第三节 我国现行的耕地管理政策

耕地资源可持续利用问题，由于各个国家或地区耕地资源及生态环境条件和经济发展水平的不同，耕地资源可持续利用的目标也各有侧重。

经过三十多年的发展，我国已经形成较为完整的耕地保护政策体系，即以《土地管理法》为主体，包括基本农田保护制度、土地用途管制制度、耕地占补平衡制度和土地开发整理复垦、耕地产权制度等在内的有机整体，它是由中央政府供给的一套用以管束特定经济行为和利益主体相互关系的行为规则的集合，其中土地用途管制和耕地总量动态平衡政策是目前我国政府控制耕地数量减少的直接手段。我国现行的耕地保护政策体系由以下部分构成。

第一，耕地产权制度，包括土地承包制度，农地的流转制度，土地收购、储备制度，土地市场制度。

第二，土地利用规划制度，包括土地用途管制制度，建设用地审批制度，城市、村庄、集镇规划，土地利用的动态监测。

第三，耕地总量动态平衡，包括耕地的数量、质量和区内区际平衡；耕地占补平衡制度；建设占用耕地的耕作层保护；土地整治制度(土地整理、开发、开垦、复垦与耕地休耕、土壤改良与提高耕地生产力制度)、地力恢复政策；基本农田保护制度等监督检查法律责任。

第四，行政违法责任；民事违法责任；刑事违法责任。

一 土地用途管制制度

土地用途管制政策是在我国人多地少、资源环境与经济发展关系紧张的背景下产生的。对农用地和非农用地实现严格的用途管制，这是世界上市场经济国家的通行做法，主要目的是政府采取直接管制抑制土地的供给，弥补市场手段配置土地资源的缺陷，实现土地资源的合理利用与可持续利用，核心目标是保护耕地。

长期以来，我国实行的是分级限额审批用地制度，但是因为难以控制地方政府用“化整为零”或“下方土地审批权”等变通办法非法用地，土地利用规划难以落实，导致大量耕地转变为建设用地。1999年起实施的新《土地管理法》确定了国家实施土地用途管制制度，以代替原分级限额审批制度，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法定效力。

土地用途管制制度是指国家为保证土地资源合理利用和经济、社会协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地利用区，确定土地使用条件，并要求土地所有者和使用者严格按照国家确定的用途利用土地的一项制度。其制度主要建立在1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和1998年修订的《土地管理法》的基础之上。

（一）土地用途管制政策的主要内容

1．对土地进行分类

围绕土地用途管制制度，新的《土地管理法》中提出“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，并且规定“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。关于土地的分类，土地资源调查曾把土地分为耕地、园地、林地、牧草地、城镇村级工矿用地、交通用地、水域、未利用土地八大类。现行的土地分类将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。

2．编制土地利用规划，划定土地用途区

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求以及当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间、时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，根据我国行政区划，规划分为全国、省 (自治区、直辖市)、市 (地)、县(市) 和乡 (镇) 五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。

因此，通过编制土地利用总体规划来划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地的所有者、使用者需要严格按照国家确定的用途利用土地，这是世界上市场经济国家的通行做法，并在耕地保护方面取得了良好的效果。土地利用总体规划是土地用途管制的重要技术保障。

我国的土地利用规划编制工作已开展了两轮。第一轮土地规划的编制于1986年启动，背景是国家土地管理局成立并实施《土地管理法》，该法第十五条规定“各级人民政府编制土地利用总体规划经上级人民政府批准执行”。第一轮土地规划基期为1985年，规划期为2000年，并展望到2020年和2050年。第二轮规划是在贯彻落实《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕 11号) 精神、1998年修订《土地管理法》并确立了土地利用总体规划的法律地位、强化了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用以及建立了社会主义市场经济体制的背景下，适应实现社会主义现代化建设第二步战略目标的发展阶段的需求，配合国民经济和社会发展“九五”计划和实现2010年远景目标而编制的。基期为1996年，规划期为2010年，并展望到2030年。2005年启动第二轮规划修编。

3．严格限制农用地变更为建设用地

《土地管理法》改变了过去建设用地审批制度，增设了农用地转用的审批程序，严格控制农用地转为建设用地、集体土地转变为国有土地。即土地用途管制制度通过控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，确保区域内耕地总量不减少。

（二）土地用途管制政策对耕地的保护作用

土地用途管制的重点是保护耕地，也就是说，对各类土地使用和用途管制的同时，给予耕地特殊保护，包括数量上和质量上的保护。

一是控制耕地数量的减少。耕地数量的变化取决于两个因素：其一是耕地的占用；其二是耕地的补偿。要实现耕地总量的动态平衡，就必须使耕地的补偿量至少能与耕地的占用量相等。在实践中，一方面，要努力提高耕地的供给量；另一方面，要设法抑制耕地的占用速度。而土地用途管制是抑制耕地占用速度的最重要手段。土地用途管制是国家依据土地利用规划做出对土地使用上的限制以及对土地用途转变的许可、限制许可或不许可的规定，并通过法律或行政手段实施的强制性措施。保护耕地目标的实现体现在对不同用地区的具体管制上。

二是就耕地质量的控制。土地用途管制的另一重要作用就是维护生态。其主要措施如下：对现有林地实行总量控制制度，只可增加，不能减少；严禁非农建设占用及垦殖水土保护林、防风固沙林等防护林用地与优良草场，限制占用一般园林牧地，严禁开垦25度以上的坡地等，以利于生态环境保护。

三是改变分级限额审批制度将建设用地审批集中于市、县政府而形成了各地“多卖地，多得益”的土地收益分配机制，建立将存量建设用地收益归地方、增量土地收益上缴中央的土地收益分配机制。

二 耕地占补平衡制度 (刺激耕地供给政策)

耕地占补平衡是我国实现耕地总量动态平衡的重要措施，是为了确保国家粮食安全而以法律形式做出的重要规定，是实现我国耕地保护基本国策的一项基本政策。

（一）耕地占补平衡的政策及内容

“耕地占补平衡”于1999年提出。其具体内容指的是非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。在实际工作中称其为耕地占补平衡制度。

我国政府提出耕地的占补平衡主要是基于以下几个方面原因：一是非农占地面积逐年增加，尤其是城镇化、开发区及城市建设等占地问题突出；二是人均耕地面积逐年减少，人地矛盾异常尖锐；三是我国耕地后备资源严重不足、粮食需求压力增加等。因此，如何在不遏制经济发展的基础上，努力做到耕地保护与耕地占补平衡的均衡发展就显得尤为重要。

耕地占补平衡政策提出后，从2001年起全国实现了省域耕地占补平衡。但它是区域内所有新增耕地与建设项目占用耕地之间的平衡，而不是建设项目的耕地占补平衡；从2002年开始逐步设立省级人民政府依法批准的农用地转用中的耕地占补平衡登记台账，全面掌握依法批准的农用地转用建设项目和与之相对应的土地开发整理复垦项目的名称、编号，拟补充耕地面积、地块的图幅号以及资金落实、项目进展情况。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出：要利用农用地分等定级的方法，对补充耕地与被占用耕地进行折算，以实现耕地占补数量和质量平衡。为了检查占用耕地的建设单位是否履行了法定义务。2006年国土资源部出台了《耕地占补平衡考核办法》，进一步明确了补充耕地的责任单位，确定了按建设用地项目考核占补平衡的基本原则，并实行了占用耕地的建设用地项目与补充耕地的土地开发整理项目挂钩等制度，通过严格的考核制度规范占补平衡制度的实施，并对除西藏以外的30个省 (区、市) 和新疆生产建设兵团进行了考核，结果表明，21个省 (区、市) 和新疆生产建设兵团的抽查项目基本合格，9个省 (区、市) 低于全国抽查项目总合格率。2008年国土资源部下发《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》(国土资发〔2008〕 176号)，提出“从2009年起，除国家重大工程可以暂缓外，非农建设占用耕地全面实行 ‘先补后占’”。“每年年底前对各省 (区、市) 土地整理复垦开发项目和补充耕地计划完成情况进行考核，达到或超出计划任务的，给予建设用地计划指标倾斜；非农建设项目占用耕地占补平衡不落实的，扣减相应新增建设用地计划指标。”“积极探索市场化运作模式。有条件的地方，可以尝试建立土地整理复垦开发基金，扩大资金渠道。”

2009年《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》(国土资发〔2009〕 31号) 进一步强调，“各级地方国土资源部门在编制年度土地利用计划时，应充分考虑本地区补充耕地能力。按照差别化管理的原则，对补充耕地能力不足的或落实不好的，相应减少新增建设用地占用耕地的计划指标，通过 ‘以补定占’，形成耕地占补平衡倒逼机制”。

（二）政策实施效果

到2002年全国初步建立起了较为完善的耕地占补平衡的工作制度体系。耕地占补平衡作为一项强制性的措施，促使地方政府高效集约利用土地，减少了土地的浪费，在一定程度上遏制了耕地快速减少的势头，全国多数省份实现了行政辖区内的耕地占补平衡，有的省份还略有增加。

从1997~2006年我国耕地面积变化的统计数据来看，10年间建设占用耕地面积共计177.8万公顷，但通过土地开发、复垦等方式增加的土地面积共计320.7万公顷，虽然小于耕地减少总量，但大于建设占用耕地量，说明耕地占补平衡制度实施对遏制耕地过快流失发挥了积极的作用。

但是，政策实施中存在以下问题。

第一，很多地区尽管实现了行政区域内耕地的占补平衡，但这种平衡是将通过各种途径新增加的耕地都算成建设占用耕地的补充，并不是完成了真正意义上耕地占补平衡。

第二，占补平衡政策实施中，主要着眼于追求耕地数量上的平衡，并不能保证新补充的耕地生产能力相当于占用的熟地的生产能力。经过几年的实践，表明我国耕地“占”在东部沿海和内地，但“补”在偏僻地区；占的多为高产田，补的多为低产田。2005年，全国建设占用耕地208.1万亩，通过整理复垦开发补充耕地460万亩，但是建设占用的耕地中有灌溉设施的占67%，而补充的耕地中有灌溉设施的只占35%。同时，开垦的荒地多集中在生态环境质量比较差、产出能力明显不足的东北、西北地区。

第三，因为测度耕地质量上的平衡存在难度，耕地质量平衡的可操作性差，从而使新增耕地在质量上得不到保证，很难达到保护优质耕地的目的。

第四，为实现耕地占补平衡，一些地区不惜围湖造田、毁林开荒，对生态环境造成了破坏，对耕地的生产力造成负面影响。因此，在耕地数量平衡的背景下，耕地生产力即质量状态如何、耕地资源利用效益如何，成为理论界关注的重点。统计资料表明，在1986~2001年的16年中，1996年以前总的趋势是持续下降；1998年新土地管理法实施，国家实行耕地总量动态平衡战略，耕地面积逐年增加。但由于劣质耕地面积的增加掩盖了优质农田的减少，土地生产力不断地被侵蚀。由此可以看出，当前我国耕地数量实现了占补平衡，但耕地生产率即耕地利用效益却在下降。

总之，耕地占补平衡作为我国耕地保护的重要政策，其作用正在显现。针对政策执行中随之出现的各种新情况和新问题，国家近年来出台了一系列配套政策进行认真监控和考核，力求实现对等条件下的占补平衡，实现真正意义上的耕地总量动态平衡。

三 基本农田保护制度 (从质量上增加耕地供给)

新《土地管理法》规定“国家实行基本农田保护制度”。按照新《土地管理法》修改后实施的《基本农田保护条例》(以下简称《条例》) 总则第2条规定，“国家实行基本农田保护制度”，并具体指出，基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地；基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。因此，为将优质耕地作为基本农田实施特殊保护而建立的制度就是基本农田保护制度。也有学者认为，基本农田保护是指从战略高度出发，为了满足国民经济持续、稳定发展，保证一定规划期内人口增长对农产品的基本需求而必须确保的农田。

（一）基本农田保护政策的内容

基本农田保护制度就是把优质耕地作为基本农田实行特殊保护而建立的制度。新《土地管理法》把经实践证明十分有效的基本农田保护制度上升为法律条款，使这一制度得到强化。按照新《土地管理法》的有关规定，《条例》做了较大的修改。按照法律和《条例》的规定，基本农田保护制度主要有以下内容。

一是划定基本农田保护区。主要对优质土地实行特殊保护的一项关键性措施。《土地管理法》规定了五类耕地需要划入基本农田保护区，进行严格管理：各省、区、市划入基本农田的保护区的耕地要占本行政区域内耕地的80%以上。《全国土地利用总体规划纲要》确定2010年前全国基本农田总面积要达到1.085亿公顷 (16.28亿亩)，占全国耕地面积的83.5%。

二是严禁占用基本农田。《条例》规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或占用。国家重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田，以保证基本农田的面积不减少、质量不降低。

《条例》中也规定了三项禁止滥占耕地资源的政策：其一，禁止任何单位和个人在基本农田内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、取土或者进行其他破坏基本农田的活动；其二，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；其三，禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。

三是基本农田的监督管理。要求县级以上人民政府应当建立基本农田保护监督检查制度，定期组织土地行政主管部门、农业行政主管部门以及其他有关部门对基本农田保护情况进行检查，将检查情况书面报告上一级人民政府。此外，还要求地方政府签订基本农田保护责任书，明确基本农田保护的职责。

四是法律责任。对于非法占用基本农田的、非法批准占用基本农田的、非法转让基本农田的以及侵占、挪用基本农田的耕地开垦费等非法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。

（二）基本农田保护政策的形成

我国自20世纪80年代开始重视农田面积保护，并启动基本农田保护的县级试点工程。其中湖北省荆州地区保护基本农田的成功经验得到了社会广泛好评和有关部门的认可，1989年5月原国家土地管理局和农业部联合在荆州召开“全国基本农田保护现场会”推广荆州经验，并不断在全国开展基本农田保护试点工作。

1990年，以划定基本农田保护区为主要形式，在全国范围内全面展开基本农田保护工作。农田保护政策以保护农田面积为目标，并开始重视农田质量保护。这一时期的重点是进行基本农田保护区的划定，落实一定比例的基本农田保护区，并建立基本农田保护区制度。1994年国务院颁布《条例》，明确基本农田概念、分等定级方法等内容，把基本农田保护工作进一步纳入法制化管理的轨道。

对基本农田保护区的调整划定，按照《条例》中将下列耕地应当划入基本农田保护区进行严格管理：一是经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；二是有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；三是蔬菜生产基地；四是农业科研、教学试验田。根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。按照规定，县级及以上的地方政府需要在各乡镇和各村划定基本农田保护区。

到2002年，我国基本农田保护区调整划定工作基本完成。国土资源部提供的数据显示，全国调整划定基本农田保护区面积为17.2014亿亩。其中，基本农田面积16.315亿亩，保护率为83.64%。按照全国土地利用总体规划要求，全国30个省 (区、市)完成调整划定任务，河北、安徽、江西、湖北、湖南等粮食主产区根据本地区区域特点，超额完成省级规划确定的保护任务，比全国土地利用总体规划确定的基本农田面积多划了534万亩，全国共建立了基本农田保护牌292块。

基本农田保护区调整划定工作基本结束后，基本农田保护工作进入一个更加严格与全面建设的时期，政策重点从保护区调整划定转到建设及严格管理上，如通过基本农田内的基本农田建设，不断增加有效灌溉面积，实现基本农田的数量、质量和生态保护的协调统一。而且在开展基本农田的具体做法和措施上，各地结合自身区域特点创造性地开展工作，并取得了明显的效果。到2005年全国基本农田保护检查在册的基本农田面积为15.89亿亩，其中耕地15.36亿亩，是当年耕地保有量 (2005年耕地18.31亿亩) 的84%。

（三）政策实施及调整

基本农田保护制度的建立和贯彻执行，增强了全面保护耕地的意识；农业的基础地位得到进一步加强；有效地遏制了乱占滥用耕地的势头，促进了土地的合理利用；稳定了农村土地承包制，调动了农民种田积极性。但是，基本农田保护政策本身及执行中，还存在问题：由于基本农田数量指标的下达是自上而下的分解式的，很大程度上不能完全考虑各地的实际情况，因此，为了完成上级下达的指标任务，有些地方不得不把质量较差的耕地也划入基本农田保护区，这在一定程度上违背了划定基本农田保护区的初衷；在个别经济发达的地方，“划劣不划优、划远不划近”的现象普遍存在；基本农田分级制度不完善，基本农田分级保护没有确定的依据；基本农田的监测手段落后，难以满足对执行的成效评估和监督要求。

中共十七届三中全会下发的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出要划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。为此，国土资源部、农业部联合下发《关于划定基本农田实行永久保护的通知》，对基本农田永久保护从以下六方面提出了具体要求。①落实中央要求、实行永久保护，开创基本农田保护工作新局面。②合理调整、科学划定，确保基本农田落地到户。③加强信息化建设、推行网络化报备制度，实现基本农田动态管理。④严格占用审批、及时补划到位，确保基本农田的数量和质量。⑤实行年度变更调查、强化督察考核，提升基本农田监管水平。⑥加大投入、创新机制，强化基本农田保护和建设。

2010年12月的中央农村工作会议再次明确要求“划定永久基本农田”。为此，2010年12月国土资源部、农业部联合下发《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》提出，划定基本农田实行永久保护，核心工作任务就是要做好基本农田落地到户、上图入库；提出要以第二次全国土地调查基本农田上图成果和县乡土地利用总体规划数据库为基础，将规划确定的基本农田逐步落实到基本农田地块，建立基本农田数据库。基本要求是确保成果的真实性、合法性、合规性。

四 土地开发整理复垦政策 (增加耕地供给的政策)

土地开发整理复垦是在一定区域内按照土地利用总体规划、城市规划、土地开发整理复垦专项规划确定的目标和用途，通过采取行政、经济和法律等手段，运用工程建设措施，通过对田、水、路、林、村实行综合整治、开发，对配置不当、利用不合理以及分散、闲置、未被充分利用的农村居民点用地实施深度开发，提高土地集约利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程，其实质是合理组织土地利用。

土地整理是世界发达国家进行耕地管理的通行方式，各国根据其自然、社会和经济发展的变化，逐步形成了各自相对完善的体系，如德国等欧洲国家将调整土地利用结构和土地关系、实现土地利用规划目标的过程称为“土地管理”，日本称之为“土地整理和整备”，又称“耕地整理”，我国台湾地区则称之为“土地重划”。

（一）土地整理复垦政策的内容

在新的《土地管理法》中对其做出了明确规定。在“第四章耕地保护”中确定了土地开发整理复垦的基本原则。第38条规定：国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。第41条规定：国家鼓励土地整理。第42条规定：因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

根据国家生态环境建设、农业生产结构调整的战略要求，土地开发整理复垦工作要以保护和改善生态环境为前提，保障土地资源可持续利用，改善农业生产条件，防治水土流失。通过对田、水、路、林、村的综合治理以及灾毁土地、工矿废弃地的恢复利用，调整用地结构，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境。

对未开发利用的土地的开发应当充分考虑生态环境保护和水土保持的要求，只能是适度开发。禁止违反规划毁林开荒，在牧草地上开荒；禁止在25度以上坡地上开垦耕地；禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用规划，在对农民生产、生活妥善安置的前提下，对影响生态、过度开垦围垦的土地要有计划、有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

（二）土地开发整理复垦政策的实施

为调动各方面积极推进土地开发整理复垦工作，国土资源部制定了一系列相关鼓励性政策。

一是促进农村土地整理和土地复垦的土地置换政策，主要是在县乡土地利用规划确定的村庄、集镇建设用地区域内选址建农民住宅、乡镇企业和农村公共设施等，确需占用耕地的，经县级以上土地行政主管部门调查核实和批准，需要与腾出来的旧址经整理后恢复的耕地进行置换。实行这一政策，主要目的是鼓励通过土地整理对农村田、水、路、林、村进行综合整治，实现耕地面积的控制。

二是鼓励投资者整理土地的“新增耕地60%折抵”政策，即通过农用地土地整理新增加的耕地面积，其60%可以作为新增建设用地占用耕地的补偿指标，也可以有偿转让其他用地单位。

三是鼓励多方筹集资金以及土地开发整理复垦政策开展土地开发整理复垦。

全国农村的耕地整理有巨大潜力。通过积极探索和实践，全国土地开发整理复垦工作取得了成效：①补充了耕地数量，基本实现了“占补平衡”。据统计，仅“十五”期间，全国建设占用耕地109.4万公顷，灾毁耕地25.4万公顷，而同期中央和地方各类资金投入的土地开发整理复垦补充的耕地面积142.7万公顷，补充耕地面积大于建设占用和灾毁耕地的总面积。②提高了耕地质量，增强了耕地生产能力。项目实施中强调以田、水、路、林、村综合整治，因此农田基础设施逐步完善，农业生产条件逐步改善。③通过推广“农田向规模经营集中、农村居民点向中心村和小城镇集中、工业向园区集中”为重点的土地整理，优化土地利用结构，促进土地的集约利用。④促进了生态环境建设和重点矿区生态环境的恢复治理。

当然，由于我国土地整理复垦工作还处于初始阶段，还存在一些问题和不足，如一些地区在执行中重开发、轻整理和复垦，重数量、轻质量和生态的问题；土地利用规划对土地开发整理复垦的宏观调控和引导作用尚未发挥；缺乏土地开发整理复垦专项法规，因此规范化管理不到位；资金投入不足，促进土地开发整理复垦的利益分配机制尚未形成，土地开发整理的社会化、产业化有待进一步推进。

五 耕地使用权制度

耕地的使用制度包括土地承包制度、农地的流转制度等方面内容。耕地的使用权制度对于耕地资源可持续利用的影响，是通过影响经济当事人的经济行为，特别是耕地使用者的利用方式 (行为) 所决定的。不同的产权界定 (制度安排) 会导致经济当事人选择不同的行为方式。

对于我国这样一个人口大国来说，保障粮食供给一直是政府管理耕地最重要的目标。因此，为保证相当程度的粮食自给率，对于农业生产经营主体——农户而言，建立在明晰产权基础上的土地使用权长期化就显得至关重要。因为这不仅关系到他们在增加土地投入、改良土壤、增添设施以提高产出和农产品供给能力上的积极性，而且更重要的是，通过增强这一制度的激励功能将促使农户自觉克服短期行为，有利于土地资源的充分利用。因此，保证农民长期而稳定的土地使用权既是我国土地政策目标的重要取向，也是保障农产品供给能力的必需。

（一）耕地的承包经营政策

“集体所有、家庭经营”的农村土地制度已经运行30多年，最初激发了我国农业生产史无前例的加速增长，对耕地资源利用效益的提高作用十分显著。然而，土地所有权却没有私有化，所有权仍然保持“集体”所有。然而，1984年以后增长便停滞了，尤其是粮食生产。这一局面引发了对其原因的广泛争论。

从实行联产承包到1988年，农民没有对种植农作物的决定权。凭借行政力量，国家对各项农作物实行统购统派制度，要求农民完成各种定购任务。“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”是对这个阶段的家庭联产承包责任制的形象写照，实际上农民只是获得了有限的耕植权。

根据现行《土地管理法》的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有。也就是说，农民集体对其所拥有的土地依法享有占有、使用和收益的权利。第一，集体所有概念不明晰。第二，国家以公共利益之名将集体土地征为国有，农民集体在与政府博弈过程中处于弱势地位。第三，在这个过程中，农民集体得到的补偿是以耕地这个用途计算的，国家获得的土地出让金是以出让后的用途 (商用居住用地) 计算的。因此，农民集体没有耕地保护的自觉性。

（二）承包期延长与调地制度

根据我国实行联产承包制以后耕地制度的情况，并且比较国际上其他国家的经验，我国政府不断做出新的政策选择，完善耕地的使用权制度。从1995年至今，农民对耕地产权的完整性和权能得到加强。

分户承包经营刚刚普及，1984年中央即提出了土地承包期15年的规定 (文件的原文是“土地承包期一般应在十五年以上”)。

1993年又把承包期延长到30年，其标志性事件是1995年国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中进一步确定延长承包期30年不变，规定农户对所承包的耕地在承包期内拥有继承权，提倡在承包期内“增人不增地，减人不减地”，同时规定无论是“口粮田”“责任田”，其承包费都属于农民向集体经济组织上缴的村提留、乡统筹的范围，要控制在上年农民人均纯收入的5%之内。《土地管理法》第十四条规定：农民集体所有的土地，由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，土地承包期为30年。

1998年以法律的形式规定了“一刀切”地实行30年承包期。

按照2003年3月1日起实行的《中华人民共和国农村土地承包法》对土地承包经营权的主体、期限、权利、义务、保护、流转等做了进一步规定。

《农村土地承包法》第二十条规定：耕地的承包期为三十年。第二十六条规定：承包期内，发包方不得收回承包地。第二十七条规定：承包期内，发包方不得调整承包地。小调整只能是“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”，而且“必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡 (镇) 人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”。该条中还规定：承包合同中约定不得调整的，按照其约定。按照这些法律规定，集体经济组织在承包期内几乎没有任何权力。

《农村土地承包法》第三十二条规定：土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。就是说，除了没有规定对承包地有抵押权，农户几乎具有一切权力。但实际上，没有规定抵押权，不等于承包人没有抵押权，只是一方面，银行可以不承认其抵押权，不能以抵押承包地来获得银行贷款；另一方面，承包地抵押给别人，如果承包人想要回承包地，法律不保护因抵押而获得土地的人。所以，在实际上，农户在30年承包期间几乎拥有了一切权力。事实上，30年承包权一次性出租、出让、出卖的事例在全国比比皆是。

据报道，在《农村土地承包法》的起草过程中，2000年初，法律起草小组接到上级指示，要在新的法律中使承包经营权体现出部分所有权的性质。最终通过的法案中，土地承包经营权的性质已经非常接近所有权。在2004年修改的《土地管理法》中重申农户家庭承包的土地一律实行30年承包期。

尽管新《土地管理法》和《农村土地承包法》都规定农地承包30年不变，但在实际执行过程中，很多农村集体经济组织在土地第二轮承包中并没有认真执行，承包期为3~10年，致使农民对所承包耕地缺少投资预期，长期投资激励机制缺位，中、低产田得不到改良，农业基础设施老化。

2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》将物权分为所有权、用益物权、担保物权、占有权，其用益物权包含土地承包经营权用权等。该法第一百二十四条规定：农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行承包经营制度。该法对土地承包经营权给予了物权保护。自此，耕地的承包经营权得以确定。

六 其他政策

（一）适应农业生产结构调整的政策

农业生产结构调整要在土地利用总体规划的指导下进行。禁止在基本农田保护区内挖塘养鱼、发展林果业；要积极引导农民优先利用闲置土地、未利用地发展农业生产。经土地和农业部门共同认定，在农业生产结构调整中由耕地改为其他农用地的，土壤耕作层未被严重破坏、易于回复的耕地，可不作为减少耕地考核；将闲置建设用地、未利用地或者被破坏耕地开发整理复垦成园地，经土地和农业主管部门共同认定能调整成耕地的，可以视同补充耕地。

（二）适应生态退耕的政策

生态退耕是为了改善耕地的生态环境、提高耕地质量，出台的政策中强调生态退耕要有计划、有步骤地进行，防止出现盲目性，给群众生活和生产带来困难，要根据当地的土地资源和气候特点，大力进行农业生产结构调整，与发展林果业、名特优产品相结合，不断增加农民收入。

（三）鼓励农民种粮的政策

为了鼓励农民种粮、保护耕地，国家出台了相关政策来调动农民的积极性，主要包括农业税减免、对种粮农民的直接补贴、对种粮农民购买良种和农机具的补贴等措施。