第二节 耕地数量变化

一 对耕地面积数据的说明

1949年以来，我国耕地面积是如何变化的？在很长时间内这是一个充满争议的话题。我国的耕地面积值是一个动态数据，在不同时间段的统计口径和范围存在较大差异，同一时间段来自国土部门、农业部门和经济统计部门的数据亦存在差异。这种数据的差异，使得以往对耕地数量变化的分析会得到完全不同的结论。

最近十多年中，来自自然科学与社会科学领域的专家学者，利用不同渠道获得的数据，对1949年以来我国耕地面积数据不断地进行修正和重建，认为“由于多种原因造成中国对于耕地面积的统计在不同时段统计范围与口径差异很大”，并引用国际应用系统分析研究所的结论，即中国耕地面积统计数据有可能存在40%左右的误差(封志明，2005)。与此同时，国土资源部门从自然资源的视角，利用大比例尺地图和土地详查数据对耕地面积的数据进行了核实，并发布了自1998年以来的耕地面积数据。

时至今日，社会各界对我国耕地数量历史数据的分析已经基本达成共识——来自《中国统计年鉴》的耕地面积数据时间序列最长(1949年至今)，但准确性受到质疑；农业部门和土地调查数据准确性较高，但为截面数据，不具有时间的连续性。

事实上，由于耕地具有自然资源、农业生产和经济资产等方面的多重属性，同时还具有数量动态、可替代和可置换的特征，全国尺度下的耕地数量将会长期存在资源数量、生产数量和经济数量的差异。自2009年《2008年中国国土资源公报》发布2008年耕地面积数据后，2009年、2010年和2011年的国土资源公报中已经连续三年没有再发布我国耕地面积数据，取而代之的是出现了“新增耕地面积”和“批准建设占用耕地面积”等数据元素，这种状况的出现，与自2008年以来我国耕地面积减少的主要因素已经转向非用建设占用密切相关，也与目前我国实行的耕地占补平衡管理举措相吻合。

二 对耕地数据差异的解释

由于耕地具有自然资源、农业生产和经济资产等方面的多重特征，数量是动态的、可替代的和可转换的，由此出现了来自不同部门(口径) 的数据有一定差异的现状。

从自然资源的角度出发来看，国土部门的数据来自大比例尺地图和土地利用详查数据，并以耕地资源概念为基础，数据准确。

从农业生产的角度出发来看，农业部门的数据主要以农作物的产量为依据进行估计。

从经济活动的角度出发来看，统计年鉴中的数据综合考虑耕地的资源、生产和保障功能等因素，2007年以来没有发生变化。

三 耕地面积变化

（一）耕地面积变动率

本书通过耕地面积数量、耕地面积变化率和耕地面积环比变化率等数据，分析耕地数量变化，数据来源为1998~2008年的《中国国土资源年鉴》。按照这一数据来源，全国耕地面积从1998年的194463.15万亩，下降到2008年的182573.84万亩；耕地面积年度变化率在2003年达到高峰值，为2.01%，以后开始逐年下降，2007年和2008年分别为0.03%和0.02% (见图3-1)。

（二）耕地面积环比变动率

为了进一步揭示耕地减少的情况，这里用环比变动率进行观察，定义为：本年度内耕地面积减少量与上年度内耕地面积减少量之比，即ΔS= (St+1 -St) / (St-St-1)。

如果ΔS≥1，意味着耕地减少速度增加 (或不变)。

如果0≥ΔS<1，意味着耕地减少速度下降，耕地面积仍是下降趋势。

如果ΔS<0，意味着耕地面积呈增加趋势。

2000年、2002年和2003年的耕地面积变动率大于1，为加速减少年份。其中，2002年达到2.69，为耕地面积减少速度最快的一年。2004年以来，耕地面积变动速度为0~1，表明我国耕地面积仍表现为减少的趋势，但减少的速度在下降。其中，2007年耕地变化率为0.17，是这十年中耕地减少速度最慢的一年 (见图3-2)。

根据分省的数据可以分为三种类型：①ΔS全部大于0，耕地面积一直呈现下降趋势。②ΔS在一些年份大于0、一些年份小于0，且2008年仍为正数，呈现波动减少趋势。③ΔS在一些年份大于0、一些年份小于0，且2008年为负数，则耕地环比减少的势头已经扭转，即2008年耕地面积开始增加，呈现波动增加趋势。

在1998~2008年期间，北京、福建、广东、重庆、贵州和云南6个省份耕地呈稳定减少型；天津、内蒙古、辽宁、吉林、上海、浙江、山东、湖南、广西、西藏、甘肃、青海、宁夏和新疆14个省份为波动减少型；河北、山西、黑龙江、江苏、安徽、江西、河南、湖北、海南、四川和陕西11个省份为波动增加型。在稳定减少的6个省份中，没有粮食主产省份；而11个波动增加的省份中，8个为粮食主产区。

四 建设用地占用耕地的份额

耕地非农化是每一个国家工业化、城镇化过程中必然出现的现象。20世纪90年代以来，中国经济增长与社会发展相继进入了工业化中期和城市化加速期。一方面，耕地转变为非农建设用地为国民经济的全面发展提供了土地保障，对经济增长起着重要作用；另一方面，耕地非农化也存在明显的副作用，造成耕地数量减少、质量退化，同时产生了一定数量的失地农民，威胁到粮食安全和社会稳定。

《1997~2010年全国土地利用总体规划纲要》中提出了农用地特别是耕地的保护目标和建设用地控制目标。耕地总面积目标为：2010年保持在12801万公顷 (19.20亿亩) 以上，其中基本农田面积在10856万公顷 (16.28亿亩) 以上。建设用地总量控制目标为：2001~2010年，新增建设用地不超过204.80万公顷 (3072万亩)，合计不超过340.80万公顷 (5112万亩)，其中占用耕地面积不超过196.67万公顷 (2950万亩)。根据公布的数据可以看出，现实与目标之间已经存在差异，而实际的差异更大。

本书根据数据的可获得性，分析了1999~2008年全国和分省的建设用地占用耕地情况。1999~2008年，建设用地占用耕地面积经历了快速上升到逐步稳定的过程，1999年占用耕地面积30.78万亩，2004年占用达到高峰的42.92万亩，2008年下降到28.74万亩。

在各年度的数据中，2004~2006年，耕地面积减少数量包括两部分：当年减少数量和往年未变更上报数量。在国土部门的统计数据中，利用3年时间将前些年没有上报的占地面积化解，从2007年起为当年减少数量。由此，在本书中对“往年未变更上报”建设占用耕地数量采用两种处理方法：一是直接计入当年建设占用耕地数量(调整前)；二是将3年数据加总然后分摊到1999~2006年的8年中(调整后)，如表3-1、图3-3、图3-4所示。

1999~2008年，耕地面积的减少数量呈现波动下降且趋于稳定的态势；但建设占地占耕地减少的比例，却呈现波动且趋于上升的态势。2006年之前，建设占地占耕地减少的比例均在30%以下，而从2007年起这个比例开始超过50%，且呈上升趋势 (见图3-1和图3-2)。根据国土资源部的数据，“十一五”以来，全国每年建设用地需求在1200万亩以上，但是每年土地利用计划下达的新增建设用地指标只有600万亩左右，缺口达50%。

2007年之前，“建设用地需求”与“耕地减少”被视为两个不同的概念，耕地减少的大部分用于“生态退耕”和“农业产业结构调整”，即仍是大农地范畴之内的变动；但从2007年以来，这两者之间的联系越来越紧密，耕地减少的绝大部分已经用于非农建设。这揭示出在新补充耕地而实现耕地数量总体稳定的同时，建设用地占用耕地的现象仍不容忽视。