贵州省发展中的基本农田研究

前言

贵州作为我国西南内陆省份，山地和丘陵地带占据了全省绝大部分土地面积，土地资源相对贫乏。作为全国唯一没有平原支撑的山地省，耕地的缺乏已成为贵州广大农民增收致富的难题。

本研究立足于基本农田保护，但不局限于基本农田，这是由贵州（以下简称我省）基本农田的客观现状决定的。为了厘清我省近年来基本农田的变化情况，本研究课题组先后赴省国土厅、住建局等部门进行了多方调研，并深入全省农业大县——遵义市余庆县等地进行了实地调查，均未收集到关于基本农田的翔实数据。收集的数据经整理，涉及基本农田方面的主要有三个：一是省国土厅2005年土地变更关于全省耕地（细分坡耕地、中低产田、旱地）面积、农民人均有效灌溉农田数据；二是《贵州省土地整治规划（2011～2015年）》关于农用地整治的主要任务中提到的“十二五”末期（2015年）高标准基本农田建设目标数据；三是2013年土地利用变更调查有关水田、水浇地及旱地面积的数据。以上各类数据均没有关于当前基本农田的准确概况。但肯定的是，基本农田是我省耕地保护的核心工作和关键环节！在梳理我省土地资源整体情况时，本研究以“土地资源现状—耕地现状—基本农田现状”为主线，搜集了“十一五”以来（2006～2013年）的相关数据，通过数据分析揭示我省“十一五”以来土地资源、耕地以及基本农田利用的主要特点及内在联系。课题组认为，我省基本农田保护的研究必须和耕地保护结合起来，在谈耕地保护的同时突出基本农田保护的重要性。

本研究紧扣基本农田保护，但不泛谈保护，这是由我省当前经济发展的客观趋势决定的。发展是解决中国所有问题的关键，发展更是解决贵州所有问题的关键。撇开发展来谈基本农田（耕地）保护或是为了发展置基本农田（耕地）保护于不顾都是不合适、不可持续的，都不是科学的发展观。贵州的现状与未来必须牢牢守住发展和生态两条底线，将发展与保护有机衔接起来。

特别需要注意的是，省委书记赵克志已明确指出，“保护耕地是我省当前最为重大的工作之一，必须要做到：一是破解城乡建设用地与耕地保护瓶颈的新思路，要抓紧完善和严格执行节约集约用地标准，包括农村集体建设用地和宅基地，都要控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。二是坚持工业化和城镇化相协调、城镇化速度和质量相统一、城镇化和社会主义新农村建设相结合，优化城镇空间布局、抓好城镇规划、强化产业支撑、提高城镇综合承载能力，走有特色、集约型、多样化的贵州山区城镇化道路”。2014年6月25日是第24个全国土地日，国土资源部明确指出，今年土地利用的宣传主题是“节约集约利用土地，转变土地利用方式”。可见，推进土地节约集约利用，将是我省基本农田保护的重中之重。

研究发现，在我省农村建设发展中，普遍存在乱占耕地、私建乱搭等现象，造成了极大的土地浪费，特别是全面小康中“小康房”建设和新一轮农村危房改造的实施，必将对农村新一轮耕地保护带来挑战。但同时应看到的是，切实开展农村建设用地整治，推进土地节约集约利用，将为我省耕地保护和增加提供巨大潜力空间，既能满足农民建房需求，又能有效保护耕地特别是基本农田，是我省基本农田（耕地）保护的“出拳点”和“突破口”。课题组认为，在我省大力推进工业化、城镇化进程中，创新我省宅基地流转方式、转变土地利用方式、实行分片区差别化土地整治是增加土地利用空间、实现土地资源节约集约利用和高效利用的关键，是我省发展战略的客观需要，是我省经济跨越式发展的重大机遇，更是基本农田（耕地）保护的重大举措。

基于以上构思，本课题的研究思路是：我省基本农田利用现状—我省基本农田保护的主要做法及成效—我省基本农田保护存在的突出问题及原因分析—我省基本农田保护的机遇分析—我省基本农田保护的对策建议。

一 我省基本农田利用现状

（一）我省土地资源利用现状

1．我省土地资源情况

根据贵州省国土资源厅2014年4月公布的《2013年贵州省国土资源公报》显示，截至2013年12月31日，全省土地总面积1760.99万公顷（26414.79万亩），其中：农用地1479.36万公顷（22190.38万亩），占土地总面积的84.01%；耕地455.26万公顷（6828.84万亩），占土地总面积的25.85%；建设用地62.56万公顷（938.36万亩），占土地总面积的3.55%；未利用地219.07万公顷（3286.05万亩），占土地总面积的12.44%。

2．我省主要土地面积结构情况

（1）“十一五”期间主要土地面积结构情况

（2）“十二五”以来主要土地面积结构情况

（3）2006～2013年主要土地面积结构变化情况

①农用地面积变化情况。农用地面积变化情况如图1所示，2006～2013年农用地面积逐年呈递减趋势，但大致可以分为三个区间，一是2006～2008年，该区间内农用地面积逐年呈缓慢递减趋势。2008年农用地面积为1524.59万公顷，相对于2006年的农用地面积1526.88万公顷，减少了2.29万公顷。二是2008～2009年，该区间内农用地面积呈急速下滑趋势。2009年农用地面积为1484.76万公顷，相对于2008年的1524.59万公顷，减少了39.83万公顷。三是2009～2013年，该区间内农用地面积逐年呈缓慢递减趋势。2013年农用地面积为1479.36万公顷，相对于2009年农用地面积1484.76万公顷，减少了5.4万公顷。

②建设用地面积变化情况。建设用地面积变化情况如图2所示，2006～2013年建设用地面积变化可分为三个区间，一是2006～2008年，该区间内建设用地面积呈递增趋势。2008年建设用地面积为55.71万公顷，相对于2006年的54.67万公顷，增加了1.04万公顷。二是2008～2009年，该区间内建设用地面积呈递减趋势。2009年建设用地面积为54.88万公顷，相对于2008年的55.71万公顷，减少了0.83万公顷。三是2009～2013年，该区间内建设用地面积呈递增趋势。2013年建设用地面积为62.56万公顷，相对于2009年的54.88万公顷，增加了7.68万公顷。

③未利用地面积变化情况。未利用地面积变化情况如图3所示，2006～2013年未利用地面积变化可分为四个区间，一是2006～2009年，该区间内未利用地面积呈递增趋势。2009年未利用地面积为221.34万公顷，相对于2006年的179.97万公顷，增加了41.37万公顷。二是2009～2010年，该区间内未利用地面积呈递减趋势，2010年未利用地面积为220.68万公顷，相对于2009年的221.34万公顷，减少了0.66万公顷。三是2010～2011年，该区间内未利用地面积呈递增趋势。2011年未利用地面积为221.06万公顷，相对于2010年的220.68万公顷，增加了0.38万公顷。四是2011～2013年，该区间内未利用地面积呈递减趋势。2013年未利用地面积为219.07万公顷，相对于2011年的221.06万公顷，减少了1.99万公顷。

3．我省土地资源利用现状呈现的主要特点

（1）绝对数量相对较大，人均占有量少

我省位于中国大西南东部，东靠湖南，南邻广西，西毗云南，北连四川和重庆，国土总面积17.61万平方公里，占全国国土总面积的1.84%，居全国第16位。按2013年全省常住人口核算，我省人均国土面积为7.54亩，与全国人均国土面积10.63亩相比，低3.09亩。我省人均耕地面积为1.95亩，与全国人均耕地面积约1.5亩相比，略高0.45亩，但鉴于我省耕地质量较差，以及工业化、城镇化对用地的刚性需求，我省土地资源呈绝对数量相对较大、人均占有量相对较少的特点。

（2）山地多，平地少

我省境内地势西高东低，向北、东、南三面倾斜，平均海拔1100米左右。我省全省地貌可大致概括分为高原山地、丘陵和盆地等三种基本类型，其中92.31%的面积为山地和丘陵。境内岩溶地貌发育分布范围广泛，岩溶（出露）面积10.91万平方公里，占全省国土总面积的61.95%，且形态类型齐全，地域分异明显，构成一种特殊的岩溶生态系统，是世界岩溶地貌发育最典型的地区之一。

（3）农用地比重逐年减少

2006～2013年，我省农用地面积情况为：2006年1526.88万公顷，2007年1525.20万公顷，2008年1524.59万公顷，2009年1484.76万公顷，2010年1483.87万公顷，2011年1480.93万公顷，2012年1479.93万公顷，2013年1479.36万公顷。从我省2006～2013年农用地利用情况可知，“十一五”以来，我省农用地面积逐年呈减少趋势。农用地利用是确保我省粮食供应，保证4000万名贵州人“饭碗”的重要保障，农用地比重逐年减少将对我省粮食生产造成不利影响。

（4）单位GDP建设用地消耗地量得到有效控制

随着2010年实施工业化、城镇化战略以来，我省经济逐步进入了后发赶超、跨越式发展阶段。从图2来看，自2010年开始，我省连续四年建设用地增长迅速。2013年建设用地面积为62.56万公顷，相对于2009年的54.88万公顷，增加了7.68万公顷，涨幅13.99%。经济快速发展对建设用地的刚性需求成为我省土地资源保护利用面临的重大课题。

在正确处理经济发展与土地资源保护问题上，省委省政府高度重视，在促进GDP增长的同时，最大限度降低土地资源消耗。2009～2013年单位GDP建设用地消耗量逐年呈下降趋势。2009年单位GDP建设用地消耗量为141公顷/亿元，2013年为78公顷/亿元，下降63公顷/亿元，降幅44.68%，成效显著。

（二）我省耕地利用现状

1．耕地面积概况

根据2013年土地利用变更调查，我省耕地面积455.26万公顷（6828.84万亩），其中：水田1254281.69公顷（1881.42万亩），占27.55%；水浇地11617.64公顷（17.43万亩），占0.26%；旱地3286686.33公顷（4930.03万亩），占72.19%。

2．全省耕地面积构成

3.2006～2013年耕地面积变化情况

耕地面积变化情况如图5所示，2006～2013年耕地面积变化可分为三个区间，一是2006～2008年，该区间内耕地面积呈递减趋势。2008年耕地面积为448.53万公顷，相对于2006年的449.39万公顷，减少了0.86万公顷。二是2008～2010年，该区间内耕地面积呈递增趋势。2010年耕地面积为456.63万公顷，相对于2008年的448.53万公顷，增加了8.10万公顷。三是2010～2013年，该区间内耕地面积呈递减趋势。2013年耕地面积为455.26万公顷，相对于2010年的456.63万公顷，减少了1.37万公顷。

4.2006～2013年建设用地占用耕地情况

建设用地占用耕地面积情况如图6所示，2006～2013年建设用地占用耕地面积可分为三个区间，一是2006～2007年，该区间内建设用地占用耕地面积呈递减趋势。2007年建设用地占用耕地面积为3282.41公顷，相对于2006年的4168公顷，减少885.59公顷。二是2007～2011年，该区间内建设用地占用耕地面积呈递增趋势。2011年建设用地占用耕地面积为15345.04公顷，相对于2007年的3282.41公顷，增加12062.63公顷。三是2011～2013年，该区间内建设用地占用耕地面积呈递减趋势。2013年建设用地占用耕地面积为6641.91公顷，相对于2011年的15345.04公顷，减少8703.13公顷。

5．我省耕地利用现状呈现的特点

（1）宜耕种耕地面积与坡度呈正比

在我省宜耕种耕地面积中，耕地面积与坡度呈正比关系，即坡度小的耕地，其面积相对也小；坡度大的耕地，其面积相对也大。2010年，我省耕地面积456.62万公顷（6849.32万亩）。按照坡度分类，我省耕地大致分为五类：一是坡度小于2度的耕地。全省坡度小于2度的耕地面积23.01万公顷（347万亩），占耕地总面积的5%；二是坡度在2度到6度的耕地。全省坡度在2度到6度的耕地面积54.46万公顷（817万亩），占耕地总面积的11.92%；三是坡度在6度到15度的耕地。全省坡度在6度到15度的耕地面积111.38万公顷（1671万亩），占耕地总面积的24.39%；四是坡度在15度到25度的耕地。全省坡度在15度到25度的耕地面积109.42万公顷（1641万亩），占耕地总面积的23.96%；五是坡度大于25度的耕地。全省25度以上耕地面积80.87万公顷（1213万亩），占耕地总面积的17.71%。根据《贵州省土地利用总体规划》和《贵州省林地保护利用规划》，大于25度以上坡耕地将逐步退耕还林还草，是今后我省农用地整治的主要对象。

（2）耕地质量呈现两头小中间大的特点

根据2006年贵州省农用地分等成果，按土地自然生产力的大小来划分，可以将我省耕地分为三类：一是下等耕地。全省下等耕地（低产田土）面积为75.35万公顷（1130万亩），占耕地总面积的16.37%；二是中等耕地。中等耕地面积为326.36万公顷（4895万亩），占耕地总面积的70.90%；三是上等耕地。上等耕地面积为58.57万公顷（879万亩），占耕地总面积的12.73%。其中，下等劣质耕地面积最大是毕节市16.38万公顷（245.70万亩），其次为遵义市13.87万公顷（208.05万亩），面积最小的是贵阳市为4.44万公顷（66.60万亩）。

由图7可知，我省耕地质量等级总体偏低，下等耕地和上等耕地所占耕地面积总体偏低，中等耕地面积比重高。我省土地整治工作、基本农田保护以及高标准基本农田建设的着力点应放在中等耕地治理上。

（3）优质耕地主要分布在坝区，坝区耕地面积小

根据全省万亩以上大坝调查和5000亩以上坝区专项调查资料显示，我省优质耕地主要分布在坝区，形成了贵州省丰富多彩的坝区文化。调查结果显示，全省万亩以上大坝51个，5000亩以上大坝114个。2013年，我省万亩坝区、五千亩坝区耕地面积合计约175.29万亩，占总耕地面积的2.57%，坝区耕地面积占全省耕地面积的比重小。

（4）工业化、城镇化与耕地保护协调发展

将建设用地占用耕地与耕地面积减少情况对比分析可知（见图8），随着2010年我省工业化、城镇化发展战略提出后，在努力“后发赶超”，实现我省经济“跨越式”发展的同时，省委省政府高度重视耕地保护工作，在土地开发、土地整治等方面做了大量工作，切实保护耕地。在我省经济发展对土地资源刚性需求的硬条件下，建设用地占用耕地情况严峻，但耕地面积减少幅度相对建设用地占用耕地的需要力度而言，耕地减少幅度相对较小，充分体现了我省工业化、城镇化与耕地保护协调齐头并进的发展思路。

（三）我省基本农田利用现状

1．基本农田概况

基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。从历年贵州省国土资源公报公布的数据来看，在全省土地总面积基础上，均分列了农用地（突出耕地）、建设用地、未利用地面积及比重，针对基本农田均没有相应数据。为了搞清楚我省近年来基本农田的变化情况，本课题组多方调研，并深入全省农业大县遵义市余庆县实地调研，均未收集到关于基本农田的翔实数据。收集的数据经整理，涉及基本农田方面的主要有三个：一是省国土厅2005年土地变更调查结果。调查结果显示，全省耕地面积6757.4815万亩（其中坡耕地占70%以上，中低产田土占83.6%，旱地面积占69.53%），农村人均有效灌溉农田0.37亩。二是《贵州省土地整治规划（2011～2015年）》关于农用地整治的主要任务中提到，到“十二五”末期（2015年），要建成国家确定的39.20万公顷（588万亩）高标准基本农田。三是2013年土地利用变更调查，我省耕地面积4552585.66公顷（6828.88万亩），其中：水田1254281.69公顷（1881.42万亩），占27.55%；水浇地11617.64公顷（17.43万亩），占0.26%；旱地3286686.33公顷（4930.03万亩），占72.19%。仅仅依靠这三项数据，课题组无法对目前我省基本农田的现状进行梳理，但可以得出的结论是，我省当前有效灌溉农田量严重不足，耕地坡度大，旱地多水田少，人均有效灌溉农田量少。

2．基本农田利用现状呈现的主要特点

（1）优质农田主要分布在坝区，且比重小

根据2013年万亩大坝调查和5000亩坝区专项调查显示，我省优质耕地，尤其是优质农田主要分布在坝区。全省万亩以上大坝51个，5000亩以上大坝114个。2013年，我省万亩坝区、五千亩坝区耕地面积合计约175.29万亩，占总耕地面积的2.57%，坝区耕地面积占全省耕地面积的比重小。

（2）坡度大，坡改梯任务艰巨

《贵州省土地整治规划（2011～2015年）》显示，我省耕地面积坡度小于2度的为23.01万公顷（324万亩），占耕地总面积的5%; 2～6度的耕地面积为54.46万公顷（817万亩），占耕地总面积的11.92%; 6～15度的耕地面积为111.38万公顷（1671万亩），占耕地总面积的24.39%;15～25度耕地面积为109.42万公顷（1641万亩），占耕地总面积的23.96%; 25度以上耕地面积为80.87万公顷（1213万亩），占耕地总面积的17.71%。我省耕地坡度大，坡耕难度大，坡改梯任务艰巨。

3．基本农田保护中急需解决的主要问题

（1）水利设施建设问题

2013年土地利用变更调查结果显示，耕地构成中，水田1254281.69公顷（1881.42万亩），占27.55%；水浇地11617.64公顷（17.43万亩），占0.26%；旱地3286686.33公顷（4930.03万亩），占72.19%。可见，我省虽然水资源丰富，但时空分布不均，与耕地分布不相匹配，季节性干旱和工程性缺水问题突出，水资源利用率较低。同时，由于农田水利设施欠账多，农业生产受洪涝和干旱的影响较大。加强水利设施建设是我省基本农田保护中急需解决的一大问题。

（2）建设用地占用问题

随着我省工业化、城镇化的快速推进，部分地方政府为了经济发展需要，不惜以牺牲耕地，尤其是地势平坦的优质耕地作为招商引资的“诱饵”，以换取短期GDP及财政收入的大幅增长，同时公路等基础设施建设在一定程度上不可避免地会占用大量耕地。此外，在农村，囿于传统宅基地利用形式制约，分散建房、重复建房、私占私建、“卖地致富”等“一户多宅”“宅基地严重超标”现象，在一定程度上对耕地，尤其是给基本农田保护造成了不利影响。建设用地占用是我省基本农田保护面临的最大威胁。

（3）农民耕种积极性不高问题

随着我省工业强省战略的不断深入推进，农民工工资及福利待遇逐年提高，大批农民涌入城市务工。此外，由于我省各地区农业发展不平衡，农业产业化、规模化发展程度不高，农业比较效益相对下降，农民种粮的积极性受挫，农村劳动力流失问题严重，农村土地抛荒、半抛荒现象广泛存在，耕地“重用轻养”情况比较普遍，土地肥力普遍下降，农民耕种积极性不高。

二 我省基本农田保护的主要做法及成效

（一）我省基本农田保护的主要做法

1．明确土地整治规划指导思想

为了深入贯彻科学发展观，落实党中央、国务院关于积极稳妥推进土地整治精神和《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕 2号）有关要求，我省以促进耕地保护和节约集约用地，夯实农业基础地位，推进扶贫攻坚、新农村建设和统筹城乡发展为宗旨，依据《土地管理法》、《贵州省土地整治条例》、《贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《贵州省土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》和《全国土地整治规划（2011～2015年）》，贵州省国土资源厅编制了《贵州省土地整治规划（2011～2015年）》。

（1）始终坚守发展和生态两条底线

我省在处理经济发展与利用土地资源时，始终坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想，在深入贯彻落实科学发展观、加快生态文明建设和《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》的基础上，按照省委、省政府关于“加速发展、加快转型、推动跨越”的总基调，加快推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步的总体要求，以保护耕地、保障发展为主线，大力实施“田、水、路、林、村”综合整治，推进扶贫攻坚、新农村建设和统筹城乡协调发展。

（2）高度关注和重视可持续发展

我省在资源利用方面，始终坚持以保障我省粮食安全和城乡居民农产品有效供给为目标，以基本农田保护和整治为重点，大规模实施农用地整治，建设旱涝保收高标准基本农田。同时，我省在促进城乡协调发展的基础上，着力加强耕地质量建设，着力打造“烟、酒、茶、多彩贵州旅游和中药材产业”五张产业基地名片，大力发展特色农产品；以农村居民点和城镇工矿建设用地整治为突破口，提高建设用地节约集约水平；以资源可持续利用为目标促进经济社会可持续发展。

2．明确土地整治规划的基本原则

（1）坚持促进“三农”协调发展

在践行耕地保护制度方面，我省始终坚持落实最严格的耕地保护制度，按照有利生产、方便生活、改善环境的要求，以基本农田整治为重点，立足于提高高产稳产基本农田比重，着力促进农业结构调整，加快改善农村生产生活条件。同时，针对有条件的地区，努力将促进“三农”发展与农村建设用地整治相结合，统筹推进“田、水、路、林、村”综合整治，积极推进农民增收、农业增效、农村发展。

（2）坚持推进城乡统筹发展

在落实节约用地制度方面，我省始终实行最严格的节约用地制度，结合“四化”同步发展战略，按照建设资源节约型社会和社会主义新农村建设的要求，突出全域规划、精心设计、综合治理，统筹区域城乡土地整治，构建区域用地生态安全格局，积极发挥土地整治综合效益。实践中，以土地整治与城乡增减挂钩相结合为平台，规范推进农村建设用地整治；积极开展城镇工矿建设用地整治，挖掘存量建设用地潜力；因地制宜利用低丘缓坡进行工业和城镇建设，优化城乡用地结构和布局，促进土地集约利用；加强农村基础设施建设和公共服务，改善农民生产生活条件，促进城乡一体化发展。

（3）坚持维护农民土地承包经营权的合法权益

在维护农民合法权益方面，我省始终坚持把农民和农村集体经济组织的主体地位放在首位，按照以人为本、依法推进的要求，合理引导农民自愿流转土地承包经营权，切实维护农民承包经营权的合法权益，保障农民的知情权、参与权和收益权，切实将“整治前农民自愿、整治中农民参与、整治后农民满意”要求落到实处，真正做到政策为民、服务为民、执政为民。

（4）坚持土地整治与生态环境治理相统一

在实施生态保护方面，我省始终以“生态立省”为战略要求，立足于发展现代农业和生态农业的目标，加快土地整治工作。我省在推进工业化、城镇化进程中，始终以严格保护生态环境为前提，适度合理开发未利用土地，结合实际条件，坚持“宜耕则耕、宜农则农、宜林则林、宜建则建”原则，注重提高耕地质量和改善生态环境，切实在土地整治中融入生态和生物多样性保护内容，促进我省经济社会发展和土地资源的可持续利用。

3．明确土地整治规划的目标

根据《贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《贵州省土地利用总体规划（2006～2020年）》和《全国土地整治规划（2011～2015年）》，我省明确提出，到2015年将通过土地整治建成旱涝保收高标准基本农田39.20万公顷（588万亩），补充耕地任务量达到3.20万公顷（48万亩），全省耕地保有量保持在440.44万公顷（6607万亩）以上，基本农田保护面积稳定在361.73万公顷（5426万亩）以上。展望到2020年，通过土地整治再建旱涝保收高标准基本农田50万公顷（750万亩），补充耕地任务量达到3.10万公顷（46.50万亩），全省耕地保有量保持在437.07万公顷（6556万亩）以上，基本农田保护面积稳定在361.73万公顷（5426万亩）以上。

4．积极开展土地开发整理复垦

（1）积极推进农村建设用地整治

多年来，我省按照先易后难、规范有序、稳步推进的原则，依法依规、量力而行，引导农村居民点向城镇或中心村集中。针对有条件的地区，积极推进农村建设用地整治试点示范工程，开展废弃、闲置、散乱、低效利用的农村建设用地整治。根据《贵州省土地整治规划（2011～2015年）》要求，到规划期末，整治农村建设用地0.50万公顷（7.50万亩），优化城乡土地利用布局，提高土地利用率，促进城乡统筹发展。

（2）开展城镇工矿建设用地整治，提高土地节约集约利用水平

近年来，我省以旧城改造、废弃工矿整治、棚户区改造和“城中村”改造为重点，加大城镇工矿建设用地整治力度。根据《贵州省土地整治规划（2011～2015年）》要求，到2015年，促进亿元GDP建设用地下降33%，降低经济增长对土地资源的过度消耗，提高土地节约集约利用水平。

（3）着力加快土地复垦

近年来，我省加快各类生产建设项目新增损毁土地及时复垦，实现历史遗留损毁土地复垦率达到35%以上；及时复垦自然灾害损毁土地，确保自然灾害损毁土地及时复耕，促进土地合理利用和生态环境改善。

5．积极推进农业结构调整

近年来，我省积极推进农业结构战略性调整，满足市场对农产品多样化、优质化需求，增加农民收入，提高全省农业竞争力，巩固农业基础地位。实践中，面对我省农业结构调整的挑战，省委省政府立足实际，广泛调研，慎重决策，大胆实践，按照“农业结构调优，农产品调好，竞争力调强，农民收入调高”的要求，以农民增收为主题，以结构调整为主线，以在关键点上实现突破为重点，提出了六条具体措施：一是提高农产品质量，不断优化农产品品质结构；二是加快发展畜牧业和农产品加工业，不断推动农业结构的优化升级；三是调整农业布局，不断优化农业区域结构；四是拓宽农民就业空间，不断优化农村劳动力就业结构；五是加强农业基础设施和农村民生工程建设，大规模开展土地整治，实行田、水、路、林综合治理，推进中低产田改造，建设高标准农田，加快大中型和重点小型病险水库除险加固进度，加强灌区改造和小型农田水利建设；六是加大对农村教育的投入力度，不断扩大农村劳动力培训规模，努力提高培训质量，着力提高农民整体科技文化素质和自我发展能力，培育现代农业经营者。

6．深入推进基本农田建设

为了加快建设高标准基本农田，我国提出了“十二五”期间力争实现再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田的总要求，贵州省制订了《贵州省土地整治规划（2011～2015年）》。按照规划，贵州省2015年将建成588万亩高标准基本农田，由贵州省国土资源厅负责组织相关实施工作。

（1）大力实施旱涝保收高标准基本农田建设

1991年以来，我省有组织、有计划、大规模地开展以坡改梯和水利设施配套为主要内容的基本农田建设，在实现耕地占补平衡、提高耕地质量、防止水土流失中发挥了重要作用。特别是2001年进入新阶段扶贫开发后，进一步明确“收缩战线，突出重点，提高质量，注重效益”的指导思想，在每年继续投入1.5亿元扶贫资金的前提下，把每年坡改梯100万亩任务压缩为50万亩，国家补助标准从每亩150元提高到300元。同时安排专项财政扶贫资金围绕坡改梯工程进行小水池配套建设，促进稳、平、厚、路、沟、池相统一，取得了明显的经济社会效益和生态效益。

结合我省骨干水源工程和大、中型灌区续配套建设，以坝区基本农田建设为重点，建设19个高标准基本农田建设示范县，到规划期末建成旱涝保收高标准基本农田39.20万公顷（588万亩），经整治的基本农田质量平均提高1个等级以上，实现农村人均有效灌溉面积达0.9亩，粮食亩产增加100公斤以上，增强农村粮食自给能力。

（2）加快推进十大灌区基本农田整治示范工程

我省有效灌溉面积119.53万公顷，旱涝保收面积64.60万公顷，分别占耕地总面积的26.21%和14.17%。从我省水资源的实际情况来看，虽然全省降水量丰富，水资源总量不少，但农田灌溉排水设施少，水资源利用率低，耕地季节性干旱和工程性缺水严重。按照《贵州省土地整治规划（2011～2015年）》要求，我省将投入资金223.2亿元，选择10个项目作为示范项目（分别是瓮福、乌中、湄凤余、安西、兴中、金黔、黎榕、铜东、盘江、遵义十大灌溉区），进行高标准基本农田示范建设。在农业产业发展区域，特别是具有贵州特色的产业发展势头良好区域，实施土地整治与产业结合整治工程，使高标准基本农田整治项目做到建设得好、利用得好，切实促进区域社会经济发展和农业增效、农民增收、农村稳定。

（二）我省基本农田保护取得的成效

在省委、省政府的领导下，各地各部门密切配合，我省土地整治工作在保护耕地、节约用地、推动新农村建设和城乡统筹发展等方面发挥了重要作用，土地开发整理复垦工作取得成效。

1．全省人均耕地面积增长显著

全省人均耕地面积情况显示，2006～2013年全省人均耕地面积可以分为三个区间。一是2006～2007年，该区间内人均耕地面积约为1.68亩；二是2008～2010年，该区间内人均耕地面积约为1.78亩；三是2011～2013年，该区间内人均耕地面积约为1.97亩。2008年相对于2006年人均耕地面积增长约0.1亩，涨幅5.32%; 2011年相对于2008年人均耕地面积增长0.19亩，涨幅10.67%。

2．耕地保护见成效，支持了经济社会发展

2001年以来，截至2010年，全省共计实施各类土地整理复垦开发项目12500多个，整治规模25万余公顷（375万亩），总投资80余亿元，新增耕地12万公顷（180万亩）。2010年土地开发整理复垦总规模43976.96公顷，土地开发整理复垦总投资135287.6万元；2011年土地开发整理复垦总规模31457.92公顷，土地开发整理复垦总投资136999.7万元；2012年土地开发整理复垦总规模42359.24公顷，土地开发整理复垦总投资176289.3万元；2013年土地开发整理复垦总规模45049.39公顷，土地开发整理复垦总投资179046.4万元。2010～2013年，全省土地开发整理复垦总规模、土地开发整理复垦总投资总体呈上升趋势。省委省政府对土地资源的高度重视，有效促进了耕地保护，实现了耕地占补平衡，确保了全省耕地总量平衡，为全省经济社会发展提供了有力支撑和保障。

3．改善农业生产条件，促进了农业发展

《贵州省土地整治规划（2011～2015年）》显示，截至2010年，全省完成土地平整工程近6万公顷（90万亩），修建农田灌渠2500余公里，完善了田间排灌系统，新增有效灌溉面积约10万公顷（150万亩），提高了农村人口人均有效灌溉面积；新建改建田间道路3000多公里，提高了道路的通达度，为农业生产机械化、规模化提供了有利条件，改善了农业生产条件，稳定了全省粮食生产，促进了农业发展。

4．促进新农村建设，保护了生态环境

在推进农村土地整治方面，我省将土地整治与新农村建设相结合，对优化农村用地布局以及完善农村基础设施发挥了积极作用，提高了农村公共服务水平，改善了农村人居环境，促进了农民向中心村集中。通过坡耕地治理，耕地质量得到提高，土地石漠化和水土流失得到遏制，生态环境得到改善。

5．创新制度安排，规范了土地整治工作

为促进和规范土地整治工作，我省颁布了《贵州省土地整治条例》，出台了《贵州省土地开发整理管理规定》《关于加强和改进我省土地开发整理及耕地占补平衡工作意见的通知》《贵州省土地整理复垦开发项目管理办法》《贵州省新增耕地指标管理办法》《贵州省土地开发整理资金管理办法》《贵州省土地开发整理工程建设标准（试行）》等一系列政策法规和技术规范，为我省土地整治工作健康发展提供了制度保障；形成了“政府主导、农村集体经济组织为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金”的工作格局；为严格保护耕地，促进土地资源节约、高效利用，增强土地资源保障经济社会发展的能力，我省在全国率先开展推进山地整治、建设“工业梯田”的创新探索。2011年，省政府召开了全省创新土地利用现场会。同年，省政府办公厅转发了省国土资源厅《关于创新土地利用方式推进山地整治工作的指导意见》；完成了农用地分等定级，开展了耕地数量质量折算和土地整理中的生物多样性保护研究，为我省土地整治工作向深度和广度发展奠定了基础。

三 我省基本农田保护存在的突出问题

（一）我省基本农田保护意识淡薄

我省基本农田保护意识淡薄，一方面体现为相关部门意识淡薄。按照国务院土地调控政策规定，各级人民政府的主要领导对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积负责。从实际做法来看，部分领导尤其是乡村主要负责人对耕地保护重要性缺乏全面认识，片面理解耕地保护工作，特别是农民在交通要道边私自占用耕地建房现象比比皆是，“空心村”“村外村”现象严重，造成土地大量浪费；有些建房明显是违法建房，建房户却能取得建房的相关手续，农民建房乱占滥用耕地、乡镇越权批地、乱收费现象严重；少数乡村干部越权越位，乱拍板乱表态，对土地违法违规现象不仅不闻不问，而且大开方便之门；等等。《土地管理法》仅赋予国土资源监察对土地违法行为的制止权，没有司法权，导致农民非法占地建房现象严重。更有甚者，有些地方部门对目前经济社会发展存在误读，盲目认为耕地等国家资源的消耗是经济效益实现的必然趋势，对经济发展与耕地保护的关系存在严重的认识误区。另一方面体现为农民意识淡薄。随着我省经济社会的不断发展，传统农耕不再是农民增收的主要渠道，农民对耕种的愿望和动力严重削弱。相反地，“卖地”“拆迁”“征地补偿”等“耕地经济价值变现”的方式加剧了擅自自主建设、重复建设、乱占乱建等耕地浪费现象。同时，在农业产业不发达农村，耕地荒废现状也十分严重，农民对耕地增肥、复垦的愿望不强烈。

（二）我省人口密度大且农村人口比重大

1．人口密度大

（1）贵州是人口大省

根据国家有关规定，全国各省、自治区、直辖市根据人口数量，可以分为四个等级：5000万人以上的为人口特大省份；3000万人至5000万人的为人口大省；1000万人至3000万人的为人口中等省份；低于1000万人的为人口小省。根据2010年第六次全国人口普查数据显示，2010年全省户籍人口总数为4189万人，属于全国人口大省。人口多对土地资源的需求量也多。

（2）贵州属于人口密度稠密区

按各省（区）人口平均密度可分成4类地区：非常稠密区，即每平方公里人口在400人以上；稠密区，即每平方公里人口在200～400人；较稠密区，即每平方公里人口在100～200人；稀少区，即每平方公里人口在100人以下。据第六次人口普查数据显示，全省常住人口为34746468人，2013年省统计局公报显示，2013年常住人口3502万人。我省户籍人口总数为4189万人。按照普查结果常住人口核定，全省人口密度为197人/平方公里。按照户籍人口核定，全省平均人口密度为238人/平方公里，属人口稠密省份。人口密度越大，人均占用量相对就越少。

2．农业人口比重大，且各地人口分布不均

（1）贵州属于农业人口大省

据第六次人口普查数据显示，全省常住人口为34746468人，省户籍人口总数为4189万人。农业人口越多，对土地尤其是耕地的需求量就越多。

（2）全省各地区人口分布不均

从我省人口在各地区的分布情况来看，普遍存在分布不均现象。2010年，在我省各地区常住人口中，主要集中在中西部地区，如西部的毕节市人口密度为243人/平方公里、六盘水市人口密度为288人/平方公里；东部的黔东南苗族侗族自治州人口密度为115人/平方公里。人口分布不均导致了土地资源的不合理分配。

（三）我省生态环境脆弱

1．生态脆弱

我省喀斯特地貌发育完善，生态脆弱，土地利用不合理，人口密度大，加剧了干旱等自然灾害的发生发展，一定程度上导致了耕地面积减少、土壤肥力下降、农作物产量降低，加剧了人地矛盾。处理好人口分布与资源的关系，是土地整治需要考虑的长期性战略问题。

2．水土流失严重，土地石漠化严重

我省受特殊地形地质条件的限制和不合理开发利用，特别是陡坡开荒的影响，截至2010年，全省水土流失面积已达732万公顷（10980万亩），占土地总面积的41.55%；石漠化面积达376万公顷（5640万亩），占土地总面积的21.34%。水土流失、土地石漠化问题严重，生态环境十分脆弱。

（四）我省耕地后备资源匮乏

1．待整治耕地数量大、质量差，水土资源不匹配

根据2013年土地利用变更调查，我省耕地面积4552585.66公顷（6828.88万亩），其中：水田1254281.69公顷（1881.42万亩），占27.55%；水浇地11617.64公顷（17.43万亩），占0.26%；旱地3286686.33公顷（4930.03万亩），占72.19%。

耕地中坡度大于6度的约占83%，耕地地块破碎，土层薄，质量差，中低产田占耕地总面积的87%，待整治的耕地数量大。水资源丰富，但时空分布不均，与耕地分布不相匹配，季节性干旱和工程性缺水问题突出，水资源利用率较低，农村人口人均有效灌溉面积少。农田水利设施建设欠账多，农业生产受洪涝和干旱的影响较大，生产不稳定，土地整治任务十分艰巨。

2．农用地后备资源不足，未利用土地开发难度大，耕地后备资源匮乏

2013年全省未利用地总面积219.07万公顷，占土地总面积的12.44%。由于山地面积比重大，山区土地垦殖率高，未利用地中有约58%是裸岩石砾地，难以利用。经过近十多年来的耕地开发，立地条件较好、规模连片的耕地已基本开发殆尽，耕地后备资源匮乏。现有可供开发的未利用地资源边远，与劳动力流动方向呈现背离，开发和生产管理成本偏高，综合效益较低。通过整治现有耕地，提高耕地质量和综合生产能力，是确保我省粮食总量稳定增长，实现农村粮食基本自给的重要途径。

（五）我省土地利用不合理

1．耕地大量减少，人地矛盾日益突出

2009年以来，我省耕地面积逐年呈减少趋势。由于农业产业结构调整、生态退耕和非农建设用地占用等，全省耕地面积不断减少，尽管开展了土地开发整理用以补充耕地，执行了严格的耕地保护政策，但耕地总面积和人均耕地面积仍呈下降趋势。2009年全省耕地面积为456.25万公顷，2013年为455.26万公顷，比2009年净减少0.99万公顷。2009年全省户籍人口数约为3787万人，2013年约为4238万人，比2009年增加451万人。耕地的减少和人口的快速增长，使人地矛盾更为突出。

2．城镇化中农村人口“双重身份”者普遍

我省农村土地分配实行“增人不增地，减人不减地”的“人地挂钩”政策，在很大程度上为我省计划生育政策的有效开展起到了积极作用。随着我国城镇化战略的深入推进，2013年我国的城镇化率达到53.73%，超过世界平均水平。2013年，我省城镇化率达到38.2%，比上年同期提高1.7个百分点，比全国低15.53个百分点。农村人口城镇化带来的是身份上的“市民化”。“市民化”的同时应伴随着农民身份的被取缔和农村土地的被收回。但从实践来看，一方面农民工队伍进城安家落户，客观上导致了城市土地资源紧张，政府住房保障任务加剧。另一方面进城务工人员的农民身份依然存在，农村土地资源依然占有。伴随着近年来我国房屋拆迁和土地征用制度的不断健全，“土地资源是最大的物质财富”思想已深入人心，市民身份对农村、农民不再具有吸引力，农民在进城落户的同时往往不愿放弃农民身份。“市民”和“农民”双重身份对土地资源的“双倍需求”必然导致土地资源的浪费。

3．全省各地土地垦殖率差异大

2012年，全省土地垦殖率为25.86%，是全国平均水平（12.72%）的2.03倍。全省土地垦殖率区域差异大，如西部的毕节市和六盘水市土地垦殖率高达37.20%和31.30%，而黔东南苗族侗族自治州土地垦殖率只有12.6%。毕节市、六盘水市坡度大于15度的耕地对垦殖率贡献率约为70%以上。全省各地区垦殖率的巨大差异加剧了土地资源利用的不合理。

4．宅基地流转方式传统

当前在我省农村，宅基地集约节约使用不高，大多呈现分散建设、分散居住的特点。宅基地流转方式传统，全省乃至各地区尚未形成适应未来贵州经济社会发展需要的特有的宅基地流转模式。从当前国内实践来看，围绕创新宅基地流转模式的典型案例有天津的“宅基地换房”模式、浙江嘉兴的“两分两换”模式、成都温江的“双放弃”模式等，各地方结合自身实际试点的宅基地流转模式均取得一定意义上的成效，但贵州目前仍处于空白。从我省农村宅基地流转方式来看，仍表现为传统的转让、互换等。

四 我省基本农田保护的对策建议

（一）创新我省宅基地流转方式，增加土地利用空间

省委书记赵克志指出，贵州欠发达，表现在农村，根子在城市，根本出路在城镇化。从根本上看，贵州欠发达是因为工业化、城镇化、农业现代化水平不高、不同步、不协调。适度、合理、科学地建设一批中小城镇，不仅可以优化资源配置，提高产业集中度，而且可以较快缩小城乡贫富差距。我省是一个农业人口比重极高的省份，农业人口占全省人口的62.17%（按2013年末全省常住人口核算），农村宅基地的合理规划利用是改善农民居住条件，提高农民生活质量的需要，是确保农村安居工程，规范“小康房”建设，实现全面小康社会重要保障，符合贵州改革发展需要，体现全省农村群众意愿，能有效减少土地资源的减损与浪费，缓解工业城镇用地瓶颈，推进我省工业化、城镇化的发展。

1．我省农村宅基地利用现状

（1）村镇建设欠规范，土地浪费严重

目前，我国针对村镇建设的相关规定主要有《中华人民共和国土地管理法》《村庄和集镇规划建设管理条例》等。根据我省实际情况，1994年颁布了贵州省《村庄和集镇规划建设管理条例》实施办法；围绕国家住建部《加强村镇建设工程质量安全管理的意见》的要求，结合我省实际，2006年提出了具体贯彻意见，对全省村镇建设质量要求及规划做了明确规定，但实施过程中的实际效果以及在村镇建设的具体工作中作用并不明显。我省城镇化相对滞后，农村集中居住制度尚未健全，农民分散居住现象突出，土地浪费严重。

（2）“空心村”普遍存在

随着近年来我省城镇化、工业化持续推进，大量农村人口涌入城市及其周边地区，各地农村普遍出现“空心化”现象，大量宅基地及地上房屋常年无人居住，甚至坍塌损毁，造成了农村土地资源的极大浪费。

（3）乱占耕地、私建乱搭现象严重

随着村村通、组组通公路的建设不断深入，乱占耕地、私建私搭现象严重，主要表现为：一是擅自在路边的耕地上自己重复建房居住或用于家庭经营，未严格按照国家相关规定进行宅基地使用手续报批，也不符合“一户一宅”之规定；二是在国家交通规划要道乱占耕地，私建乱搭楼房、牲畜棚等，以换取更高收益的补偿款；三是擅自在已有住房周边乱占耕地扩建住宅，使住宅面积严重超标；等等。

2．国内创新农村宅基地流转方式比较分析

（1）当前国内宅基地流转模式现状

十七届三中全会明确指出，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。根据现有法律规定，我国土地所有权不能流转，农村土地流转实质上是指土地利用权力的流转，包括土地承包经营权、宅基地使用权、乡镇建设用地使用权三类用益物权的流转。本课题立足于转让、出租、抵押、入股等几种土地流转基本模式，着重研究宅基地使用权流转。

①农村土地流转的主要方式及贵州特点对比分析。根据十七届三中全会，农村土地流转方式有转包、出租、互换、转让、股份合作等形式。结合本研究的具体情况，拟将流转方式换分为三大类，一是出租、转包；二是互换、转让；三是股份合作。

A．出租、转包：权属保留。出租是指农户将承包来的土地经营权租赁给本集体经济组织以外的经营户或企业，换取租金或一定量耕种物的土地流转方式。转包发生在农村集体经济组织内部农户之间。转包人通过将承包期内一定期限的承包权转给他人使用，换取一定的经济收益的土地流转方式。这两种形式在农产业相对发达、产业化发展程度较高的地区流行，如遵义市余庆县。余庆县是农业大县，烟草业和茶业等农产业发达，农地集中耕种能有效提高产值，农户将土地出租或转包后一方面可以获得较为丰厚的租金；另一方面农户可以作为雇员从事耕种，能有效解决农户的就业问题。这两种流转方式有一个共同点，那就是土地承包经营权的农户（权利人）保留了对承包土地的权属，通过承包地使用权的流转换得的经济利益往往具有长期性。

B．互换、转让：权属丧失。互换即“物”与“物”交换，承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权，各承包方对原有承包地的权利丧失。从我省近年来农村土地互换的具体情况来看，常见的是通过互换来的土地用于住宅建设。转让即通过转让（出让土地使用权）承包地的形式获得一次性丰厚经济收益，也即本研究所讲的“卖地致富”。这两种形式在农产业相对不发达地方、占据交通要道及集市区流行，如铜仁市德江县。德江县工业发展起步晚，工业不发达，且缺乏特色农业，农业耕种仍以传统耕种方式为主，农业收入水平低。农民经济收入的主要来源靠进城务工和集市经营。转让的土地以集市和交通要地的优质耕地为主（尤其是农田），买入后多用于建房居住及经营。土地管理相关部门对农村宅基地建设普遍缺乏监管，“一户多宅”“宅基地严重超标”现象非常严重。这两种土地流转方式有一个共同点，那就是土地承包经营权的农户（权利人）丧失了对承包土地的权属，通过承包地使用权的流转换得的经济利益往往是一次性的，经济利益丰厚。

C．股份合作。股份合作也即入股。入股在实践中的主要做法是，农户将全部或部分承包地使用权按照一定的评估标准作价为股份，以股份制或股份合作经营的土地使用权为年终分红的依据。入股收入按经营效益的高低来确定。股份合作形式在农村经济发达、农村经营形式多元化及农业产业化、工业化程度高的地区流行，如山东、浙江等地。目前而言，我省农村土地流转方式中，股份合作形式相对滞后。

②宅基地流转模式比较分析。我国目前在实践中探索的农村土地流转模式主要有以土地承包经营权合作经营为特征的土地合作经营土地流转模式、宅基地换房、土地承包经营权换社保模式和城镇建设用地增减挂钩流转模式三种。本研究主要探索宅基地换房流转模式。宅基地置换是当前我国最主要的宅基地流转形态。

A．宅基地置换的主要方式。宅基地置换方式按主导方式划分，主要有政府主导、市场主导、农民主导三种方式，即政府主导的征地方式、市场主导的出租方式、农民主导的农业产业化方式。政治主导，即地方政府基于工业园区建设、交通设施建设和房地产开发对土地的需求，主动采取征地换保障的方法，促使分散农民集中居住。此类方式主要适用于距离城镇较近的农村。市场主导，即根据市场经济发展的需要，主导土地资源配置的方式。此类方式主要适用于距离城镇较近，非农行业对土地的需求强烈，但又不具备征地条件的农村。农民主导，即农民通过土地承包经营权的流转，促使农业规模化经营，由此获得更多的土地收益，使农民在改善原有居住条件的过程中置换房屋，自愿逐步集中居住。此类方式主要适用于距离城镇较远的农村，受城市化和工业化的辐射较小的农村。

B．宅基地置换的主要方式：按置换物分。宅基地的置换方法可以根据各地的情况以及置换对象的具体情况不同分为以下三种：货币置换、异地房产置换、异地宅基地置换。

（2）实践中的地方典型模式

我国宅基地流转处于试点探索阶段，由于农村土地产权的多层次性和各地经济发展水平、地理条件的差异性，形成了多种多样的流转模式。主要典型有天津的“宅基地换房”模式、浙江嘉兴的“两分两换”模式、成都温江的“双放弃”模式。

①天津的“宅基地换房”模式（见图12）。

②浙江嘉兴的“两分两换”模式（见图13）。

③成都温江的“双放弃”模式（见图14）。

（3）各地方典型模式评析

①天津的“宅基地换房”模式。2005年10月11日，国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，同意天津等地开展试点。随后，天津市开始以“宅基地换房”方式进行示范小城镇建设。“宅基地换房”方式的第一个环节是宅基地集中，宅基地集中以后统一建房居住，与原先的面积相比，能够节约1/2～2/3的土地，大大地提高了土地集约化程度。同时，农民按照规定的置换标准以宅基地无偿换取小城镇中的新住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地进行统一复耕，实现耕地总量不变、质量不减、占补平衡。新的小城镇除了农民住宅外，节约出来的土地可用于商品房开发和示范工业园区建设，利用土地出让收入平衡小城镇建设资金，实现增值。从实际效果来看，园区建设可以为当地村民带来更多的就业机会。同时，增值收益可以用于给农民建住房，解决农民的社会保障问题以及解决公共服务配套建设资金需求。宅基地与承包地占补平衡，在保证耕地面积不减少的情况下，促进了土地流转，变分散经营为规模经营，农民权益实现了最大化。

②浙江嘉兴的“两分两换”模式。所谓“两分两换”，就是把农民的宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。“两分两换”坚持四条原则：坚持以人为本，保障农民权益；坚持依法办事，积极稳妥推进；坚持科学规划，节约集约发展；坚持保护耕地，确保粮食安全。在做法上，坚持规划先行，做好规划；创新推进模式，允许各个地方自己按照实际去创新；注重政策配套；突出农民主体，尊重农民意愿，并采取试点先行。

在“两分两换”实践中，根据试点情况，可“两分两换”也可“一分一换”，两换可在一起也可分开进行。就置换而言，可在村域、镇域内置换，也可以跨镇、进城置换，其中主副中心由于土地级差相对较高以公寓式置换为主，新市镇以异地自建、联排迁建为主。就搬迁而言，可整村搬迁也可零星集聚。就住房的建造形式而言，可由市镇投资开发公司统一建造公寓房，也可农民自建联体公寓房、排屋等。“两分两换”只是进行了农村住房置换城市房产，没有实施承包地置换社会保障，先解决农民的集中居住问题，突出了新市镇的集聚功能，把集镇所在村的农村社区纳入新市镇建设规划内容。

③成都温江的“双放弃”模式。“双放弃”是指温江区各镇（街）辖区内主要收入来源为非农产业，自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，经审批同意后进入城镇自主购房或按政府规划要求进入集中居住区居住。温江区建立“双放弃”进社保制度，主要坚持了三个基本原则，即政府引导、农民自愿、政策激励。同时，在审批“双放弃”的过程中，温江区还注重了三个结合，即与土地利用总体规划和产业布局相结合，与工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中的“三个集中”总体规划和新型社区建设相结合，与征地拆迁补偿安置的相关政策相结合。

3．我省农村宅基地流转方式思路探索

从我省土地整治潜力分析可以看出，今后实现耕地总量平衡的方式是：耕地整理是重要途径，农村建设用地整治是增加耕地的主要来源，土地开发是补充，旧城改造、废弃工矿改造、“城中村”改造和低丘缓坡荒滩等未利用土地开发是节约集约土地的有效手段。推进农民集中居住，创新农村宅基地流转方式，是我省农村建设用地整治的关键，是我省基本农田保护的“出拳点”，是我省土地整治的重要“抓手”。

（1）我省宅基地流转亟待解决的主要问题

本研究充分考察了省外农村宅基地流转已有模式，发现了已有模式的共性与区别。结合贵州实际情况，我省农村宅基地流转方式不能照搬他省已有模式，必须立足于贵州省情、地情，探索符合贵州发展特点的模式。我省农村宅基地流转方式构建必须要着力解决农民就业、社保、住房安置、基础配套设施建设问题及生存发展、采用何种方式流转、置换政策引导等六个主要问题。

（2）我省宅基地流转问题的主要解决思路

①农民就业问题解决思路。农民就业问题是他省已有流转模式均首要关注的共性问题，也是构建我省流转模式要着力解决的问题。农民就业问题的解决可以通过劳务输出和就近/就地解决两种方式。劳务输出主要是将农民工输出到城镇务工，实现异地就业。就近解决主要是立足于本地农业产业化、现代化以及集体经济组织发展需要，就近/就地解决农民就业问题；或是通过宅基地流转模式，引进外来企业入驻，给当地农民提供就业空间。总之，促进农民就业的形式是多种多样的，在实现农村宅基地流转的同时，务必要将农民就业问题放在首位，创造多渠道就业通道，切实保障农民就业可持续发展。

②农民社保问题解决思路。农村基本医疗保险和基本养老保险是当前我国农村农民社会保障的两个重要方面，囿于社保财政缺口大以及社会保障制度的不健全，我国农村社保缺口大，单纯依靠国家力量解决农村人口社保问题难度较大。在构建我省农村宅基地流转模式时，可以考虑建立企业（含集体经济组织）社保制度，通过入驻企业（含集体经济组织）就地就业的农民，由企业（含集体经济组织）按照《劳动合同法》相关规定，给劳动者（农民）提供相关社会保险。

③农民住房安置问题解决思路。在促进宅基地流转、实现土地节约集约利用过程中，农民宅基地置换后的住房安置问题是农民最为关切的实际问题。纵观他省做法，主要有货币置换、异地房产置换、异地宅基地置换等模式。货币置换，即农民以宅基地换取货币，置换后不再给农民提供住房或安置其他宅基地，货币补偿形式分为一次性补偿和分期补偿。异地房产置换，即农民以原有宅基地置换后，需给农民在异地提供其他房产，该房产可以是农民集中居住房产，也可以是异地商品房。异地宅基地置换，即农民以原有宅基地置换后，需在异地给农民提供相应宅基地供其修建居住。总之，农民住房安置的形式是多种多样的，必须在尊重农民意愿的基础上，考虑农民的实际需求，确保农民“住有所居”。

④基础配套设施建设问题及生存发展问题解决思路。在促进农民集中居住过程中，必须要完善基础配套设施建设，如学校建设，确保农民子女教育有保障；水电、道路交通建设，确保农民生活便利；等等。必须要充分考虑农民的生存发展问题。从我省部分地方移民搬迁情况来看，异地集中居住的农民由于丧失了原有的生产经营条件，新地域环境下缺乏生存发展的有利条件。政府和相关开发企业必须切实考虑宅基地置换后农民的生存发展问题，给新环境下农民的可持续发展提供有力保障。

⑤采用何种方式流转问题解决思路。在构建我省农村宅基地流转模式中，除了要借鉴他省已有成果经验之外，还必须立足于贵州省情、地情、民情，要充分利用我省发展的战略机遇，探索适合贵州省情、地情、民情的流转模式。

⑥农村宅基地置换政策引导问题解决思路。中国农民普遍有“恋土情结”“恋乡情结”，如何进行引导，转变农民思想是政府及相关部门的重要职责。实践中，政府及相关部门必须要充分尊重农民的意愿及情感需求，站在农民立场，让农民真切感受到宅基地置换政策的好处，让农民深切地理解政府的用心，将政府引导与农民自愿有效地结合起来。

（3）我省农村宅基地流转模式探索

本研究立足于宅基地流转中农民的就业方式来探索模式构建。农民宅基地流转后，农民的就业方式主要有就近/就地就业和异地就业两种，宅基地流转模式拟分为两种，即就近/就地就业的“宅基地整合置换”模式和异地就业的“承宅双置换回收”模式。

①就近/就地就业——多宅整合置换。“多宅整合置换”，即在农村宅基地流转过程中，对“一户多宅”的农户，通过“多宅整合”方式，将“多宅”变“一宅”，按照国家有关农村宅基地有关规定，确定置换后住宅的面积，多出部分按照相关规定补偿。

②异地就业——承宅双置换回收。“承宅双置换回收”，即在农村宅基地流转过程中，对长期在外务工且已定居城镇生活的或是子女均在城市落户定居，老人跟随子女长期生活的“空宅”人家，政府应进行政策引导，鼓励其通过货币补偿等形式置换“空宅”和承包地，促进农村土地节约集约化利用。

（二）转变土地利用方式，推进土地节约集约化利用

1．我省转变土地利用方式面临的难题

（1）“一户多宅确权难”

近年来，随着我省工业化、城镇化工作的不断推进，大量农村人口涌入城市，部分农民在保留农业户籍前提下纷纷落户城市，购买房产，成为新时代拥有农业户籍的“特殊市民”。这一现象是新形势下“一户多宅”加剧的重要原因。我国农村宅基地实行“一户一宅”。根据《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”值得注意的是，在广大农村，子女成家立业后可以另行申请宅基地，重置宅基地时往往不经申请程序，直接以另占集体建设用地甚至耕地建设住房，但同时对祖宅享有继承权。“一户多宅”“宅地超标”现象在我省十分普遍。

（2）“空心宅基地”回收利用资金难

一方面，从我国现有政策来看，国家支持空闲宅基地利用的政策主要是增减挂钩，要求集中连片进行土地整理和复垦，而我省多数村庄空闲宅基地单位面积普遍处于分散状态，不符合增减挂钩的要求，申请土地整理和复垦资金存在政策障碍。另一方面，在推进农村土地节约集约利用过程中，虽然可以借鉴采用“有偿补偿”方式，对“空心宅基地”进行回收利用，但鉴于我省实际情况，空心化率较高的村庄大多远离城区、经济薄弱，村集体及地方政府由于资金有限，无力进行回收。

（3）农村宅基地建设规范管理难

我省农村宅基地建设规范中存在的问题主要有两个：一是村庄规划管理落实不到位。农民建房不按村镇和土地利用规划执行，使生产用地与生活用地、旧村庄与新建房混在一起，农民房屋零乱无序。许多村庄出现“只见新房、不见新村”或“只见新村、不见新貌”，农村居民点布局分散，没有形成集中布局的势态，形成“空心村”。二是农民建房缺乏有序管理。部分农民对惠农政策在认识上产生误区，片面理解农村税费改革取消了对农民建自用住宅的收费，认为无论在何种情况下，只需要交纳几元钱的工本费，耕地保护与己无关，于是滥占土地乱建住房，导致农民建房用地处于无序状态。究其原因，主要体现为“三难”：一是村个人建房统一规划执行难。不少农民对土地基本国策意识淡薄，思想上存在封建迷信、盲目攀比等错误观念以及易受眼前利益驱动的不良倾向，助长了农村个人建房用地的随意性，使各村建设难以统一，规划难以实施。二是农村个人非法占地建设发现难。基层土地所是国土资源管理的最前沿哨所和窗口，但日常业务工作繁杂，加之撤乡并镇后，辖区面积大，这都成为农村土地管理不理想、非法占地发现难的一个重要原因。三是农村个人非法占地建房查处难。在实际执法中，因农村宅基地涉农政策的敏感性，使行政处罚难以执行，少数地方虽然搞了新规划，但有的规划不够科学合理，只注重村庄的整齐划一，而忽视了与土地利用总体规划的衔接，造成农民建房的盲目性和随意性，占用耕地甚至基本农田的现象到处发生。农民建房监管实际上已处于有法难依、执法难严的被动状态。

2．我省转变土地利用方式面临难题的破解思路

（1）“一户多宅确权难”破解思路

十八届三中全会强调，要建立城乡统一的建设用地市场，这表明了党中央对于土地问题的高度关注，体现了对农民财产权的尊重，有助于维护农民的土地合法权益。破解“一户多宅确权难”，一是建立以村为中心，“村民小组—村—乡镇”三级动态管理平台。建立农村宅基地动态管理信息系统，是确权的重要载体，各乡镇应以辖区各村为中心，由各村民小组对内部村民的住宅情况进行如实登记，并上报村民委员会汇总，并定期对小组内村民的住宅变更情况及时上报。各村通过提供信息，就辖区内村民住宅变化情况，向乡镇实时动态传送信息，建立公开查询平台，实现宅基地申请、审批、利用、查处信息上下连通、动态管理、公开查询。二是提供政策支持，让农民了解确权的重要性，调动农民群众如实申报的积极性。为了打消农民对如实申报住宅的疑虑，鼓励农民如实申报，政府及相关部门应结合当地实际情况，通过一系列举措，让农民了解如实申报的必要性及益处，就空闲宅基地有偿回收利用政策设想与农民进行深入交谈，调动农民参与的积极性。三是全面开展农村宅基地确权登记工作，建立农村集体土地的产权登记制度，赋予农村住房担保物权及一定程度的用益物权。土地登记在城市土地管理中发挥了巨大的作用，但在广大农村，土地所有权、使用权、收益权之间关系混乱，主体不明晰现象十分普遍，承包地之间的流转不规范。根据我国相关规定，农村土地原则上属于集体所有，农民按照国家关于宅基地的有关规定无偿获得宅基地，农民对宅基地有使用权，但与城市商品房不同，无法办理房产权，农民无法对房产行使完全物权。住房是农民最大的财产，通过产权登记赋予农民住房更多的物权是解决农民发展资金需求的重要方面，是农民获得资金支持的有效途径。建立集体土地产权登记制度是农村土地权属法律化的关键举措。

（2）“空心宅基地”回收利用资金难破解思路

对“空心宅基地”回收利用可以有多种途径，如增减挂钩政策、村集体补偿回收政策等。从当前政策来看，在增减挂钩政策中，均要求集中连片进行土地整理和复垦，而多数村庄空闲宅基地单位面积普遍较小且处于分散状态，不符合增减挂钩要求，无法申请土地整理和复垦资金现象普遍存在。另外，在村集体补偿回收政策中，按照国家规定，“一户多宅”中多余的宅基地应由村集体无偿收回，此处需要注意的是，“无偿收回”只是针对多余宅基地本身，不包含地上建筑物。村集体在对多余宅基地进行无偿回收时，需按照《物权法》相关规定，对地上建筑物（房屋）进行补偿。鉴于贵州省农村发达程度不够的现状，村集体往往没有能力拿出这笔资金，地方政府因缺乏政策引导和资金支持也没有动力进行回收。

本研究认为，破解资金难问题的关键是引入市场机制，扩大村集体资金的获取途径，建立多渠道融资、投资平台，借助中央“建立城乡统一的建设用地市场”契机，通过招商引资等方式吸引资金进入农村，在实现农村建设发展的同时，使农民真正得到更多好处。

（3）农村宅基地建设规范管理难破解思路

根据国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》精神，结合我省实际，规范农村宅基地建设管理可以从以下四方面入手：一是加强规划计划控制引导，合理确定村庄宅基地用地布局规模，改进农村宅基地用地计划管理方式。二是严格标准和规范，完善宅基地管理制度。各地要结合本地资源状况，按照节约集约用地原则，严格确定宅基地面积标准，要充分发挥村自治组织依法管理宅基地的职能，加强对农村宅基地申请利用的监管。农民新申请的宅基地面积，必须控制在规定的标准内，合理分配宅基地。土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配，鼓励集中建设农民新居。三是探索宅基地管理的新机制，落实最严格的节约用地制度。四是加强监管，建立宅基地使用和管理新秩序，建立宅基地管理动态巡查和责任追究制度。

3．转变土地利用方式，推进土地节约集约利用对策建议

党的十八大指出，要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变。中央强调要毫不动摇地坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，坚定不移推进节约集约用地，优化土地利用结构，提高土地利用效率。推进土地节约集约利用，转变土地利用方式，这不仅是中央的要求，更是贵州工业化、城镇化发展的必然要求。本研究认为，转变土地利用方式，是贵州推进土地节约集约利用的关键。

（1）建立农村土地价格评估体系

农村土地价格评估体系是合理推动有偿流转的基础和前提。按照我国相关规定，我国的土地分为城市土地和农村集体土地，城市土地属于国家所有，农村集体土地原则上属于集体所有。在城市土地和农村集体土地价格方面，其价格表现的形式和内容不同，两者所享受的“待遇”大不相同，在一定程度上阻碍了农民权益的最大化，阻碍了农村土地的优化配置。

建立农村土地价格评估体系可以与建立宅基地产权登记制度协调进行。从建立宅基地产权登记制度来看，囿于农民宅基地获取的无偿性，不能与城市土地有偿取得同等对待，农村住房其权属具有非完整性。建立农村宅基地产权登记制度可赋予农民住房以担保物权及一定程度上的用益物权，保障农民合法权益，当农民需要向集体组织之外的个人、集体及组织转让房产时，需要向村集体交纳相应的土地出让金。从建立农村土地价格评估体系来看，不仅能为农村征地补偿提供依据，还能为农村土地流转，尤其是对企业的转让提供方便。价格评估体系要引入市场评估，根据十八届三中全会“建立城乡统一的建设用地市场”要求，建立城乡统一的建设用地市场评估体系。对宅基地要结合各村的实际区位及周边城市房地产地价进行市场评价，对承包地要结合各村的实际区位及经济利用价值进行市场评估。在评估机构的选择上，不能完全由政府指定，要充分赋予村民、村集体选择权；在评估价格上，要充分听取村民、村集体的意见，确保村民、村集体的合法权益。

（2）“市民待遇”农民土地收回制度

2013年，我省常住人口3502万人，城镇化率达到38.2%。随着我省工业化、城镇化战略的大力推动，越来越多的农民将融入城市，成为城市主力军。近几年，随着国家对农民工权益保护工作的不断推进，农民工收入已大幅提高，农民工以及子女权益逐步改善，部分“先富”的农民工已扎根城镇，成为实际意义上的“市民”，享受着“市民待遇”。但伴随着“土地即财富”思想不断盛行，“市民身份”对农民普遍丧失了吸引力，在某种程度而言，“农民身份”意味着更多的财富，对已扎根城镇的农民，他们往往不愿意放弃农民身份，而是选择“市民待遇”与“农民身份”的结合。从我省城镇购房的实际情况来看，除了经济适用房等少数特殊房源需要市民身份之外，商品房并未对购买者身份设限，农民买房后在享受城镇生活便捷及配套设施的同时，仍然可以享受农村身份的好处，对宅基地及承包地仍然享受相应权益。

鉴于此，一要建立宅基地补偿退出机制。首先要对“一户多宅”总宅基地进行核算，按照权利人相关情况，结合现行宅基地面积核定规定，核定权利人宅基地取得的合理面积，超出“合理面积”的由村集体无偿收回；合理面积之内的，由评估机构、村集体、权利人三方共同确定一个合理价格，作为宅基地补偿金，由权利人享有。二要建立农民住房赔偿回收利用机制。与宅基地无偿取得不同，农民住房（地上建筑物）是由农民出资修建的，对住房（地方建筑物）的回收利用应建立赔偿机制。对住房（地方建筑物）的价格核定应以农民利益最大化为前提，充分考虑农民意愿，以市场评估价格为基础，对农民进行充分赔偿。三要建立承包地估价回收机制。自1982年我国确立家庭联产承包责任制以来，历经三十多年，承包地作为农民最大的生产资料与权益，巩固了国家的执政根基。根据我省“增人不增地，减人不减地”的土地政策，土地承包的范围自划定之处起，经营权由家庭集体享有，所有权归集体。家庭成员的增加、减少均不影响承包地面积。随着农村教育的不断发展以及城镇化的不断推进，越来越多的农民子弟“跳出农门”落户城镇，越来越多的农民工涌入城镇、扎根城镇，“空巢老人”“留守儿童”等现象已普遍存在，农村劳动力普遍不足，不利于农村土地充分利用。作为农村土地利用的长期规划，可以考虑建立承包地评估回收机制，根据农户对承包地的实际耕种能力及农户家庭实际定居农村人口数，对利用不充分和无力耕种土地，结合市场价格评估，由村集体有偿回收。

必须注意的是，“市民待遇农民土地收回制度”只是根据我省城镇化及新农村建设提出的土地节约集约利用设想，在全省乃至全国皆未实践过。在实际运用中，必须要立足各地实际情况，充分尊重农民意愿，力争取得实效。

（3）优化土地管理制度

要充分发挥市场配置资源的决定性作用，积极发挥政府作用，优化土地资源市场配置，健全土地节约集约利用的政策制度，积极稳妥地推进土地管理制度改革。各地国土资源管理部门一要高度重视，加强指导。各地要从实际出发，切实加强对宅基地管理工作的指导，抓紧落实通知要求的各项措施，尽快研究制定符合本地实际的具体政策规定。要深入调研宅基地管理中的倾向性、苗头性的问题，主动采取措施解决，并及时上报，确保各项政策措施的落实。二要建立健全农村宅基地管理动态巡查制度，切实做到对宅基地违法违规行为早发现、早制止、早报告、早查处。县市国土资源执法监察机构和乡镇国土资源所是农村宅基地动态巡查工作的实施主体，对动态巡查负直接责任。三要建立动态巡查责任追究制度，对巡查工作不到位、报告不及时、制止不得力的要追究有关责任人的责任。四要建立共同责任机制。市县、乡镇国土资源管理部门应当与市、县有关部门、乡镇政府、村自治组织建立依法管理宅基地的共同责任机制，建立农村宅基地监督管理制度，落实工作责任，形成执法监管合力，共同遏制违法占地建住宅的行为。五要依法查处乱占乱建行为。各地要认真负责依法查处宅基地使用中的违法行为，对未经申请和批准或违反规划计划管理占用土地建住宅的，应当限期拆除、退还土地并恢复原状；对超过当地规定面积标准的宅基地，经依法处置后，按照《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》要求予以登记，村集体组织可对确认超占的面积实施有偿使用。

（4）着力推进宅基地整治

旧村改造是当前村镇规划中不可回避的现实问题，一方面有利于推进节约用地；另一方面有利于原村落特色保持。一是结合实际情况实行旧村改造，这样既能符合村庄发展之需，又利于村民建房整齐划一，错落有致，避免村民建房无限制地向外扩张。二是推行旧屋改造以满足农民改善性住房需求，严格限制重建、复建。随着农民收入不断提高，对居住条件的要求不断提高，大多数农民往往通过另占宅基地方式进行改善性住房修建，选择在原有住房上进行改造的相对较少，导致土地资源浪费严重。对此，各地要根据地方实际情况制定节约挖潜、盘活利用的具体政策措施，村集体及基层政府必须严格管理，鼓励农民以旧屋改造方式修葺房屋，严格限制重建、复建。三是严格控制新增建设用地。农民新建住宅应优先利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，凡村内有空闲宅基地未利用的，不得批准新增建设用地。四是逐步引导农民居住适度集中。有条件的地方可根据土地利用规划、城乡一体化的城镇建设发展规划，结合新农村建设，本着量力而行、方便生产、改善生活的原则，因地制宜、按规划、有步骤地推进农村居民点撤并整合和小城镇、中心村建设，引导农民居住建房逐步向规划的居民点自愿、量力、有序地集中。对因撤并需新建或改扩建的小城镇和中心村，要加大用地计划、资金的支持。对近期规划撤并的村庄，不再批准新建、改建和扩建住宅，应向规划的居民点集中。

（5）建立农村宅基地分类集中供给制度

我省在推进工业化发展过程中，对土地的刚性需求逐步增加，建立农村宅基地集中供给制度，是缓解我省工业化“瓶颈”的重大举措，有利于农村基础设施配套建设，有利于提高农民生活环境，有利于激发农村活力，有利于推进农村现代化建设。一是村庄整体搬迁用地集中供给制度。随着我省近年来生态移民工程的推进，需要对部分村庄实行整体搬迁，在整体搬迁重建时，一方面要立足于原村庄的村土村貌；另一方面要立足于重建后村庄未来的生计发展。在搬迁后村庄土地划拨时，要改变原有分散居住特点，实行规划集中居住，使新建村庄集镇化，在实现土地节约集约利用的同时，更为村民未来生计创造条件。二是农村开发集中供给制度。随着城镇开发建设用地的不断减少以及农村商机的不断涌现，不少企业将未来发展目光逐步放在土地和劳动力成本均相对低廉的农村市场，为乡村经济的发展创造了良好条件。在农村开发过程中，可以根据开发需要及企业用工需要，在企业劳工用地附近实行集中居住，入驻开发企业在宅基地及住房价格评估的基础上，与农民协商置换及赔偿标准，开发企业根据村镇规划，建设相关配套设施，提高农民居住条件，实现农民就地城镇化。三是特色新农村建设集中供给制度。贵州是旅游大省，具有得天独厚的自然旅游资源，在新农村建设中，要结合贵州农村的有利条件，将新农村建设与特色农业、特色旅游业结合起来。在特色新农村建设宅基地集中供给制度中，可以借鉴我省遵义地区余庆县白沙水乡的做法，依托当地烟草业产业化发展，在推进农民集中居住中，打造以“四在农家·美丽乡村”为主题的“黔北水乡”，水乡民居错落有致，设施齐全，不仅满足了村民对高品质生活的要求，更是余庆县对外的一张美丽名片，吸引了省内外众多慕名者纷至沓来，旅游观光，体现黔北新农村生活。

（三）实行分片区差别化土地整治，促进土地高效利用实行差别化土地整治

1．黔东片区

我省黔东片区以生态农业、特色农业、民族文化和旅游观光为经济社会发展的主导方向。针对该片区的土地整治，应按照“整体规划、分步实施、突出特点”的原则，将土地整治与民俗民风、生态旅游相结合，以区域内河流沿线耕地综合整治为重点，建设旱涝保收、观光型、生态型高标准基本农田，建设黔东南、铜仁生态农业示范区。同时，应加强黔东片区生态环境保护，适度开发宜耕未利用土地，发展山区茶叶、油茶、中药材等特色产业。

2．黔西片区

我省黔西片区是乌蒙山连片特困地区的一部分，是我省生态建设扶贫开发重点区域，也是《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕 2号）文件确定的建设高寒山区现代特色农业生态示范区的重要基地。该片区土地整治方向是抢抓国家支持乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚的机遇，积极申报实施国家投资土地整治重大项目，以坡耕地整治和石漠化治理为重点，加强坡改梯工程建设，加大陡坡耕地退耕还林还草力度，实施“五小”雨水集蓄工程，提高耕地质量和自然灾害抗御能力，减少水土流失，改善生态环境。建设毕节高寒山区现代农业示范区和喀斯特山区特色农业示范区，建成草食畜牧业和马铃薯、苦荞等生产基地。与生态移民扶贫搬迁紧密结合，搞好区域城乡建设用地增减挂钩试点，推动农村建设用地整治。以废弃工矿改造为重点积极开展城镇工矿建设用地整治，加大煤炭基地损毁土地复垦和土壤修复，恢复生态环境。严格控制区域内土地开发规模，禁止毁坏林地开垦耕地。

3．黔南片区

我省黔南片区是滇桂黔石漠化连片特困地区的一部分，喀斯特分布面广，石漠化严重，生态环境脆弱和人口贫困基数大。该片区的土地整治，要将土地整治与扶贫搬迁、石漠化治理和生态建设紧密结合，以国家支持滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚为契机，开展石漠化坡耕地整治和高标准基本农田建设，提高耕地综合生产能力。同时，加强生态建设与生物多样性保护，营造水源涵养林，增强耕地的保土保水保肥能力。以土地整治项目为载体，建设石漠化山区生态农业示范区和面向珠三角地区的蔬菜、精品水果基地。加强江河流域沿线优质耕地建设和水毁土地的复垦，促进耕地保护和生态环境修复。

4．黔北片区

我省黔北片区位于武陵山、大娄山山脉起源地，山高坡陡，生态环境脆弱，但具有发展茶产业、酿酒高粱、中药材等特色农业的优势。该片区的土地整治，要将土地整治与生态建设相结合，以国家实施武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划为契机，以中低产田土改造为重点，加强15度以下坡耕地整治，实施高标准基本农田建设，建设黔北山区生态农业示范区。同时，将城乡建设用地增减挂钩与移民搬迁相结合，稳妥推进农村建设整治。以土地整治为载体，加强生态建设与保护，积极营造水土保持林，增强耕地水土涵养能力。以区域特色农业发展为导向实施农用地整治，促进黔北高粱基地、竹产业基地、茶产业和旅游产业发展。

5．黔中片区

我省黔中片区是国家确定的“十二五”规划发展的重点经济区和推进城镇化着力打造的核心区域，是农业产业化发展的重点示范区，具有统筹城乡一体化发展的基础。该片区的土地整治，要以高标准基本农田建设为重点，促进农业规模化、机械化、产业化发展，建设贵阳、遵义山区现代农业示范区和安顺山地农业机械示范区。同时，要将农村建设用地整治与新农村建设相结合，改善农村居住环境，推进新农村建设，优化农村居民点用地布局，提高农村建设用地利用效率。积极推进旧城改造、“城中村”改造，提高节约集约利用土地水平。依法合理利用低丘缓坡荒坡荒滩等未利用地进行城镇、工业建设，提高土地综合利用水平。加大各类生产建设损毁土地的复垦利用力度，促进土地资源可持续利用。

结 语

基本农田保护是一项长期而艰巨的任务。鉴于贵州实际情况，基本农田保护不能局限于基本农田，而应立足于耕地保护以及土地资源的合理利用。本研究在深入调研我省“十一五”以来土地资源利用整体情况基础上，厘清了我省工业化、城镇化进程中尤其是“十二五”以来土地资源、耕地及基本农田利用的现状、特点，以及基本农田与耕地、建设用地、未利用地利用情况增减变化之间的内在联系。为了能有针对性地提出切实可行的对策措施，本研究课题组深入国土厅、住建局、农业厅以及余庆县等相关部门进行了多方调研，总结了我省近年来耕地保护尤其是基本农田保护的主要做法以及取得的主要成效。在深入分析了我省基本农田保护存在的突出问题的基础上，对我省工业化、信息化、城镇化、特色农业现代化新形势给基本农田保护创造的机遇进行了深入分析，提出了创新我省宅基地流转方式，增加土地利用空间；构建土地配置新制度，推进土地集约节约化利用；实行分片区差别化土地整治，促进土地高效利用等一系列保护对策及政策建议，力争能为我省“十三五”规划的制订提供参考！