二 法治、法治思维与法治方式

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了推进法治中国建设的深化改革目标，其中的关键仍然在于“法治”。所谓的“法治中国”，应当是“法治”原则和精神支配和发挥重要指引作用下的“中国”。“法治中国”应当高举社会主义法治的旗帜。胡锦涛总书记在党的十八大报告中明确提出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”“法治”原则和精神支配下的“中国”必然要懂得如何运用“法治思维”和“法治方式”来解决国家和社会发展中的重大问题。习近平总书记2014年2月28日在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议上发表重要讲话时特别强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”由此可见，“法治思维”和“法治方式”应当是建设法治中国的最重要的标准，而“法治思维”和“法治方式”的基本内涵是“于法有据”。

“法治思维”的中心词落在“思维”上，很显然，法治思维是思维方式的一种。何民捷撰文认为：法治思维“就是按照法治的观念和逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式。它要求思维主体崇尚法治、尊重法律，自觉将法律付诸实践，善于运用法律手段来解决问题。领导干部是否具有法治思维，直接关系权力能否得到正确行使，直接影响依法治国成效和经济社会发展。”何民捷还指出，让法治成为一种思维方式，主要有以下三个方面的内涵和要求：树立法治信仰；克服特权思想；增强程序意识。上述关于“法治思维”内涵的认识观点具有很强的代表性，可以说基本上抓住了“法治思维”概念的核心。但从宪法学的角度来看，所谓“法治思维”，必须是现代意义上的“法治”观念支配下的思维，而现代意义上的“法治”是宪法之下的“法治”。在宪法下的“法治”理论中，“法治”中的“法”是有界限的，不是什么样的法或者由有权机关或个人颁布的规则都可以实现“法治”，而是在遵循“宪法至上”原则和“法制统一”原则的逻辑前提下，以实施宪法的原则和各项规定为中心任务形成的法律治理状态。在人类社会没有产生宪法这种法现象之前，是不存在现代意义上的“法治”的，在集权制度下，所谓的“法治”，实际上是“人治”的代名词。现代意义上的“法治”是基于人民主权原则产生的国家根本法宪法的规定产生的，它以宪法为制度设计的依据和前提，在宪法的统率下建立起完整的法律体系，通过科学和有效的法律实施机制，实现“法律体系”向法律实践的有效转化，形成动态的“法治体系”，进而将现代法治的各项原则和精神渗透到国家机关、社会组织和公民个人日常的一言一行中，实现“法的治理”的理想状态。因此，考察“法治”“法治思维”“法治方式”的内涵，不能脱离作为根本法的宪法抽象地谈，或者是在没有任何预设前提的情形下，随意扩大一般法律或其他行为规则的作用，甚至将不是法律的规则也当作法律，那样的结果只能是事与愿违、南辕北辙。所以，考察现代意义上的“法治”内涵，有必要对“法治”内涵的历史演变进行全面和系统的考证。

（一）“法治”内涵的历史考察

要正确把握“法治思维”的内涵，离不开对宪法在法治中的核心地位的考察。从历史层面来看，法治理念有传统与现代之别。传统的法治理论是与人治理论相对应的。古希腊的柏拉图是主张人治的，即所谓“贤人政治”或者是“哲学王”统治。他提出：“除非哲学家成为国王……国家就不会解脱灾难，得到安宁。”在他看来，国家好比一个病人，统治者好比一个医生，只有医术高明的医生才能治好病人的病。亚里士多德则不同意他的老师柏拉图的看法。在回答“由最好的一人或由最好的法律统治哪一方面较为有利”这个问题时，亚里士多德认为“法治应当优于一人之治”。其主要理由是：法律是由许多人制定出来的，多数人的判断总比一个人的判断要可靠；人难免感情用事，实行人治易出偏私，而法治是没有感情的；实行法治可以反对专横与特权；法律有稳定性和连续性的特点，可以不因为领导人的改变而随意被改变；法律比较原则，但是并不能成为实行人治的理由。作为治国的原则，亚里士多德提出：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”

我国春秋战国时期，法家主张法治，儒家主张人治。儒家讲“礼治”“德治”，实际上就是“人治”。作为治国的理论，儒家认为，“为政在人”, “其人存，则其政举，其人亡，则其政息。”法家反对儒家这种看法，认为治国好坏不在君主，而在于有没有良好的法律制度。法家认为，所谓“圣人之治”是一人之治，治国方略来自个人的内心，而“圣法之治”则来自众人之心，因此，治国方略来自事物本来的道理。法家主张，应当公布成文法，强调“刑无等级”“君臣上下贵贱皆从法”“故治民无常，唯治为法。法与时转则治，治与世宜则有功。……时移而治不易者乱”。从古代法治理论的作用来看，虽然反对人治，但是法治理论的前提仍然是为巩固统治阶级的政权服务。法治与人治的差异只在于统治阶级统治人民的手段不同，并没有反映绝大多数劳动人民的意志和利益。法治理论的产生是为了防止统治阶级的随心所欲，但并不是限制统治阶级的权力，所以，所谓的“法治”在本质上与“人治”没有截然不同，只是在对法律作用的认识上有所差异。

近代法治理论是在资产阶级反封建的过程中产生的，集中表现在资产阶级启蒙思想家的著作中。近代法治理论是与自由理论紧密相关的，主张法治是为反抗封建王权的束缚，因此，近代法治理论具有反对个人统治、集权统治，主张个人自由的核心价值理念。如孟德斯鸠认为：“专制政体是既无法律又无规章，由单独一个人按照一己的意志与反复无常的性情领导一切。”近代法治理论确立了个人自由、平等价值，并且在制度上得到了实践。反映在国家政治制度形式上就是依据宪法和法律设立国家立法机关、行政机关和司法机关，并基于权力制衡原则，强调法律对国家生活和社会生活的绝对支配作用，即法治国家所通称的“rule of law”。尽管如此，近代法治理论并没有解决个人之间实质性的平等问题，而且法律至上的原则存在严重的形式主义倾向，即代表了社会少数人意志和利益的国家法律被赋予了全民意志的社会正义形象，法律在现实中的作用与法律的理想功能严重脱节，并且由于没有严格地区分宪法与一般法律的关系，因此，近代法治理论中的“法治”仍然无法摆脱“法”的国家主义、部门主义以及威权主义的影响。

现代法治理论主要是指20世纪社会主义法律产生以后，在人民当家做主的法律原则的指引下所产生的新型的法治理论。一方面，在传统的法治国家中，劳动人民的权利得到了应有的尊重，国家权力并不仅仅被视为统治者的权力，人民对国家权力的行使享有充分的监督权利。在此基础上产生了以宪法至上和法制统一为价值准则的现代宪法原则。另一方面，在社会主义国家中，法律代表了人民的意志，人民成了国家的主人。社会主义的法律不仅保障公民的权利，而且还为公民行使各种法律所规定的权利提供切实有效的保障。

（二）社会主义法治观的形成与发展

比较法治的“古义”与“今解”，很显然，党的十八大报告提出的“法治思维”中的“法治”绝不可能是“古义”上的“法治”，而是社会主义法治观意义上的“法治”。

社会主义法治观，从理论渊源上来看，是马克思主义法律观的继承和发展，其性质是马克思主义法律观的“中国化”。马克思、恩格斯运用历史唯物主义的方法论和科学社会主义的原理，在《共产党宣言》《论住宅问题》《摩尔根〈古代社会〉一书摘要》《家庭、私有制和国家的起源》等马克思主义文献中，科学揭示了国家和法的起源、消亡的基本运行规律，形成了马克思主义关于国家和法的基本原理。1871年巴黎公社失败后，世界近代史出现了一个以相对和平发展为特点的新时期，这一时期国际共运中先后出现了以无政府主义和法律虚无主义思想为代表的巴枯宁主义，和以德国共产党炮制的《哥达纲领》中的“自由国家观”和“抽象权利平等论”为代表的莎尔文主义。马克思、恩格斯在与这些错误思想做斗争的过程中，提出了“共产主义两个发展阶段理论”和共产主义过渡阶段应当建立“无产阶级专政”的国家政权以及实行“法治”的思想。虽然巴黎公社政权仅仅局限在个别城市，而且最后以失败告终，但它却是人类有史以来进行社会主义法治探索的第一次尝试。列宁在领导布尔什维克党创立和建设苏维埃共和国的过程中，始终将巴黎公社作为现代法治的伟大先行者，认为巴黎公社在这条道路上走了具有全世界历史意义的第一步，苏维埃政权走了第二步。俄国十月社会主义革命胜利后，建立了世界上第一个无产阶级专政的国家，社会主义法治建设随之成为一个突出的重大理论和实践问题。无产阶级专政理论，本身就包含了产生社会主义法的必然性、必要性的思想。正如马克思早就指出的那样，从资本主义到共产主义、从阶级对立的社会到无阶级社会之间，必然有个过渡时期，这个过渡时期的国家形态只能是无产阶级专政。这个时期仍然存在国家，因此，就必然要体现国家的意志及要有实现国家职能的法。但是，在俄国十月革命胜利后的政权建设过程中，如何正确理解和运用马克思主义关于法制建设的原理，在历史上尚属首次。列宁明确提出：“对俄国来说，根据书本争论社会主义纲领的时代也已经过去了，我深信已经一去不复返了。今天只能根据经验来谈论社会主义。”列宁非常重视法律的作用，他指出，无产阶级如不想陷入空想之中，在取得政权之后就决不会对法律弃而不用，“假使我们拒绝用法令指明道路，那我们就会是社会主义的叛徒。”列宁逝世后，斯大林通过1929年联共（布）党内的“反右倾斗争”，清除了自己的政敌。斯大林主政之后，个人崇拜主义思想盛行。斯大林上台不久，理论界就发动了一场针对“法治国”理论的批判运动，将马林茨基等倡导的社会主义法治观批判为“资产阶级法治国家的翻版”，认为苏联必须“摈弃资产阶级国家的法治国观念”，谁把这一观念运用到苏维埃国家，就意味着谁“受资产阶级法学家的支配”。与此同时，法律虚无主义思想开始蔓延，认为法律有面临取消的趋势；学术研究的政治化色彩越来越浓，有人认为“革命的合法性，对我们来说是百分之九十九的政治问题。”学术研究的政治化，导致“法治国家”观念长期被视为学术禁区，无人敢于问津。

以毛泽东为代表的中国共产党第一代领导集体，领导中国人民进行社会主义革命和建设长达27年（1949～1976），其间经历了建国、过渡和建设三个阶段。在新中国成立初期，党的第一代领导集体依照马克思主义法治观的基本原理，根据建设社会主义新政权的实际需要，对于如何建立新政权、如何巩固新政权、如何治理国家等问题进行了深刻思考，初步形成了依照宪法和法律治理国家的社会主义法治思想。在人民解放战争节节胜利、旧政权行将垮台之际，1949年2月党中央发出了《关于废除国民党的〈六法全书〉与确定解放区的司法原则的指示》，同年9月颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》宣告：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律，建立人民的司法制度。”新中国成立后，1952～1953年间，又在全国范围内开展了以反对旧法观点、旧司法作风和改造各级司法机关为主要内容的司法改革运动，从而为建设社会主义法治扫除了制度障碍和思想障碍。新中国成立后，中共对如何治理国家的问题进行了深刻思考，毛泽东曾说：“治国，须有一部大法。”“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”基于这种认识，毛泽东领导制定了我国历史上第一部社会主义性质的宪法——五四宪法。至此，中国共产党人基于1954年宪法开始了具有现代意义的“法治”实践，为“法治国家”“法治中国”建设奠定了发展的基调。1956年9月，随着社会主义改造的提前完成，中国进入了大规模社会主义建设时期，刘少奇在中共八大的政治报告中提出：“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经改变为保护社会生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了。”“我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。”新中国成立初期，党在探索社会主义法治的过程中最突出的亮点就是董必武提出的“依法办事”思想。1956年9月，董必武在中国共产党第八次全国代表大会上发言指出，“依法办事是进一步加强法制的中心环节……依法办事有两方面的意义：其一，必须有法可依。这就促使我们要赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来。”“其二，有法必依。凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事。”对那些故意违反法律的人，“不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。”“有法可依”“有法必依”“依法办事”，这些简练的提法高度凝练地阐明了社会主义法治的核心内涵，成为其后邓小平提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”社会主义法制建设十六字方针的雏形，也是党的十五大提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的思想渊源。随着1957年下半年的“反右斗争”不断被严重扩大化，阶级斗争的意识同时被扭曲性地强化了，致使国家政治生活和民主法制被严重破坏，宪法、法律的权威随之被严重削弱。1958年8月，毛泽东在北戴河召开的政治局扩大会议上说：“不能靠法律治多数人。多数人要养成习惯。军队靠军法治人治不了人，实际上是1400人大会（指中央军委扩大会议）治了人。民法刑法那样多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我记不得了。”“我们每个决议都是法，开会也是法，治安条例也养成了习惯才能遵守。”“我们的各种规章制度，大多数、百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法维持秩序。”刘少奇在会上也说：“到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作办事的参考。”此后，毛泽东继提出以“阶级斗争为纲”的号召后，又提出了社会主义条件下继续革命的“文化大革命”理论。1966年8月，《关于无产阶级“文化大革命”的决定》的公开发表，中断了新中国法治建设的实践，特别是作为根本法的宪法，虽然存在，而且还经过了1975年和1978年两次修改，但宪法的最高法律效力在实际生活中已经不存在，特别是根据1954年宪法选举产生的国家主席刘少奇手捧宪法文本维护自己的合法权益遭到红卫兵的嘲笑和拒绝时，宪法对人们行为的拘束作用基本上荡然无存了。

以邓小平为核心的中国共产党第二代领导集体在深刻总结历史经验教训，特别是在汲取“文化大革命”沉痛教训的基础上，做出了将党和国家的工作重心从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心、实行改革开放的战略决策上来，并围绕这一重大转变致力于法治的恢复、重建和发展，开创了中国法治建设的新时期。党的十一届三中全会明确提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”从此，确立了在现代化建设中应当发展社会主义民主和健全社会主义法制的基本方针。1979年，《中共中央关于坚决保证刑法刑事诉讼法切实实施的指示》强调，刑事诉讼法等七部法律“能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志”，在党和国家的重要文件中正式使用了“法治”这个概念。1982年宪法高举社会主义民主与法治的旗帜，在序言中进一步强调：全国各族人民、一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。正如邓小平指出的：“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针，今后也决不允许有任何动摇。”党的十一届三中全会以后，邓小平在对中国法治建设曲折历程进行深刻总结、对苏联东欧社会主义事业失败进行深刻反思的基础上，形成了以民主和法律的制度化来遏制人治的治国思想。1980年8月，邓小平在题为《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”1988年，在东欧剧变期间，邓小平在会见捷克斯洛伐克总统胡萨克时谈道：“我有一个观点，如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定。”邓小平在深刻总结历史经验教训的基础上，指出遏制人治的根本途径，就是要实现民主和法律的制度化，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

党的十三届四中全会后，以江泽民为核心的中国共产党的第三代领导集体，在继续推进和深化改革开放伟大事业的基础上，明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，并围绕这一目标提出建立社会主义市场经济法律体系，坚持和实行依法治国基本方略，开创了中国法治建设的新阶段。

1992年，党的十四大做出关于建立社会主义市场经济体制决议以后，我国经济体制改革步伐大大加快，建立社会主义市场经济体制的诸多措施取得了明显效果。但由于立法具有相对的滞后性，当时我国许多法律是为计划经济服务的，如果不加区别地强调“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，为计划经济服务的法律执行得越严，它们对于建立社会主义市场经济体制的阻碍就越大。于是，“市场经济就是法治经济”的命题就应运而生了。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，社会主义民主法治建设得到了不断发展。1996年2月，江泽民在中央政治局法制讲座结束时的讲话中，进一步强调了加强法治建设的重要意义，指出“加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针”，从而正式提出了依法治国基本方略的概念。

1996年3月，八届全国人大常委会四次会议制定的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，以具有法律效力的国家文件形式，确认了“依法治国，建设社会主义法制国家”的提法，同时明确指出依法治国基本方略的主要任务是：“加强立法、司法、执法、普法工作。坚持改革、发展与法制建设紧密结合，继续制定实施与经济社会发展相适应的法律法规。加强和改善司法、行政执法和执法监督。坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究、滥用职权等现象。”

1997年9月，党的十五大报告第一次把“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略，正式明确把“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义法治国家”，并对依法治国基本方略的科学内涵做出专门界定——“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”

1999年3月，九届全国人大二次会议通过宪法修正案形式，把依法治国基本方略载入宪法总纲，明确规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，以国家根本法的形式确立了依法治国基本方略，使之成为一项宪法的基本原则。自此，依法治国作为治国基本方略得到了宪法的肯定，为当下的“法治中国”建设奠定了必要的“宪法基础”。

依法治国基本方略的正式确立和全面实施，标志着我们党从革命党的主要依靠群众运动和政治方式实行领导，向执政党的主要实行依法治国和依法执政的历史性转变；标志着我们国家从“人治”到“法制”，再从“法制”到“法治”的治国基本方略的历史性跨越；标志着我国亿万人民当家做主的政治地位和民主权利得到社会主义法治的充分肯定，全国各族人民的根本利益得到宪法和法律的有效保障，同时也意味着宪法作为国家根本法在指导社会主义现代化和发展社会主义民主与社会主义法治方面的基础性地位得到了改革开放实践的认可，宪法作为国家根本法成为全面推进依法治国基本方略不可忽视的制度前提和制度动力。

党的十五大报告把“依法治国”明确规定为“党领导人民治理国家的基本方略”以来，依法治国基本方略经过了17年的实践发展，在依法执政、民主立法、依法行政、公正司法、法律监督、法制宣传、法律服务、依法治理等各个环节和方面，取得了举世瞩目的成效，极大地显示了依法治国基本方略的科学性和社会主义法治的生命力。

“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略入宪之后，围绕着党的十五大报告提出的到2010年初步建成具有中国特色的社会主义法律体系这一法治目标，我国社会主义法制建设的各项事业走上了快速发展的轨道。

2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过了规范立法活动，保证法律、法规合宪和法制统一的《中华人民共和国立法法》。该法不仅规定了立法活动的各项秩序，更重要的是该法在第90条、第91条还明确规定：对于违宪和违法的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，全国人大常委会可以依法进行违宪和违法审查。《中华人民共和国立法法》凸显了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本要求，纠正了以往存在于人们头脑中的关于“法治”的模糊认识，明确地显示：建设社会主义法治国家不仅要“有法可依”，而且立法机关制定的法律、法规本身也要符合“法治”原则的要求，必须以宪法为依据，科学地反映社会现实的需要，《立法法》将作为国家根本法的宪法在法治建设中的重要性推到前所未有的高度，并通过立法监督机制使得宪法与法律法规以及其他形式的规范性文件有机地结合起来，成为一个不可分割的整体，凸显了宪法作为国家根本法在法律体系中的“统帅”地位。

“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略入宪之后，社会主义法治原则的要求也渗透到执法和行政管理领域。2004年3月22日国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称为《纲要》），对于国家行政机关的行政行为明确提出了“依法行政”的六项要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。《纲要》还明确提出：依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。与依法治国的目标是建立法治国家相适应，依法行政的目标必然是建设法治政府。据此，《纲要》规定，全面推进依法行政，经过坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。

在“依法治国”基本方略得到不断深入贯彻落实的过程中，以胡锦涛总书记为核心的党的领导集体，结合我国社会主义法制建设的生动实践和建设和谐社会与社会主义小康社会的发展目标，以科学发展观为指导，高度重视执政党依法执政对于贯彻落实依法治国基本方略的重要意义，通过确立“国家尊重和保障人权”的社会主义法治理念，在推动“人权入宪”的基础上，以宣布中国特色社会主义法律体系正式形成作为贯彻落实依法治国基本方略的新的里程碑，不断地丰富和发展“依法治国”基本方略的制度内涵，积极地探索社会主义法治国家的实践之路。

2011年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上郑重地向全世界宣布：中国特色社会主义法律体系正式形成。法律体系的形成意味着“无法可依”的时代一去不复返了，社会主义法治建设迎来了繁荣发展的“新的春天”。

60多年来，特别是改革开放30多年来，中国共产党领导中国人民制定宪法和法律，经过各方面坚持不懈的共同努力，到2010年底，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现中国共产党和中国人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。

中国特色社会主义法律体系，是中国特色社会主义永葆本色的法制根基，是中国特色社会主义创新实践的法制体现，是中国特色社会主义兴旺发达的法制保障。它的形成，是中国社会主义民主法制建设的一个重要里程碑，体现了改革开放和社会主义现代化建设的伟大成果，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

以胡锦涛总书记为核心的党的领导集体，在努力探索依法治国实践之路的过程中，注重总结我国社会主义法治建设的实践经验，适时地提出贯彻实施依法治国基本方略的新的时代主题和未来发展目标，不断丰富和发展依法治国基本方略的内涵。

2004年12月4日，胡锦涛总书记在《首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》中阐明了我国社会主义法制建设未来的发展目标和前进方向。这就是：依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，是中国革命、建设、改革伟大实践的科学总结。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是保证国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础，是党执政兴国、带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法制保证。

2007年10月，胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出：要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一。“三者有机统一”在具体的行动纲领上，表现为“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家；坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益；坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障”。“三者有机统一”的基本精神是立足于发展社会主义民主政治，所要解决的问题是“治理模式”。这个“治理模式”的核心就是“依法治国，建设社会主义法治国家”。

2007年岁末，胡锦涛总书记在同全国政法工作会议代表、全国大法官、大检察官座谈时发表了重要讲话。讲话强调我们必须立足中国特色社会主义事业发展全局，扎扎实实开创我国政法工作新局面。胡锦涛总书记在勉励大法官、大检察官时特别提出：要始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，切实承担起保障科学发展、促进社会和谐的历史使命和政治责任。在此，“宪法法律至上”作为“三个至上”的重要内涵首次被执政党的最高领导人作为明确的政治纲领提出，为在实践中正确地认识宪法的根本法性质、充分发挥宪法作为根本法在全面推进依法治国基本方略中的制度奠基作用和保驾护航功能提供了明确的政策依据。

转眼间，“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略入宪已有15个年头。在过去的十几年中，以治国方略入宪为契机，中国社会全面地清除“人治”思想的流毒和恶劣影响。虽然在许多方面还存在着亟待改进的地方，但是，“法治”精神已经深入人心。

党的十七大报告提出到2020年要建成小康社会。小康社会的一个重要制度标志就是应当有一个与小康社会相适应的法治环境，这个法治环境的基本特征就是中国特色社会主义法治国家初具规模，各项法律制度齐备完整，宪法和法律的权威得到尊重，法律制度的运行机制畅通有效，政府和社会公众依法办事的意识和水平整体提高，法律在小康社会的建设中成为重要的制度依据。在建设与社会主义小康社会相适应的法治国家的过程中，最重要的阶段性任务就是认真落实“十二五”规划对于“全面推进法制建设”提出的具体任务和工作目标。

2012年底召开的党的十八大奠定了21世纪我国社会主义法治建设的基本框架。胡锦涛总书记在十八大报告中指出：要全面推进依法治国。推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。推进依法行政，做到严格规范公正文明执法。进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。深入开展法制宣传教育，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。胡锦涛总书记的上述论述代表了马克思主义法律观中国化的最新发展成果，成为新时期全面推进依法治国基本方略的具体行动指南。

党的十八大以来，以习近平为总书记的党的新一代领导集体在全面推进依法治国基本方略的过程中，以“法治中国”建设为时代主题，进一步深化了社会主义法治观的思想内涵，为我国法治建设绘制了新的蓝图。在过去的一年多时间里，习近平总书记在不同场合，围绕着法治中国建设主题发表了一系列讲话，特别是在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表的重要讲话中有很多新的表述和亮点。主要的理论贡献是：进一步深化了“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”的现代法治理念，将“依法治国首先要依宪治国”表述为“依法治国首先是依宪治国”，将“依法执政首先要依宪执政”提升为“依法执政关键是依宪执政”，从“要”到“是”，反映了以习近平为总书记的党的新一代领导集体对社会主义法治观的内涵的新认识和新发展，在理论上的最大贡献就是抓住了社会主义法治观的核心，将“依宪治国”的重要性从胡锦涛总书记表述的应然意义上的“要”提升到习近平总书记“12·4”讲话中的实然状态的“是”，这是治国理政理念上的重大转变，充分反映了以习近平为总书记的党的新一代领导集体在推进依宪治国问题上的理论自信和制度自信。习总书记“12·4”讲话突出了宪法权威，主要亮点有以下四个方面。

（1）讲话指出，“宪法是国家的根本法，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性”，并列强调宪法的“三个最高”和“四性”。这种表述相当引人注目，说明执政党对宪法在法治建设中的作用有进一步新的认识，宪法的地位也进一步得到提升。

（2）特别强调“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。把宪法的核心问题落到实施上来抓住了问题的本质，宪法不能仅仅有一个文本，更重要的是作为根本法能否在实践中真正落到实处，其中规定的公民权利能否得到实现，国家机关的权力能否真正得到约束，讲话将宪法的生命和权威并列落在实施上，对宪法的实施工作大有好处。同时，“国家一切权力属于人民”的宪法理念也是第一次提出，显示出对宪法性质认识的深化。

（3）讲话还突出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。其中法治社会是一个新的概念，要求实现国家、政府、社会三位一体的法治化建设，依法治国、依法执政、依法行政共同推进，这从更加全局的视角上要求全面推进依法治国，并肯定宪法在其中发挥的重要作用。

（4）讲话中说“党领导立法、保证执法、带头守法”，这是个新的提法。这一提法是对十八大报告中“党在宪法和法律范围内活动”的深化，但党怎么保证执法，怎么带头守法，要落实到具体的制度设计上。

（三）全面理解“法治”的内涵

党的十八届三中全会通过的《决定》所提出的“推进法治中国建设”的要求是全面贯彻落实依法治国基本方略的战略设想，其中的“法治”内涵是与新中国在法制建设的实践中长期形成的社会主义法治观一脉相承的，这里的“法治”不是传统意义上的“法治”，也有别于目前流行于西方国家的超出人类社会具体价值形态的抽象意义上的“法治”，而是从中国法治建设的具体国情出发，坚持马克思列宁主义和毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观的指导形成的、关于宪法和法律以及基于宪法和法律建立起来的法律制度在社会主义现代化建设中应当发挥重要作用的社会主义核心价值观的体现，是社会主义法治观的代名词。社会主义法治观涉及宪法作为根本法在国家法律体系中的地位、科学立法、严格执法、公正司法和全民守法、法律监督和良好的法律教育等一系列具体的法律活动如何遵循“宪法至上”原则、“法制统一”原则、“公平正义”原则、“平等保护”原则、“合法合理”原则以及“权力约束”和“权利保护”原则等法治观念、思想、价值、理论和治国理政的整体世界观和方法论。不能把“法治”仅仅限制在“静态”的法律形式体系完善上，也不能只抓住“动态”法制建设的某一个环节，例如立法、执法和司法，片面强调某个法制建设的环节点的重要性，必须要从社会系统工程的角度来看待“法治”的意义，从系统论、工程论和控制论“三论”有机结合的角度来全面、系统地认识“法治”的内涵和“推进法治中国建设”的重要意义。既要重点突破，也要面面俱到，“法治”的精神应当渗透到国家治理和社会治理的每一个领域和每一个角落，只有实现“法治”价值对国家生活和社会生活各个领域的“全覆盖”, “法治”才能真正地成为中国特色社会主义道路的行动指南。

实现“法治”价值全覆盖的要求、全面落实依法治国基本方略要求在人们生活的各个方面、各个环节实施宪法和法律之治。具体而言，在不同的维度，有不同的“面”，所有这些“面”的总和便是“全面”。

第一，法治要落实在人们的政治、经济、社会、文化生活乃至执政党的建设和意识形态等各个领域。法治是迄今为止人类社会探索出来的治理国家的最理想模式，选择社会主义法治的治国道路，就应当将国家的政治关系、经济关系、社会关系、文化关系、生态关系、国际关系的各个方面都纳入法律调整和规范的范围。

第二，法治要落实在“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的各个环节。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是党的十一届三中全会提出的社会主义法制建设的基本要求。有法可依是社会主义法治观的基础命题和逻辑大前提，指法律法规要完善，做到解决问题有法可循；有法必依是社会主义法治的中心环节，指一切国家机关、党派团体、社会组织和任何个人，都必须遵守法律、依法办事；执法必严是社会主义法治的关键，指执行的司法机关及工作人员，必须严格按法律的规定实施法律，坚决维护法律权威和尊严；违法必究是社会主义法治的保障，指任何组织和公民个人只要是违反了法律，必须受到追究，法律面前人人平等。四个方面层层递进，环环紧扣，相互依存，缺一不可。

如今中国特色社会主义法律体系已经形成，虽然还需应社会的发展和时局的变化不断完善，特别是在“宪法至上”原则的指引下，建立适用于“法治中国”全境的包括在港澳台地区适用的法律制度在内的中国特色法律体系，但是我国法制建设的重点应从“有法可依”的立法环节转移到“有法必依、执法必严、违法必究”的法律实施环节。

第三，法治要落实在立法、行政、司法的各个层面。立法权、行政权、审判权和检察权是国家权力的最基本形态，而法治的核心要义之一便是以法律限制和约束权力，规范国家权力的运行。因此，实施依法治国基本方略，必须坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系；要推进依法行政，加强法治政府建设；要深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。

第四，法治要落实在法律适用的全部效力范围内。首先，法治建设要求现行有效的法律规范适用于国家主权所及的全部时间和空间范围，这是“法治中国”中的“中国”主权特征和主权效力的基本要求；其次，宪法和法律适用于所有主体的一切行为，即一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权；最后，宪法和法律适用于所有的社会关系，即国家与公民、中央与地方、地方与地方、公民与公民、公民与社会组织之间，以及各个党派之间、各个民族之间、各种组织之间，也涵盖权利与义务、权力与责任、人与自然、人与社会等各种重要关系。

第五，法治要落实在“信仰”上。“权”与“法”的较量和哲学思辨始于古希腊的苏格拉底时代。“法”本身并没有力量（power）, “法”能驭“权”，凭借的便是行为主体内心对法律和法治的确认与信仰。我国的法治建设起步较晚，尽管取得了举世瞩目的巨大成就，但是法律信仰的确立和培育需要更长的时间。因此，全面落实依法治国基本方略不仅要制定实施有形的法律规范，还要致力于无形的思想观念教育，要在全社会培育并树立社会主义法治理念，弘扬法治精神，增强守法意识。

此外，全面落实依法治国基本方略还要摒弃重实体轻程序的旧观念，加强正当法律程序的制度建设，将实体法与程序法并重；要重视国内法与国际法的接轨，巩固和加强中国的国际地位。要将社会主义法治作为一项具有系统性特征的社会建设工程来对待，既要保证构成社会主义法治的每一个具体要素最优，也要保证社会主义法治整体运行结构和状态最优。

（四）“法治思维”和“法治方式”的核心内涵是“宪法思维”和“宪法方式”

胡锦涛同志在党的十八大报告中明确指出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”胡锦涛同志上述讲话中提及的“法治思维”和“法治方式”，在现代法治的意义上来看，实际上就是“宪法思维”和“宪法方式”。什么是“宪法思维”？什么是“宪法方式”？这两个问题既有一定的理论视角，也具有一定的实践意义。

从理论上来看，“宪法思维”顾名思义就是按照宪法所体现的价值要求来思考各种社会问题，其思维的基本内涵实质上由支撑现代宪法的主要价值形态构成，包括人民主权、宪法至上、法制统一、权力制约、人权保障、权利救济等宪法观念、思想和理论。从实践意义上来考察，是否具有“宪法思维”可能充分体现在人们解决日常具体问题的想法和态度上。例如，掌握国家权力的个人如何对待自己手中的权力，是把自己手中的权力视为“人民主权”原则下由人民赋予自己的，还是认为权力是自己投机钻营弄来的；对于行使国家权力的国家机关来说，能否超越宪法的规定，随意行使宪法明确规定的本来应当由其他国家机关行使的权力，这里对于掌握国家权力的国家机关来说，就存在一个行使权力的“宪法思维”问题。如果漠视宪法的存在，从来就不考虑行使权力的宪法依据，这就属于缺少“宪法思维”，如果能够坚持“于宪有据”，小心翼翼地使用手中的权力，这就是“宪法思维”的体现。

至于说“宪法方式”，在本质上是与“宪法思维”相通的概念。“宪法方式”是“宪法思维”在实践层面的具体体现，主要表现在面对日常各种纷繁复杂的社会事务时，能否按照宪法所规定的解决问题的方式来处理相关法律问题或事务。例如，根据现行宪法的规定，全国人大常委会有权“解释宪法”，但如果在宪法实施的过程中遇到了大量需要全国人大常委会进行宪法解释的事项，而全国人大常委会基于种种现实因素的考虑，把本来应当通过解释宪法来解决的问题，变换成运用制定法律或者是授权国家审判机关进行司法解释的方式来解决，这种替换式的解决问题的方式，尽管在实践中也能解决一些具体的实际问题，但从“宪法方式”的角度来看，是存在问题的。也就是说，在存在明确的解决问题或复杂社会事务的“宪法方式”的前提下，如果放弃不用，要么不作为，要么采取简单的替代方式，就会搁置“宪法方式”在解决复杂和重大的社会问题中的规范和社会功能。从“宪法方式”的具体行为要求来看，“宪法方式”的内涵包括程序和实体两个方面：从程序方面来看，“宪法方式”包含了宪法所明确规定的解决问题的程序和机制；从实体方面来看，“宪法方式”包括了通过宪法条文明确加以肯定的公民基本权利和基本义务、国家的基本政治制度、国家权力的配置方式、公民权利的救济方式等。能否运用“宪法方式”也是“宪法思维”最重要的实践表现形式。如果缺少“宪法思维”，即便是“宪法方式”解决实际问题的制度能力强，“宪法方式”也不能真正地被用来解决具体的实际问题；如果具有较好的“宪法思维”，即便宪法文本所规定的解决具体问题的“宪法方式”存在这样或那样的制度设计缺陷，但只要在实践中真正运用“宪法方式”来解决具体和实际的问题，也可以通过实践来弥补“宪法方式”在解决实际问题中的缺陷，通过实践来进一步改革和完善“宪法方式”。

现代意义上的法治是宪法之下的法治，因此，“法治思维”首先是“宪法思维”; “法治方式”首先是“宪法方式”。如果在解决具体问题的实际生活中，“宪法思维”和“宪法方式”从来就没有得到重视，甚至不为人们所熟知，那么，要学会运用“法治思维”“法治方式”来处理重大和复杂的社会问题，其结果必然是南辕北辙、痴人说梦，根本不可能产生有价值的“法治思维”和“法治方式”。有鉴于此，在考虑运用“法治思维和法治方式”解决重大和复杂的社会问题时，首先要在理论上解决好“法治思维和法治方式”的“宪法基础”，要用“宪法思维”统率“法治思维”，要将“宪法方式”作为解决具体问题的“法治方式”的前提。只有“宪法思维”和“宪法方式”得到政府和社会公众的理解和尊重，“法治思维”和“法治方式”才能在“法治中国建设”中发挥更好的作用。只有以宪法为基础，领导干部才能获得正确和有效地运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的真实能力。