二 澳门立法会的性质和地位

(一) 澳门特别行政区的唯一立法机关

关于立法机关，理论上有广义、中义和狭义之分。广义的立法机关，是指一切有权制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家机关、组织和个人。根据这个定义，其制定的法律包括一切具有法律效力的规范性文件。其主体不仅包括议会这样的立法机关，也包括行政机关和通过判例及司法解释来创制法律的司法机关，甚至还包括政党等某些政治组织，以及作为最高统治者的君主。中义的立法机关，是指有权制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家机关，这就排除了作为独立立法主体的社会组织和个人。不过，这个定义既包括了作为立法机关的议会，也包括了行政机关和司法机关。狭义的立法机关，是指制定、修改和废除狭义意义上法律的国家机关，在绝大多数情况下就是指代议机关。宪法学上所指的立法机关，通常就是指这种狭义的立法机关。如我国宪法规定全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，日本宪法规定国会是最高国家权力机关，是国家唯一的立法机关。

澳门回归前采用双轨立法体制。《澳门组织章程》规定立法职能由总督和立法会行使，立法权由立法会和总督分享，总督有权制定与立法会法律具有同等效力的法令。但总督的立法权在这种双轨立法体制中起主导作用：①凡未保留给葡萄牙立法机关和澳门立法会的事宜皆由总督立法；②凡立法会和总督均可立法的事项，总督皆可自行立法；③即使是立法会的有关立法事项，也可以授权总督立法；④若立法会被解散，其立法权归属总督行使；⑤绝对属于立法会的立法事项仅限于立法会本身的制度，包括选举、内部组织和议员制度等。1976～1999年，由立法会通过的法律共计340部，由总督制定的法令共有1783部，立法会通过的340部法律中，约有36部为授权法。总督还有权制定训令，其中包括“为在本澳生效但欠缺规章的法律或其他法规制定规章”, 1976～1999年，总督制定的训令共有6611条。《澳门基本法》第67条规定，澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关。这就明确了澳门特别行政区的立法权专属于澳门特别行政区立法会，立法会是澳门特别行政区唯一的立法机关，行政长官不再有权制定具有与法律同等效力的法令，行政长官制定的行政法规低于立法会通过的法律。

澳门特别行政区第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》规定，法律应有确定、准确和充分的内容，应清楚载明私人行为应遵守的法律规范、行政活动应遵循的行为规则，以及对司法争讼做出裁判所应依据的准则，并规定下列事项须由法律予以规范：“(一)《基本法》和其他法律所规定的基本权利和自由及其保障的法律制度；(二) 澳门居民资格；(三) 澳门居留权制度；(四) 选民登记和选举制度；(五) 订定犯罪、轻微违反、刑罚、保安处分和有关前提；(六) 订定行政违法行为的一般制度、有关程序及处罚，但不妨碍第七条第一款 (六) 项的规定；(七) 立法会议员章程；(八) 立法会辅助部门的组织、运作和人员的法律制度；(九) 民法典和商法典；(十) 行政程序法典；(十一) 民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼制度和仲裁制度；(十二) 登记法典和公证法典；(十三)规范性文件和其他须正式公布的文件格式；(十四) 适用于公共行政工作人员的基本制度；(十五) 财政预算和税收；(十六) 关于土地、地区整治、城市规划和环境的法律制度；(十七) 货币、金融和对外贸易活动的法律制度；(十八) 所有权制度、公用征用和征收制度；(十九)《基本法》赋予立法会立法权限的其他事项。”这就说明了澳门立法会是真正具有广泛立法权的立法机关。

立法权是指立法机关制定、修改和废除法律的权力。有一种意见认为，立法权是指立法机关的权力，不仅包括立法机关制定、修改和废除法律的权力，而且包括立法机关的其他职权，如预算监督、人事同意、弹劾和质询等权力。这种意见是不对的，这就将立法会的立法权和立法会的其他职权混为一谈。《澳门基本法》第71条第1项规定，澳门立法会制定、修改、暂停实施和废除法律，这就明确指出了澳门立法会的首要职权就是立法权。

(二) 澳门特别行政区的民意代表机关

澳门特别行政区立法会不仅是立法机关，也是澳门特别行政区的民意代表机关。《澳门基本法》从这种民意代表机关的性质出发，对立法会的职权做了明确规定。

第一，行政长官领导下的政府须依法从多方面对立法会负责。澳门回归前长期实行的总督制政治体制是建立在殖民统治的基础上的，总督直接对葡萄牙总统负责。《澳门组织章程》没有规定总督或其领导下的行政当局向立法会负责的条款。《澳门基本法》规定行政长官除对中央人民政府负责外，还必须对澳门特别行政区负责。以行政长官为行政首长的澳门特别行政区政府必须执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会做施政报告，以及答复立法会议员的质询。但立法会没有对政府主要官员投不信任票的权力。

第二，澳门立法会有权审核、通过政府提出的财政预算案；审议政府提出的预算执行情况的报告；根据政府提案决定税收，批准由政府承担的债务；听取行政长官的施政报告并进行讨论；就公共利益问题进行辩论；接受澳门居民申诉并做出处理；等等。

第三，澳门立法会有提出行政长官弹劾案的权力。如果澳门立法会全体议员1/3联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过决议，可委托终审法院院长负责组成独立的调查委员会进行调查。调查委员会认为有足够证据构成上述指控，且立法会以全体议员2/3多数通过，则可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。

第四，在一定条件下，澳门特别行政区立法会可迫使行政长官辞职。这是《澳门基本法》设计的行政与立法互相制约的重要机制。《澳门基本法》规定行政长官在一定情况下可以解散立法会：①行政长官拒绝签署立法会再次通过的法案；②立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或行政长官认为关系到澳门特别行政区整体利益的法案，经协商仍不能取得一致意见。而被解散后重选的立法会，在一定的条件下可以迫使行政长官辞职：①因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员2/3多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署；②因立法会拒绝通过财政预算案或关系到澳门特别行政区整体利益的法案而解散立法会，若重选的立法会继续拒绝通过有争议的原案，行政长官则必须辞职。

(三) 地方性的立法机关和地方性的民意机关

澳门立法会是地方性立法机关和地方性民意机关，这是由澳门特别行政区政治体制是地方政治体制的基本特性所决定的。澳门特别行政区的立法权并非本身所固有，而是全国人大授权其行使的；澳门特别行政区立法会的立法权不是无限的，不能对国防、外交和其他不属于其自治范围的事务进行立法；澳门特别行政区立法会制定的法律须报全国人大常委会备案，全国人大常委会若在一定条件下将其发回，该法律则立即失效。

澳门立法会有权就公共利益问题进行辩论。这里的公共利益，就是指本地的公共利益。立法会通过的财政预算案，须由行政长官上报中央人民政府备案。立法会有权提出对行政长官的弹劾案，但弹劾案通过后，须报中央人民政府决定。澳门特别行政区立法会议员必须宣誓拥护《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，效忠中华人民共和国澳门特别行政区。除此之外，立法会主席还必须宣誓效忠中华人民共和国。

行政与立法既互相配合又互相制约是《澳门基本法》起草政治体制条文的重要指导思想。在澳门特别行政区的政治体制中，行政与立法既互相配合又互相制约，而且重在配合。这不仅体现了澳门特别行政区政治体制属于地方政治体制的特点，而且体现了澳门立法会属于地方性立法机关和地方性民意机关的性质。