二 回归前澳门立法会产生办法的历史演变

(一) 1976年前的历史演变

1822年葡萄牙颁布的第一部宪法明确将澳门列为葡萄牙海外领土的组成部分。然而，澳门本身没有立法权及本地法规，必须适用葡萄牙的法律体系。1838年，葡萄牙宪法赋予总督紧急立法权，由于出现了被滥用的情况，这一权力旋即被收回。

此后直到在1914年葡萄牙通过《海外省民政组织法》以及在1917年颁布《澳门省组织章程》，总督才被明确授予立法权。总督有权就行政区划、货币税收制度、当地人员的编制和管理进行立法，亦有权对源于葡萄牙本土制定的法律、国令和其他法规制定施行细则，包括可制定刑期在两年以下的罚则。总督在行使上述立法权时，须经由其兼任主席的总督公会 (Conselho de Govêrno) 表决通过。总督公会成员和总督一样，都具有法案提案权，但不得提出在没有新的收入来源补充下而导致公共开支增加的法案。总督公会有权应总督请求，就行政事宜发表意见，亦可向总督就行政事宜提出书面或口头质询。总督公会由公务员成员和非公务员成员两部分组成，其中非公务员成员包括市政厅所有葡裔或葡籍议员，以及由总督委任的2名华人代表。这2名华人代表必须是加入葡籍超过5年、居澳8年以上并能读写葡文的华人。1919年6月14日，《澳门宪报》刊登了总督公会议事规则，此为澳门第一部立法合议组织的议事规则。

1920年，总督公会一分为二，分为具有议决权限的议例局 (Conselho Legislativo) 和具有咨询权限的行政局 (Conselho Executivo)。总督具有法案提案权，对于由总督草拟的提案，其在被提交议例局审议前须由行政局发表意见。议例局成员在得到总督批准后，亦有权提案。议例局成员还有权向总督就行政事宜提出书面质询。议例局成员包括行政局所有成员，市政厅推选的1名市政议员，从30名纳税最多的市民中选出的1名议员，以及总督委任的2名华人代表。

1926年，《澳门殖民地组织章程》将议例局和行政局重新合并为政务委员会 (Conselho do Govêrno)，具有审议和咨询职责，由当然委员、总督委任的委员以及选举产生的委员组成。当然委员是公务员及被视为委员会的官委成员，包括民政局局长、澳门的法区共和国检察官、工务局局长和财政局局长。由总督委任的委员和由选举产生的委员都是3名。3名当选人由以下方式选举产生：①澳门市政厅代表1名，由他们的委员互选产生；②居民代表1名，由直接选举产生；③华人代表1名，由澳门商会 (相当于现在的中华总商会) 从在澳门居住最少满5年及最好能懂葡萄牙语的人士中选举产生。其中引入直接选举为首创，而由澳门商会推选代表可以视为现在以界别划分为基础的间接选举制度的先声。

1953年的《葡萄牙海外组织法》规定，葡萄牙于海外每一省设立的政务委员会具有立法及咨询职能。政务委员会的性质为与该省社会条件相适应的代议议会，由非官方委员、选任或总督委任的委员以及官方委员、当然委员或总督指定的委员组成。其中，选任委员、委任委员从该省境内划分的选区一般登记的选举人团，以及缴纳最低直接税款且已登记的葡籍纳税人中选举产生；总督在选择由其委任的非官方委员时，须将名额给予对省的经济及公共生活有一定重要性的国民组织及部门，而在选举人团中无投票权的代表；在澳门，须同样将名额给予华人代表。其后制定的1955年《澳门省章程》首次将政务委员会 (Conselho do Govêrno) 定位为与总督并列的“省之本身管理机关”，政务委员会有权就立法性法规的草案发表意见；就总督提出的对法律规定及所有与省行政机关及行政有关的事项发表意见；制定内部议事规则。政务委员会由以下委员组成：①3名当然委员——检察长、民政厅厅长以及财政会计厅厅长；②3名由已登记的选举人团直接选举产生；③1名由已登记、其最低直接税纳额为1000士姑度的葡籍自然人选举产生；④1名由总督从省内私人团体及机构提交的三人名单中委任；⑤1名由总督委任的华人社群代表；⑥澳门市政厅主席代表地方行政团体。在政务委员会成员中，不仅有3名由直接选举产生的成员，而且数量上首次多于总督委任的成员 (2名)。

1963年颁布的《澳门省政治行政章程》规定成立立法委员会 (Conselho Legislative)，总督、立法委员会和政务委员会皆是“省专属之管理机关”。总督担任立法委员会和政务委员会主席。政务委员会首次享有独立于总督的部分立法权。立法委员会除有权制定立法性法规，对法律规定及所有与省行政机关及行政有关的事项发表意见，制定其内部规则外，还有通过预算应遵原则、许可总督订立的债务合同、审议本省经济发展规划年度报告并监督其执行、选举葡萄牙海外委员会的本省代表及政务委员会委员等专属权限。政务委员会由8名经选举产生的委员组成，同时加入政务司、检察长以及财政会计厅厅长作为当然委员；总督委任华人代表1名。如果政务司缺少人员，则由民政厅厅长加入立法委员会。选举遵照以下方式：①3名须由已登录于选民登记册的公民直接选举产生；②1名须由已登记、直接税最低纳税额为2000士姑度的自然人纳税人选举产生；③3名须由地方行政团体、依法确认的行政公益法人、代表道德及文化利益的团体选举产生；④1名须由当地私人团体或机构选举产生。1963年立法委员会8名由选举产生的成员里，首次出现3名成员由三个界别的团体选举产生的情况。

1972年的《澳门省行政章程》继续设立立法委员会，但将原先的政务委员会改为咨询委员会，规定“省之本身管理机关为总督及立法委员会，会同两者运作者为省咨询委员会”。立法委员会由总督担任主席，须由13名委员组成，另有1名为由总督委任的华人社群代表。13名议员均以选举的方式产生，具体如下：5名由直接选举产生；3名由行政团体及行政公益法人选出；2名由经济利益团体代表选出；2名由道德及文化利益团体选出；1名由私人机构及团体选出。

1976年以前，立法委员会的起源可以追溯到1917年《澳门省组织章程》设立的总督公会，总督公会后来又演变为政务委员会和立法委员会。现在澳门立法会有直接选举、间接选举和委任三种产生形式，最早可以追溯到1926年的政务委员会。自1963年起，立法委员会被定义为澳门“自身的管理机关”，开始具有专属的立法权限。立法委员会主席由总督担任，成员构成除总督委任的华人社群代表外，主要分为官守委员 (当然委员) 和非官守委员 (选任委员)。在选任成员方面，又以经团体或机构选举产生 (间接选举) 为主。

(二) 1976年以后的制度传统

1976年的《澳门组织章程》把澳门的立法权优先授予立法会，总督和立法会均享有立法权，总督制定的法律文件称为法令 (Decreto-lei)，立法会制定的法律文件称为法律 (Lei)，法律与法令具有同等效力。总督不再兼任立法会主席。立法会设主席1人和副主席1人，由议员以秘密投票的方式互选产生。立法会每届任期为4年。议员当选资格除法院审定外，由立法会章程暨任期委员会再行审定，如有异议，再由立法会全体议员通过秘密投票决定。立法会的常会会期一般是从当年的10月15日至翌年6月15日。

立法会由直选议员、间选议员和委任议员组成，共17名，其中：①5名由总督在当地社会享有相当声誉的居民中指出；② 6名由直接普遍投票选出；③6名由间接投票选出。《澳门组织章程》还进一步明确规定，“直接及普遍投票选举将通过候选人推荐委员会或者由公民团体进行”,“间接投票选举目的系为保证道德、文化、救济及经济利益能有代表”。

负责制定《澳门组织章程》的时任澳门总督李安道 (José Eduardo Martinho Garcia Leandro, 1940～) 最初提出立法会全体议员均由直接选举产生的设想，但遭到华人代表的反对，于是他改变初衷，采用立法会议员由三部分组成的产生办法。《澳门组织章程》采用立法会议员由三部分组成的产生办法，与当时市政议会的产生办法保持了一致，而其间接选举制度与咨询会的产生办法互相呼应。而且，如果立法会议员全部由直接选举产生，由于当时的选举权资格仅限于土生葡人，则可能产生对抗总督的政治格局。

《澳门组织章程》规定由澳门立法会对该章程发表修改意见及建议，而且还明确要求“为使澳门地区的市民得到更良好的代表性”，在首期会议上立法会就须对其本身的组织及议员的指出发表意见。因此，在1980年第一届立法会最后一年内，检讨《澳门组织章程》并提出修改方案，成为当时立法会的重要任务。其中，土生葡人议员提出一个修订案：把立法会的总议席由原来的17席增加到24席，其中16席为直选议席，8席为间选议席，委任议席则全部取消；但直选议席只限于有被选举资格的葡籍人士。这个方案保证了葡籍人士至少占有16席，能控制立法会2/3多数，带有强烈的殖民统治色彩。因此，几乎所有非土生葡人议员都采取了杯葛行动，他们不出席立法会会议，立法会连续6次流会，导致对《澳门组织章程》修改的讨论无法进行下去。

实际上，1976年以来，澳门立法会与行政当局之间一直存在着不协调运作及紧张对立关系，由于立法会被土生葡人控制，其实质就是澳门土生葡人利益和葡萄牙国家利益的较量。自1976年立法会成立以来，在立法会代表性问题上，长期存在着两种对立的意见。政府的意见是增加华人议员的比例，而另一种意见则是试图维持或扩大土生葡人在立法会中的优势。葡萄牙当局试图扩大华人代表的比例，平衡土生葡人的政治力量。1984年，澳门总督建议总统解散澳门立法会，同时修改了有关选举资格的法律制度，向无葡萄牙国籍的澳门人士开放选举权，立法会中华人代表的议席数得到了较大的增加，立法会与行政当局的关系逐渐趋于合作及稳定。

1990年，葡萄牙修改《澳门组织章程》，将立法会议员人数增加到23名，其中：①7名由总督从当地社会上具有功绩及声誉的居民中任命；②8名由直接选举和普遍选举产生；③8名由间接选举产生。此后一直稳定不变，直到1999年最后一届立法会议员过渡为澳门特别行政区第一届立法会议员。表2-1是1976年《澳门组织章程》颁布以来澳葡当局历届立法会的议员结构及名单。

表2-1 1976年《澳门组织章程》颁布以来澳葡当局历届立法会的议员结构及名单

资料来源：根据历届立法会选举期间的报道整理所得。

澳门立法会长期演变的历史过程说明，《澳门基本法》及其附件确立的立法会由直选议员、间选议员和委任议员三部分组成具有深厚的政治传统和历史渊源。