第三节 山东省与成都市统筹城乡发展的实践与启示

一 山东省统筹城乡发展的实践与启示

山东推进城乡一体化的主要做法是，坚持统筹城乡发展，对农村基础设施建设问题高度重视；坚持公共服务向农村延伸，着力加强农村“路水电气医学”建设，大力发展农村社会事业；坚持城市化带动，促进农村富余劳动力就地就近转移；坚持支农惠农方针，公共财政支持“三农”的力度不断加强；坚持抓县域经济发展，把县域经济发展作为解决“三农”问题的重要抓手；坚持抓好小城镇建设，县城和中心镇成为城乡一体化发展的重要节点。

（一）山东推进城乡一体化的主要模式

1．“新城市主义”模式

强调合理利用土地、公共轨道交通优先、鼓励步行以及在社区内部提供就业等新的规划概念，主要包含两方面意义：一方面体现通过旧城改造，改善城区的居住环境，提倡回归城市的理念；另一方面则是对城市边缘进行重构，实现近郊农村城市化。新市镇建设，可以从很大程度上重构农村城市化功能，不仅能够使周边的农村人口集聚，享受高质量的城市生活水平，还能够将原先分散的农村集镇汇集起来，节约居住空间资源，实现聚集化小城镇建设，更能进一步扩大农村人口就业机会，减轻城市就业压力，实现农村共同富裕。

2．“城乡等值化”试验

不通过耕地变厂房、农村变城市的方式使农村在生产、生活质量而非形态上与城市逐渐消除差异，使在农村居住仅是环境选择、当农民只是职业选择，并通过土地整理、村庄革新等方式，实现“与城市生活不同类但等值”的目的。“城乡等值化”试验，包括片区规划、土地整合、机械化耕作、农村基础设施建设、修路、发展教育等很多项措施。这种模式显著区别于中国农村大批农民进城打工的常态，从某种意义上说，这是对于新农村建设命题求解的一次独特实践，其意义重大。

3．“村企一体化”模式

在推进城乡一体化过程中，充分发挥工业化、城市化对农业和农村经济发展的带动作用。只有发展高效益的现代农业和农产品加工运销业，才能为小城镇的发展提供更有力的产业依托，为农村劳动力向小城镇的转移创造更广阔的就业空间，进而推进农村内发型的城市化进程，实现城乡一体化。

4．“公共服务延伸”模式

积极探索农村社区化服务与建设，提高农村公共服务效益，在更大的范围内优化了生产要素配置，促进了农村社会和谐，促进了城乡基本公共服务均等化，初步形成了城乡经济社会一体化发展的新格局。这种模式助推了现代农业发展，实现了政府由管理型向服务型的转变，政府公共服务资源得到优化配置，巩固了党的执政基础和农村基层政权，提高了乡村文明程度，推动了社区内其他村庄向社区中心村的融合聚集。

（二）山东探索城乡一体化的几点启示

1．推进城乡一体化是改变城乡二元经济社会结构的必然选择

城乡二元经济社会结构的存在，是现代化进程中遇到的最大难题。只有走城市建设与乡村建设并行的道路，在城市化的过程中建设乡村而不是破坏乡村，让农民能在城市里待不下去的时候，愿意并且能顺利回到乡村，并使广大生活在乡村的人口不断提高生活质量，转变生产方式和生活方式，留在农村也同样可以享受城市幸福生活。

2．城乡一体化发展在相当长的一段历史时期将表现出多样化特征

从理论上讲，当今中国统筹城乡发展由于受多元素（包括政治的、文化的、经济的、社会的等）的影响，实现城乡一体化就要探索不同的发展道路。尤其在目前急剧变迁的中国，再用一个统一的所谓模式来统领中国城乡一体化的发展格局基本上是不现实的。相反，多元化的发展方式选择必然带来多元化的发展。

3．必须坚持从实际出发，规划先行，分类指导推进

当前尤为重要的是从当地实际出发，做好符合当地生产力水平的规划，明确总体思路和工作目标、重点，进行分类指导。换句话说，就是建设的基点是立足于农村，追求的是农村的发展，并不是要将农村城市化；追求的是与城市不同的更符合农民需求的生产和生活方式。在资源有限的前提下，必须量力而行，从实际出发，以取得事半功倍的效果。

4．推进城乡一体化必须以政府为主导，重视调动农民的积极性

在推进城乡一体化的过程中，政府要加强组织引导，认真制定城乡总体规划，做到规划先行、科学指导；要加大农村建设资金投入，为农村提供更多的公共产品和公共服务；要通过财政贴息、税收优惠、项目扶持等形式，引导农民和社会积极投入新农村建设，形成建设新农村的合力。政府发挥主导作用，还要充分调动农民建设自己家园的积极性，从群众最关心、最迫切要求解决的问题入手，使农民成为建设主体、投资主体、管理主体。

二 成都市统筹城乡发展的做法与启示

2007年6月，国家正式批准成都、重庆两市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。成都市在总结实践经验的基础上，提出了“坚定不移地按照城乡统筹、‘四位一体’科学发展总体战略部署，即以 ‘三个集中’为核心、以市场化为动力、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障，全面提升城乡一体化水平”的总体要求，和“力争到2017年，‘三个集中’取得显著成效、经济社会实现跨越发展、城乡差距得到明显缩小、科学发展体制初步形成”的总体目标。

（一）成都统筹城乡发展的基本做法

1．深入实施以“三个集中”为核心的城乡一体化发展战略

一是强力推进工业向集中发展区集中。制定了城乡一体的工业布局规划，通过加强规划调控、政策引导和工业园区建设，建立投资促进机制，推进工业向集中发展区集中。二是有序推进农民向城镇集中。遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，在中心城区，实行农村与城市社区完全接轨，按照城市社区标准建设新型社区，推动农民向市民转变；在县城和区域中心镇，按照城市社区标准建设城镇新型社区，引导农民向城镇集中；在有条件的农村地区，参照城镇社区的标准建设农村新型社区，引导农民向农村新型社区集中。三是稳步推进土地向规模经营集中。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，健全土地流转机制，采取转包、租赁、入股等多种形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村新型集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，实施规模化、集约化经营。

2．科学制定城乡一体化发展规划

一是建立城乡一体的规划体系，包括城乡发展空间规划、基础设施建设规划、产业发展规划、社会事业发展规划、生态环境建设与保护规划。二是坚持按“三个集中”原则编制城市总体规划、城镇和农村新型社区建设规划以及各个专项规划，科学和合理规划城市、小城镇、农村新型社区的人口规模以及基础设施和公共服务建设，增强村镇对产业、人口的集聚能力，解决产业布局、村镇聚落分散问题，最大限度实现资源优化配置。

3．重点加快以工业为核心的产业发展

坚持把加快产业发展作为推进城乡一体化的支撑和重点来抓，在工业方面，致力于做大做强电子信息、机械、医药、食品四大主导产业，培育发展冶金建材、石油化工，建设六大产业基地；在农业方面，大力发展生猪、蔬菜、柑橘、食用菌、茶叶等十大优势产业；在服务业方面，深入实施旅游带动战略，大力发展现代物流、金融、会展、通信、网络、咨询等现代服务业。

4．努力构建统筹城乡发展的体制机制

一是深入推进政府职能转变，全面推进以转变政府职能为核心的规范化服务型政府（机关）建设。二是按照城乡规划编制、管理、监督工作全覆盖的要求，从市到乡镇都组建了规划管理机构和规划工作监督机制；按照城乡一体、全面覆盖和“三个集中”的要求，推动城市总体规划、土地利用总体规划的修编和城乡一体的产业发展、基础设施建设、社会事业发展等规划的制定，初步形成了城乡一体的规划体系。三是积极推进涉及规划、农业、交通、水务、林业和园林等30多个部门的行政管理体制改革，初步建立了城乡一体、高效运转的管理体制。四是坚持把加快社会事业发展作为统筹城乡发展的基本着力点，大力推进户籍、就业、社保等制度和教育、卫生等体制改革，基本形成了城乡一体的就业体系、社会保障和救助体系以及统筹城乡社会事业发展的政策体系。五是积极推进投融资体制改革，构建政府引导、市场运作、社会参与的多元投资机制。

（二）成都探索城乡统筹发展的几点启示

1．必须充分发挥政府的主导作用

统筹城乡发展，缩小城乡差距，一方面，逐步打破城乡二元体制；另一方面，在公共资源配置上逐步使城乡均等化。这都要求政府发挥主导作用，特别是要加快建立公共财政体系并使公共资源向农村倾斜。成都市推进城乡一体化的有效实践证明，政府主导既是起点，也是核心动力。

2．必须充分发挥市场的基础性作用

统筹城乡发展，既需要政府发挥主导作用，也需要市场发挥基础性作用。只有充分尊重市场规律，健全现代市场体系，保证城乡生产要素自由流动，给企业以更大的发展空间，并通过市场运作，调动民间资本和社会资金参与，才可能为统筹城镇及农村新型社区基础设施建设和城乡各项社会事业发展筹集到足够的资金。

3．必须创新体制机制及政策支持体系

推进城乡一体化，必须下大气力打破长期以来形成的城乡二元分割结构，彻底解决体制制约问题。成都市致力于拆除城乡之间的体制障碍，通过一系列统筹城乡发展的规划和政策体系，为城乡一体化发展提供体制机制和政策保障，出现了城乡全面健康发展、城乡差距开始缩小以及广大城乡居民普遍受益的可喜局面。

4．必须引导产业走集聚化、集约化、规模化发展之路

加快产业发展，是统筹城乡发展、推进城乡一体化的经济基础。成都市实施以“三个集中”为核心的城乡一体化战略，之所以卓有成效，其重要原因之一就在于抓住了产业发展并使之走上集中、集群、集约和规模化道路。

5．必须坚持以人为本

成都市推进城乡一体化以来，积极转变政府职能，致力于满足城市居民和农村居民的共同需要，使长期处于困境的农民群体与城市居民一样普遍受益，农村居民人均纯收入和享受的公共服务水平短期内得到大幅度提高，城乡居民收入差距呈现缩小的态势，大批失地农民逐步解决了就业、住房和社会保障问题。