一 收入/消费标准

英国是最早制定收入贫困标准的国家，之后美国也开始制定收入贫困标准。到20世纪90年代中期，全球已有30多个国家制定了收入贫困标准。这给世界银行测算全球贫困提供了数据基础，世界银行开始测算世界贫困标准。因此，本部分首先回顾英国和美国的贫困标准及其变化以及中国贫困线的变化；其次，分析世界银行贫困标准及其调整；最后，给出按照世界银行每天1.9美元标准的全球贫困状况。

（一）英国和美国的收入贫困标准

1．英国的贫困标准及其变化

英国学者朗特里（Benjamin Seebohm Rowntree）在其1901年的著作《贫穷：对城市生活的研究》中，按照“获得维持体力的最低需要”的“购物篮子”（shopping basket）所需要的货币预算，对英国约克市的贫困线进行了估计。一家六口人，一周最低的食品预算为15先令；加上一定的住房、衣着、燃料和其他杂物，他测算出一个六口之家一周26先令的贫困线。当时约克市的贫困发生率约为10%。这是最早按照食物和非食物两部分，对贫困进行货币量化定义。1950年以前，英国选用基本的食品、衣着、住房需求的“购物篮子”作为衡量贫困的标准。

（1）相对贫困标准。1950年后，随着现代福利国家的建立，用“购物篮子”来测量贫困的方法被废除。1979年以来，英国对贫困的定义是“家庭收入低于收入中位数的60%”。中位数收入是指处于中间收入分配阶层的家庭所获得的税后收入。英国政府根据低于当年中位数收入60%的贫困线，折算出不同类型家庭收入贫困的货币量（见表2-1）。

英国1979～2013/14年的相对贫困人口数及贫困发生率如表2-2所示。1979年有13.7%的人口处于相对贫困线以下，2007/2008年有23%的人口处于相对贫困线以下，2008年金融危机之后，英国的相对贫困状况在缓慢改善，到2013/14年，相对贫困线以下的人口下降到21%。

（2）绝对贫困标准。英国政府也按照相对的方法确定绝对贫困标准，当前的绝对贫困标准是按照不同类型家庭2010/11年中位数收入的60%制定的（见表2-3）。

（3）不平等。图2-1显示了1961～2013年英国收入分配不平等的变化情况。一个指标是收入基尼系数，另一个指标是按照收入十等份数据计算的90∶10比率。可以明显地看出，1961～1990年，基尼系数和90∶10比率呈上升趋势，收入分配的不平等程度加重。1991年之后，收入分配不平等状况逐步改善。

（4）社会排斥。从1998年起，英国开始监测社会排斥。对社会排斥的监测与贫困监测的不同在于：一是社会排斥不仅仅局限于收入或物质资料的消费，还包括诸如居家生活的人的银行账户等基本服务和对获罪的担忧等；二是监测“谁”正在受到社会排斥以及“谁”在进行排斥，是由于公共、私营、志愿者部门，还是雇主或服务提供者造成社会排斥。英国对于社会排斥的监测采取了相对测量方法，例如，对于6～18岁的儿童，测量其是否被持久地排斥在学校教育、职业培训之外。并将这一测量结果与之前的年份进行比较，分析学校排斥是加重了还是减轻了。

随着经济社会发展程度的不断提高，我们可以看出，英国的贫困标准经历了以下变化：

第一，1979年以来，开始转向相对贫困。英国建立了现代福利国家制度之后，绝对贫困现象基本消除。也就是说，社会上处于饥饿状态的人已是极少数。但是，英国政府为了缩小收入差距，开始通过相对贫困标准来确定贫困人口。这是因为，按照收入排序，永远有低于收入中位数60%的人口。而反贫困政策正是要集中公共资源关注这部分低收入人群。

第二，在反贫困战略中，社会排斥受到关注。1997年英国工党执政，布莱尔政府开始关注“社会排斥”现象。“当个体或地区暂时处于失业状态、劳动技能低、低收入、简陋的住房、高犯罪率、卫生条件差、较高离婚率时”，就认为存在社会排斥。首相办公室设立的社会排斥局，其核心任务就是在国家制度和政策层面消除社会排斥，促进社会包容。

2．美国的贫困标准

美国有两个版本的官方贫困线：即贫困线（the poverty thresholds）和贫困指南（the poverty guidelines）。贫困线由美国人口统计局发布，主要用于统计贫困人口数量。换言之，美国官方贫困人口的数量是由人口统计局使用贫困线来计算的。例如，估计每年的贫困人口数以及按照居住类型、种族和其他社会、经济以及人口学特征划分的贫困人口数。贫困指南由美国健康与人类服务部发布，主要用于项目管理。例如，决定一个人是否有资格获得联邦项目提供的援助。

（1）贫困线（the poverty thresholds）。1964年，约翰逊政府宣布“向贫困宣战”，并确定了贫困的绝对标准，美国经济顾问委员会（CEA）把各类家庭的贫困线设定为每年3000美元（按1962年美元），对于无亲属的个人，设定贫困线为1500美元。

美国社会保障部的Orshansky在1965年将美国贫困线拓展为两条：一条是“经济水平”（economy level），另一条是“低成本水平”（low cost level）。首先，将家庭分为农场和非农场两大类。其次，考虑家庭的人口结构和规模。再次，考虑户主的年龄。在考虑了上述三个基本因素外，确定一个可接受的最低生活标准。最低生活需要（basic needs）的消费品包括食品和非食品两类，即zBN＝ zF+ zNF。她设定食品消费是家庭消费的1/3，那么，贫困线就等于3倍的食品贫困线，即zBN＝ 3 × zF（见表2-4）。

当前，美国的贫困线仍然是根据消费者支出调查（CES）数据，测算满足基本需要（食品、居住、衣着、耐用消费品）的收入水平，并根据不同地理位置的住房成本进行调整。美国国家统计局从2011年开始，依据行政管理和预算局的14号统计政策法令，按照不同种类的货币收入，以及不同家庭规模和家庭中18岁以下儿童的情况设定贫困线并每年公布。测算贫困线的货币收入包括收入、失业补偿金、工人补偿金、社会保险、附加保障收入、公共援助、退伍军人补贴、遗属抚恤金、退休金或者退休收入、利息、红利、租金、版税、由房地产获得的收入、信托收入、教育援助、赡养费、儿童抚养费、来自家庭之外的援助以及其他货币收入。但是，不包括食物、住房等非现金补贴。是税前收入，不包括资本损益。另外，如果一个非亲属与一个家庭共同居住，则计算在内。2014年美国进行了贫困测量补充调查（SPM），增加了更多的经济福利指标，以便对经济条件和政策影响提供更加深刻的理解。贫困测量补充调查包括了反映税费转移支付和工作支出的补充指标。美国没有专门根据不同地区制定不同的贫困线。地区之间的差异是根据城市消费者价格指数（CPI-U）进行调整。表2-5是2014年美国人口统计局公布的国家贫困线。一个有2个18岁以下儿童的四口之家，2014年的贫困线是24008美元。

按照人口统计局的贫困线统计表明，2008年金融危机对美国的贫困人口影响较大。贫困发生率从危机前2007年的12.5%增加到危机后的14.8%，增加了2.3个百分点。2014年，美国贫困人口为4670万人（见图2-2）。

2014年，美国18～64岁人口贫困发生率为13.5%, 65岁及以上老年人口贫困发生率为10.0%, 18岁以下儿童贫困发生率为21.1%。美国18岁以下儿童占总人口的23.3%，但儿童贫困人口却占全部贫困人口的33.3%（图2-3）。同样地，妇女更容易遭受贫困。2014年，妇女的贫困发生率为16.1%，比男性的贫困发生率高2.7个百分点。

（2）贫困指南（the poverty guidelines）。由于国家统计局制定的贫困线比较复杂，许多项目按照健康和人类服务部制定的贫困指南识别扶贫对象。贫困指南更加简便，适宜于实践中操作。表2-6给出了2015年美国健康和人类服务部确定的家庭贫困指南，一个四口之家，贫困线为24250美元。

（3）不平等。2014年美国家庭收入中位数为53657美元，比金融危机前的2007年低6.5个百分点（图2-4）。黑人仍然是美国家庭收入水平最低的人种。2014年最富有的20%的美国人，拥有51.2%的货币收入，其中，最富有的5%的美国人，拥有21.9%的货币收入；而最穷的20%的人口，只拥有当年3.1%的货币收入。收入不平等的基尼系数仍高达0.480。因此，应对不平等仍是美国面临的挑战之一。

美国的贫困线，考虑了家庭规模和结构的不同。不同家庭规模和结构采用不同的贫困线，只要家庭收入低于贫困线，则将家中所有人口确定为贫困人口。相对美国而言，中国的收入贫困线不考虑家庭规模和结构，在某种程度上说，不利于精准扶贫、精准脱贫的国家脱贫攻坚战略的实施。在中国的实践中，对贫困人口识别的过程中，就出现了不少家庭人为“拆户”的现象，以便把家庭中的老人分离出来，识别为贫困人口。如果针对不同家庭规模和结构，制定不同的贫困线，既可以在识别上更加精准，也消除了人们人为“拆户”的动机。

（二）中国的贫困标准及其变化

本书关于中国官方贫困线的制定，主要引用了国家统计局农村司贫困监测处王萍萍等（2006）的文章以及王萍萍在《中国农村贫困监测报告2015》中的文章。

1．农村绝对贫困标准

中国国家统计局发布的政府贫困标准有两个：一个被称为农村贫困标准，另一个被称为农村低收入标准。从学术研究的角度看，农村贫困标准是极端贫困标准，低收入标准则是一条较高的贫困标准。

中国农村贫困标准在1985年、1990年、1994年、1997年、2010年由国家统计局农村社会经济调查总队根据全国农村住户调查分户资料测定。其他年份则使用农村居民消费价格指数进行更新。1986年，中国制定了206元的贫困标准，这个标准以每人每日2100大卡热量的最低营养需求为基准，再根据最低收入人群的消费结构来进行测定。

中国于1997年采用了世界银行推荐的确定贫困线的基本方法，对贫困标准进行了详细测算。具体步骤如下。

① 按照每人每日2100大卡确定最低营养需求。② 利用全国农村住户调查数据计算食物贫困线。③ 计算非食物贫困线。利用计量方法找到低非食物贫困线和高非食物贫困线。④ 计算贫困线。食物贫困线+低非食物贫困线＝低贫困线。达到低贫困线的农户，只能得到基本食物消费和一些农户愿意牺牲基本食物消费来换取的最必需的非食物消费。在1997年测定的低贫困线中，农户食物消费支出份额高达85%，这表明，低贫困线确实是一条极端贫困线。食物贫困线+高非食物贫困线＝高贫困线。⑤ 确定农村贫困标准。

在20世纪，中国农村的贫困面很大，而国家扶贫资源有限，因而，根据当时的情况，确定低贫困线，作为农村贫困标准来衡量农村贫困状况。

2．农村低收入标准

为了更好地监测刚实现基本温饱的贫困人口的动向，并进行贫困的国际比较，1998年，国家统计局开始测算新的贫困标准，从2000年起，以低收入标准的名义向社会公布。具体方法是：采用1997年的食物贫困线（经物价指数调整），再利用在贫困状况下食物消费占总生活消费60%的假设，计算出1998年农村低收入标准为880元。中国当时的农村低收入标准接近世行1美元/天的标准（表2-7）。

国家统计局从1998年开始，使用人均收入和人均消费双指标衡量一个农户是否属于贫困人口，而世界银行基本上用人均消费来计算贫困人口。收入和消费双指标衡量的方法是指，如果某一住户的人均可支配收入或人均消费支出中的一项低于贫困标准，而另一项低于某一较高标准，比如1.5倍贫困标准，就为贫困户。因而，贫困户实际上包括三类人：第一类是人均收入和人均消费均低于贫困标准，这类人毫无疑问是贫困人口，属于应该扶持的对象；第二类是收入水平低于贫困标准，但消费水平高于贫困标准但低于某一较高标准，这是消费水平较低而且收入水平很低的一类人，即使从消费的角度看不算贫困人口，但由于收入很低，消费水平可能会很快降低，从而进入贫困人口行列，所以，政府应该对他们进行扶持；第三类是消费水平低于贫困标准，但收入水平高于贫困标准且低于某一较高标准，这是收入水平较低而且消费水平很低的一类人，这些人虽然偶然一年的收入略高于贫困标准，但消费水平很低，而且没有储蓄可以使消费水平达到贫困标准之上，因而政府应对他们进行持续的扶持。

至于收入水平低于贫困标准，但消费水平高于某一较高标准的住户，只是一时的收入波动所致，他们有能力维持较高的消费水平，这样的住户应该不是政府扶贫项目所扶持的对象。对于消费水平低于贫困标准，但收入水平高于某一较高标准的住户，他们具备较强的储蓄能力，能使消费水平达到贫困标准以上，所以，他们也不是政府扶贫项目要扶持的对象。

十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步明确了新阶段扶贫开发的政策措施和工作重点，明确提出，实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快解决扶贫对象温饱问题并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务。2008年底，中国宣布将扶贫标准从人均年收入786元提高至1067元，即我国将贫困标准和低收入标准合二为一，统一使用1067元作为扶贫标准。此后，随着消费价格指数等相关因素的变化，2009年和2010年标准进一步分别上调至1196元和1274元。

3．当前的农村贫困标准

2011年11月30日至12月1日，中央扶贫工作会议在北京召开，颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》。《纲要》将新阶段扶贫开发的任务定位于“巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距”。为了缩小发展差距，让更多的贫困人口分享改革开放的成果，中央决定将扶贫标准定为“农民年人均纯收入2300元（2010年不变价）”。这个标准比2009年1196元提高了92%。

国务院扶贫办主任范小建于中央扶贫工作会议之后，对新扶贫标准确定过程中主要考虑的因素进行了解释。

第一，这个标准要与到2020年稳定实现扶贫对象“两不愁、三保障”的奋斗目标相一致，不仅考虑吃饭、穿衣、住房等基本生存的需要，也要兼顾部分发展的需要。

第二，这个标准要与“低保维持生存，扶贫促进发展”的工作定位相一致，以低保为基础，考虑发展生产、增加收入的需要，有助于缩小收入差距。

第三，这个标准与各省提出的自定扶贫标准的想法应基本一致，目前各省初步确定的扶贫标准一般为本省上年农民人均纯收入的25% ～50%，分省平均值约为2200元。

第四，这个标准要稳妥可行。只要我们不断巩固和完善扶贫的工作成效，不断加大投入和工作力度，经过努力，可以实现新标准下扶贫对象“两不愁、三保障”的奋斗目标。

国家统计局城乡住户调查办公室主任王萍萍在《中国农村贫困监测报告2015》中撰文解释了当前农村贫困标准的含义。“2014年，在有基本住房的情况下，每人每年2800元（2010年不变价2300元）的农村贫困标准中，实际食品支出比重（即恩格尔系数）为53.5%，相当于人均每天食品消费支出4.1元；若将每天1斤米面（商品粮）、1斤菜、1两肉或1个鸡蛋当作每人基本食品消费需求，根据农村居民出售和购买产品综合平均价格，需要开支3.925元（详见表2-8）。4.1元约为3.925元的1.05倍。因此，在2014年，农村贫困标准中食品支出可满足健康生存需要的热量和蛋白质需求。”

表2-8 中国1985年和2014年农村居民基本食品消费支出需求

4．中国农村贫困标准与世界银行贫困标准的比较

2015年10月4日，世界银行发布更新全球极端贫困标准，由1.25美元（2005年PPP）更新为1.9美元（2011年PPP）。按照世界银行确定的PPP转换因子，2011年，中国的PPP转换因子为3.70，中国城市PPP转换因子为3.90，农村PPP转换因子为3.04。2011年，中国农村贫困标准当年价格为2536元，即每天6.95元，合6.95/3.04 ＝2.29美元/天。因此，中国农村贫困标准比世界银行1.9美元贫困标准高20.5%。

5．中国农村贫困人口

按照中国现行农村贫困标准，即每人每年2300元（2010年不变价）, 2015年中国农村贫困人口5575万，贫困发生率5.7%。自1978年以来，超过7亿农民摆脱贫困（表2-9）。

（三）世界银行的贫困标准

1．1美元/天贫困线

世界银行对贫困的定义是“福祉的被剥夺”，因而采用基本需要法测算个体或家庭是否拥有足够的资源以满足基本需要。基本需要包括食物和非食物两部分。20世纪90年代，世界银行收集了33个国家（包括发展中国家和发达国家）的贫困线，利用这33个国家的贫困线数据，来确定可以用于全球贫困比较的贫困线。首先，世界银行按照1985年购买力平价美元（PPP）对这些国家的贫困线进行货币单位的调整；其次，绘制了贫困线与平均消费的散点图，并且利用半对数模型进行拟合和预测（见图2-5）。Ravallion, Datt和Van de Walle（简称RDV）研究了当平均消费水平和贫困线都按照共同的购买力平价折算后，贫困线如何随着平均消费水平的变化而变化。当超过消费临界水平后，国家贫困线随着平均消费水平的提高而急剧上升，富裕国家的弹性趋于1。因此，可以认为绝对贫困（即贫困线的真实价值不变）与贫困国家更相关，而富裕国家更突出的表现是相对贫困（即贫困线与收入中位数成比例）。为了把有限的扶贫资源用于绝对贫困人口，应该按照最贫困国家的生活标准来衡量全球贫困。最贫困的6个国家（印度尼西亚、孟加拉国、尼泊尔、肯尼亚、坦桑尼亚、摩洛哥）的贫困线均在31美元/人·月附近，而菲律宾和巴基斯坦两个国家的贫困线也接近31美元。据此，世界银行确定了1美元/天的贫困线。这个国际贫困线采用的是1985年购买力平价（PPP），于《世界发展报告1990》中正式发布。

2．1.25美元/天和2美元/天贫困线的修订

2008年，世界银行根据75个国家（其中包括转型国家）的贫困线数据以及2005年购买力平价（PPP），对1美元/天贫困线进行了重新修订。这次贫困线的修订总体上把握了三条原则：一是生活标准的国际比较应该基于最近的可靠的相对价格信息，除非有足够的原因怀疑之前的估计不精确；二是遵循国际贫困线所反映的真实贫困状况的最小变化，避免“朝令夕改”，即贫困线的调整主要考虑的是国际购买力价格的变化，而不是对贫困线的内涵进行实质性变动；三是针对全世界最贫困的人口。根据这次估算，15个最不发达国家贫困线的平均数为1.25美元/天。75个国家的中位数贫困线是60.81美元/月，相当于每天2美元。扣除15个最不发展的国家，其余60个国家（含转型国家），贫困线的中位数相当于2.5美元/天（见图2-6）。世界银行推荐1.25美元/天的国际贫困线适用于对全球极端贫困的国别比较。2美元/天和2.5美元/天的贫困线适用于衡量中等收入国家的贫困状况。

3．1.9美元贫困线

2015年10月，世界银行在《2012年全球极端贫困估算：数据问题、方法和初步结果》报告中，更新了全球极端贫困标准。世界银行根据2011年国际购买力平价，把1.25美元国际贫困线调整为1.9美元。按惯例，世界银行新标准公布后，该标准将被用于世界银行和联合国系统对各国贫困状况进行比较分析，并作为分配援助资金的依据之一。根据世界银行2015年10月发布的报告和世行网站数据，收集到全球最穷的15个国家的国家贫困线。这15个国家是世行用来计算1.25美元和1.9美元极端贫困标准的国家。

与2005年国际比较项目（ICP）相比较，2011年国际比较项目对国家之间的货币购买力的相对价格水平有明显的调整。因此，将2005年PPP调整为2011年PPP会发生比较大的变化，相应地会影响到国际贫困线的调整。为此，世界银行设置了相应的转换因子。将调查期t年用2005年PPP调整后的美元收入（INCPPP05, t），转换为2011年PPP调整后的美元收入（INCPPP11, t），其方法如下：

我们称δ为转换因子，

表2-10最后一行每个国家2011年PPP美元表示的贫困线就是按照上述公式计算得出的。15个国家贫困线的均值为1.88美元，即为现在使用的1.9美元贫困线。

世界银行历年贫困线的调整概要见表2-11，需要了解更加详细信息的读者，建议阅读该表中所列文献。

4．当前全球贫困状况

根据世界银行2015年发布的每天消费低于1.9美元（2011年PPP）的贫困人口状况（表2-12）, 2012年全球贫困发生率12.73%，贫困人口8.97亿人。撒哈拉以南非洲贫困人口最多，达3.89亿人，贫困发生率高达42.65%；其次是南亚，贫困贫困人口3.09亿，贫困发生率18.75%。

联合国千年发展目标（MDGs）的减贫目标之所以能够在2015年如期实现，得益于两个方面：一方面是来自中国的强劲减贫；另一方面主要是全球在2000年后取得的减贫成就。千年发展目标帮助10多亿人摆脱了极端贫困，让他们开始减少饥饿，使比以往更多的女孩可以上学，并保护了我们的地球。2000年设定千年发展目标以后，全球、地区、国家和地方的协同努力，挽救了百万人的生命并改善了更多人的境遇。千年发展目标促成了全球在发展领域的新型伙伴关系，激发了公众舆论，也展示出设定宏伟目标的巨大价值。通过以人为本、把人的迫切需要放在首位，千年发展目标改变了发达国家和发展中国家的政策制定。世界各国以及国际组织为了实现这一宣言所承诺的目标的不懈努力，对加速全球减贫进程发挥了十分重要的作用。

按照世界银行每天消费低于1.9美元的贫困标准，中国1981年贫困人口8.78亿人，贫困发生率88.32%，中国贫困人口占全球贫困人口的43.95%；到2015年，中国贫困人口下降到5700万人，贫困发生率下降到4.2%，占全球贫困人口比例下降到8.18%。毫无疑问，中国取得了举世瞩目的减贫成就（表2-13）。如果不包括中国的减贫，全球贫困人口在1981～2002年是增加的（见图2-7）。