施硬件条件是不够的，还需要建立有效的经费投入保障机制、严格的管理运行机制和科学的评价考核机制。目前，大型公共文化设施的运行有很多值得称道的地方，在国家政策的指导下，其运行模式已慢慢与国际化和市场化接轨，在公益性方面也达到了很好效果，然而纵观我国大型公共文化设施的运行现状，运营机制和体制并不成熟，很多公共文化设施存在资金缺乏、管理使用效率低、内部管理制度老旧、监管力度不够、反馈模式和保障机制需要创新、考核监督机制缺失等一系列问题，影响国家公共文化服务职责履行以及文化民生的实现，创新大型公共文化设施的运行机制势在必行。本书主要通过对北京市、深圳市、东莞市等大型公共文化设施进行考察调研，比照了美国、英国、法国等不同国家大型公共文化设施的管理运营，探讨大型公共文化设施运行机制创新途径，有助于我国公共文化服务体系的更加完善。切实解决“重硬件、轻软件，重建设、轻管理，重条条块块、轻资源整合，重上级考核标准、轻群众不同需要”等问题，以更好地发挥市场机制和社会力量的作用，提高公共文化资源使用效益，真正形成长效、高效的公共文化设施运行机制，最大限度地发挥其公共文化服务职能。

（一）大型公共文化设施只有创新运行机制，拓宽经费来源，实行投入方式多元化，才能缓解运行资金短缺的问题

任何企业、机构、单位的有效运行，都必须有足够的资金保障，大型公共文化设施的公益性特点，使政府成为其运行的主体，而其运行的资金支持也多来自国家财政投入。随着国家对公共文化建设的政策性倾斜，各级政府已经逐年提高了对公共文化设施的财政投入，特别是大型公共文化设施作为地标性与典型性设施，更是成为国家财政支持的重点，但是投入方式的单一性，让大型公共文化设施的内部运行很受限制。依靠每年固定的财政投入，大型公共文化设施的内部改革、运作模式、人员调配等都受到很大影响，设施自主运营被囿于国家政策的条框之内，无法因地制宜、因“设施”制宜。为此，打破国家财政的单一投入方式，将是大型公共文化设施自主运行的有效途径，也是缓解国家财政支出困境的有效方式。目前，“代建制”是大型公共文化设施建设的一种很好的尝试，而在运行上，吸引社会性资金注入，由政府单一负责制走向以政府保障为主，政府、企业、第三方、个人等多方投入的多元格局则是大型公共文化设施有效运行的一个必然趋势。

与此相应地，降低文化企业的市场准入门槛，在大型公共文化设施提供文化服务时形成与文化企业的互动，由文化企业赞助，以企业冠名的方式进行公益文化项目推介，促进生产要素的合理流动，启动闲置公共文化资产，也都是可以探索实践的重要途径。

（二）大型公共文化设施只有创新运行机制，确定以群众为中心的服务导向，才能更好地提高服务质量和水平

大型公共文化设施是为广大人民群众提供多样化的文化需求，必然需要以人民群众的需求为服务立足点。提高全国广大人民群众的文化素养是构建社会主义和谐社会、全面实现小康、建设中国特色社会主义的必然要求。国家在文化教育事业方面的政策与财政投入，力图让更多的人有书读、有报读、有文化欣赏、有影视观看，都是为提升广大人民群众的文化积淀，也是为满足广大人民群众的文化需求，而大型公共文化设施则因其公益性正承担了满足公众这一需求的任务。一直以来，受内部运行机制的制约，大型公共文化设施所提供的文化服务，对公众吸引力不够或运行困难导致内容严重缺乏。必须以新的视角、新的机制，科学调整、界定公共文化设施的定位和职能，进一步明确服务规范和考评标准，切实把它们变成群众文化活动的服务中心和指导中心。只有以群众需求为导向，立足于群众当下的文化渴求，才能为公众提供相应的文化服务，也才能相应地提高文化设施的利用率。

（三）大型公共文化设施只有创新运行机制，与各类文化服务及周边设施联合，才能更有效地构建完善的公共文化服务体系

党的十八大和十七届六中全会都从中国特色社会主义事业总体布局和全面建成小康社会全局出发，对推动社会主义文化大发展大繁荣做出了重大部署，提出了增强文化软实力，基本建成覆盖全社会的公共文化服务体系的新要求。2007年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》明确提出：按照结构合理、发展均衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，以政府为主导、以公益性文化单位为骨干、鼓励全社会积极参与，努力建设以公共文化产品生产供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服务体系。在推进公共文化服务体系建设中，一些地方缺乏统一规划、统筹协调，公共文化资源地方化、部门化、行政化，资金和项目分散投入、分割使用，“散、小、弱、无”，有的布局不合理，有的配置标准低，有的处于闲置状态，公共文化设施没有得到充分整合和有效利用。必须着力优化公共资源配置，积极探索文化设施建设新路子、运行新机制，扩展功能、共建共享，推动形成融宣传教育、文化娱乐、信息服务、科学普及、体育活动等于一体的文化中心，提高公共文化设施整体使用效益。在这一公共文化服务体系的建设过程中，大型公共文化设施承担了领头性、代表性的角色，将成为中小型公共文化设施的有效运行的榜样，也将成为勾连全国公共文化服务的重要节点。因此，创新大型公共文化设施运行机制，将有效地推动全国公共文化服务体系的建设，形成服务广大人民群众的文化设施网络。

二 大型公共文化设施的界定

公共文化设施是指由各级人民政府举办或者社会力量举办的，向公众开放用于开展文化体育活动的公益性的图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆（站）、体育场（馆）等。公共文化设施是公共文化服务体系建设的基础平台，是展示文化建设成果、开展群众文化活动的重要阵地。公共文化设施的建设和管理水平，直接关系人民群众基本文化权益的实现和文化发展成果的共享程度。大型公共文化设施则是从规模上对公共文化设施进行分类的结果，专指体量达到一定规模的设施类型。

根据文化部的编制标准，从建筑面积的角度来衡量公共文化设施规模大小时，各种公共文化设施的规模均有各自的标准。而大型公共文化设施是指以各级政府为兴办投资主体，建筑面积在1万平方米左右或以上，向公众开放用于开展文化体育活动的公益性的图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆（站）、体育场（馆）等。本书从整体上把握、从每一类文化设施出发，站在全国公共文化设施建设的现状基础上，着眼典型而具代表性的大型公共文化设施，探讨大型公共文化设施的运行机制，并在北京、深圳、东莞等地区多个代表性案例实证研究基础上，提出创新机制模式，切实解决目前公共文化设施存在的重建轻管等问题，真正形成责任明确、行为规范、富有效率、服务优良的公共文化设施运行机制，提高公共文化资源使用效益，最大限度地发挥其公共文化职能。

三 国内外大型公共文化设施运营管理机制的研究

目前围绕大型文化设施运营机制等问题，学术界已做了一些研究，但尚不充分。综观国内对大型文化设施运营管理机制的研究文献，创新大型公共文化设施运行机制的途径探索主要体现在三个方面。

（一）国内大型公共文化设施营运管理机制的研究成果纵览

1．分析我国公共文化设施建设运营的现状、问题及解决途径，探究文化设施运营绩效和评估

陈瑶、戴言的《公共文化服务：制度与模式》一书研讨了公共文化服务经费保障机制、公共文化服务人才队伍建设及公共文化服务评价考核体系。陈威在《公共文化服务体系研究》中提到公共文化服务体系支持与保障系统以及公共文化服务体系绩效管理与评估，提倡建立现代服务型文化行政管理体制、改革文化投融资体制、发展第三部门，创新公共文化服务绩效管理与评估运作方式。杜方的文章《财政支持公益文化设施的现状、问题及对策》分析了财政支持公益文化设施的现状、问题、成因和解决途径。由于财政投入机制不健全、财政支持方式有待创新、公益文化设施的设立缺乏行业标准等原因使得公益文化设施财政投入仍显不足，免费开放加剧了经费紧张的矛盾。因此，应建立财政支持公益文化设施长效机制，补支出不补收入，补增量不补差额；全额管理，核定收支，专项补助，结余上缴或差额补助；发挥中央财政投入的导向作用，提高文化设施运营效率。吴唯佳、李婷在《城市竞争背景下北京文化设施发展战略浅析》一文中强调，文化设施发展运营中要注重与重要文化工程结合，如在国家大剧院周边建设与音乐、表演艺术相关文化设施、艺术家工作室以及相关的商业服务设施，打造音乐、表演艺术的文化区。

2．探讨公共文化设施内部运作机制和模式创新

设施运营机制和管理模式问题，直接制约文化设施服务的绩效。浙江省宁波市财政局完成的《引入市场机制探求公共文化设施建设运营管理新模式》和《积极探索公共文化设施建设运营管理新模式》两文提出要创新投入机制，拓宽投入渠道，引导社会资金参与公共文化设施建设；创新建设理念，坚持资源整合，共建共享。创新运营管理机制，鼓励社会资金参与管理运作；创新补助机制，充分发挥财政资金导向作用；引入竞争机制，建立公共文化设施共性项目政府采购制度；改革用人制度，创新用人理念，从严控制新建单位人员编制。强化监控措施，发挥公共文化设施为公众服务的主渠道作用。林大吉在《切实发挥重大文化设施的示范效应和产业拉动作用》一文中提出重大文化设施建设与运营，市场“无形之手”要活。打造五大平台：影院运营平台、剧院管理与演出运营平台、科学探索中心运营平台、教育培训运营平台、体育场馆运营平台。夯实六大基础：提升专业化运营水平、注重品牌化塑造、拓展区域化市场、推进文化+金融+科技融合发展、培养专业化队伍，等等。

3．城市文化设施经营管理体制改革存在的问题和进一步完善经营管理体制措施

赵秀池在《城市文化设施经营管理体制改革研究》一文中认为，运营体制问题的关键是制度创新有待突破、公益性设施商业化矛盾突出、政府各类管理机构之间职能不明确、尚未健全现代文化设施经营管理机制以及市场的基础性地位缺失等。要发挥政府对公益性文化事业建设和发展的主导作用、开放文化资本市场、加快文化设施经营管理体制创新、建立国有文化资产的现代产权管理制度、健全文化市场体系。同时，石晓波、戎素娟在《代建制在杭州大剧院建设中的应用》一文针对代建制进行了探讨，但如何高效地使用和管理好场馆，关键还在于经营管理方对整个项目的使用功能、设备性能及其操作的熟练程度。新华网《为什么要创新公共文化服务设施运行机制？》提出了要建立有效经费投入保障机制、严格管理运行机制和科学评价考核机制等建议，并分析了创新公共文化服务设施运行机制在解决财政投入等方面的意义。梁立新的《公共文化服务多元参与机制创新研究》一文则认为针对当前我国公共文化服务面临的需求快速增长与结构复杂化并存，公共文化服务效能不高，政府公共文化服务能力不足等问题，公共部门垄断、市场准入壁垒、参与主体单一是其内在的重要原因和症结。因此，进行体制机制的创新，加强公众参与机制、市场运作机制、政社协作机制的创新和完善，实现包容性的多元主体联动态势，形成政府、公众、企业和非营利性组织多方良性互动的格局，是应对挑战、化解矛盾的路径选择。侯丹音的文章《走市场道路展公益职能——浅谈剧院管理》，则以杭州剧院为例，介绍了逐渐摸索一条走市场化道路，体现公益性职能的致力于与国际剧院接轨的管理模式。

（二）国外大型公共文化设施营运管理机制的理论研究成果

“公共文化设施管理”的提出，是社会共同体处理文化事务时所提炼的相关概念。20世纪五六十年代，受国际社会文化民主、文化平等相关理念的兴盛影响，西方各国政府对“文化”的重视程度开始显著提升，并不断地构成了以文化服务人民群众的社会机制。20世纪70年代，公共文化的焦点逐步转移到自身功能的层面上。从20世纪90年代末至今，西方各国循序渐进形成的源自产业动机的公共文化设施管理理念已日趋成熟。与此同时，公共文化设施管理理念和具体措施及方法开始发生了转变，重心逐渐演变成对国家、民族文化主权的传承和发扬，其文化产业的发展更是慢慢地成为社会转型中的关键点。这期间，西方国家的公共文化设施管理理念的演变经过了两次重大转变：第一次转变主要是从单一性向多元化的转变。从其政策来讲，各级政府已不仅仅满足于简单的文化品质，而更加注重多平台、多角度的多元文化交流，逐渐形成了这种“三多”的相关理念。第二次转变则是侧重于相关管理观念的变动。之前的“文化”多被提及也仅是在意识形态下，多由政府机构进行主导，且由较高层次的人群所共享。而现在其主导地位已从政府机构转移到各级分支和私人组织方面，只不过政府机构仍牢牢把握着管理的主导权。西方各国的公共文化政策、体制、管理都伴随着相关文化改革运动的持续深化而进入全面运行阶段，所以这也有助其在进行公共文化设施管理相关研究中有较为系统的论述，主要内容提炼如下：

1．关于公共文化管理在公共选择理论上的体现

公共文化管理在公共选择理论上的核心体现是：打破政府机构对公共文化设施的垄断，随后再通过政府与市场的多重交流与合作进行强化分析与研究，并以其中市场理论的公平竞争性为公众提供较多的选择机会，广泛建立一种良性竞争的氛围。

以英国为例，英国便采取间接的方式将公共文化事业的独立性设置为最优先级重视，这基本排除政府行为的相关影响，并通过良性的鼓励和支持对市场机制融入公共文化事业进行了一定程度的推动。从另一个角度上说，其更希望运用经济的相关规律来鼓励私立机构参与文化建设管理的行为中，以削减用于社会服务的公共开支，这其中涵盖了更多的文化元素，也更加开放地允许资本自由流动并解除其严格的文化市场管制。法国政府受此启发，重新制定了发展模式，加强了对公共文化领域的资金援助与管理，并希望通过形式上的变革来寻求新的经济来源，最终达到补充收入的目的。

2．关于新公共管理理论对公共文化的影响

政府机构类似于市场经济下的企业组织，是新公共管理的核心主体。民众与政府的关系就等同于市场经济状态下生产者与消费者的关系，那么我们也可以假设政府是有限理性的，而政府官员都是一个个单独存在的经济人。核心内容就是试图在公共部门里尝试私营企业或工商企业惯用且行之有效的方法，重申市场竞争及行政绩效评估机制，强化行政中的透明度及成本效率，并对政府公务进行全程监管。很多新的管理趋向都是在西方公共文化部门的建立和发展中诞生的，并最终在新公共理论的引领下上升到另一个新的高度。在追求公共文化部门经营的文化、经济资源配置的合理和效益、效率的基础上，公共文化的服务体系与政府行政管理的供给间也已达到制度上的剥离。

3．关于公共文化设施管理在新公共服务理论中的体现

新公共服务理论是从资本社会、公共交流、公民权益等三个维度进行了标准化的探讨，最终建立一种政府与公民广泛交流、沟通协商以及合作的渠道。其实践中，公民导向再次凸显是由于引入新公共服务理论，公共文化行政追求的目标也变成公平和民主了。西方国家在这些年来对公共文化设施管理评价标准的制订与修订过程中，政府力求通过提供有效的文化服务平台来满足公众文化需求的实现，并通过广泛的渠道对公众期望得到获知。政府由此更加注重建立与公众间的互动关系，服务的高效率和公众的多样化需求与满意度成为政府关注的重点，且将此作为改进相关管理工作的方向。同时，政府也注重引导公众参与到公共文化设施管理中，鼓励公众积极表达自身的观点和看法。

4．关于公共文化设施管理在公共治理理论中的体现

20世纪90年代以来，公共治理理论在西方社会科学中逐渐成为主流，其重新建立和探索社会公共事务的管理模式是在国家、公民社会、市场经济三重结构下探讨政府能力的，这是与传统政府理论的不同之处。必须认识到，国家的管理能力毕竟是有限的，它只是公共治理理论的一个基本前提。要使手段多样化，就需要管理对象通过平等合作、共同协商的方式参与其中，并最终进行相互协调。西方国家的民间文化公共系统自建立至今已取得了快速发展，公民通过自发方式主动建立的组织，从维护社会民间文化价值的行事方向进行了较全面深入的切入，本质上说每个组织都有着某种独立自治性的网络体系，但他们相互交织、融合，且协调发挥作用，而这种体系已深深地烙印在西方国家的整个政治、文化社会的众多领域中。

综上所述，国内外学界均对公共文化设施管理运营方面的诸多问题进行了全面细致的分析、研究及具体的实践尝试，并取得了丰硕的成果与现实效用。但是，在公共文化设施管理运营的一些具体细节上还需深入探讨，例如相关概念和理念的与时俱进性、管理对策的灵活多变性等方面仍需我们持续关注，并延展深化。