省直管县体制改革推进的难点及对策分析
【摘要】 本文基于市管县体制背离制度设计的初衷以及阻碍县域经济发展的实践，提出推进省管县改革的必要性，但由于在推进省管县改革过程中面临着许多难点增加了改革难度，因此，提出推进省管县体制改革的可行性对策，从而创新地方行政体制。
【关键词】 省直管县体制 行政体制改革 对策
我国自古就有“郡县治，天下安”的说法，县域经济的发展一直是安民富民的基石。由于县域的地位特殊、责任重大，一头连着百姓祸福安危，一头系着国家民族的兴衰存亡，有着一荣俱荣、一损俱损的牵扯与关联。县域发展已经成了历久弥新的话题。如何对县域实施有效管理，促进经济社会发展，是摆在政府面前的现实和紧迫的课题。
一、省直管县改革的必要性
（一）推进省直管县改革是克服市管县体制弊端的必然选择
市管县体制是以城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区发展，形成城乡一体的区域整体，实行初期曾起到了积极的促进作用。
但是，随着市场经济的深入发展，市管县体制的弊端凸显出来，表现在：地市级政府掌握了大量经济社会管理的权力，县级政府自主权过小，容易出现挤占县域资源的现象，使县域发展受限；市管县体制下，信息传递较慢，政府回应能力差，不利于提高效率；市管县体制试图以行政手段来实现城乡协调发展，但实际上广大农村被忽略了，并没有产生集聚效应。市管县的体制束缚必然造成县与市的矛盾，县域经济发展的实践要求对现行体制进行扬长避短式的改革和创新。
（二）推进省直管县改革是减少行政层级、提高政府管理效能的客观需要
行政管理层级扁平化是各国政府行政体制改革的大势所趋。目前，地方行政层级实行二级或三级制的国家、地区约占总数的67%，实行四级以上的只有21个，仅占11%。这种扁平化的行政层次有利于促进区域合作，引导地方政府间在交通、能源、科技、环保等多领域的合作。
从我国的历史上看，只是在很短的三百五十年里建立过多级行政层次，在更加广大的历史空间内一直保持在三层上下。据统计，从秦至民国末两千一百多年，两级制、虚三级制和三级制的时期为一千五百年。
各国的实践以及我国的历史经验表明，一个国家的行政层级越少，管理幅度适度，上情更容易下达，决策部署更容易贯彻执行。减少行政层级是我国行政体制改革最重要的内容，通过推进省直管县改革，促使政府管理更加符合实际，更加机动灵活，从而提高整个政府管理系统的效能。
（三）推进省管县改革是发展县域经济、实现区域经济协调发展的内在需要
我国县域面积为896万平方公里，超过总国土面积的93%。目前，我国县级总人口达9.35亿，占我国总人口的73.3%；而全国县域全年生产总值15万亿元左右，仅占全国GDP的50 %。全国已转移的农村劳动力中县域经济吸纳了近70%。如果县域经济不能较快发展，会直接影响到城乡一体化进程，也会影响到三农问题的解决。我国县域经济发展缓慢，一个重要原因在于县级经济管理能力比较弱，自主发展的空间较小。实行省直管县改革可以不断强化县域经济发展动力，提升县域经济完整性和综合性以增强调控能力。
二、省直管县改革推进过程中面临的难点问题
从1992年起，一些地方开始探索省直管县财政管理试点。国家层面最早是2005年温家宝在农村税费改革工作会议上提出“具备条件的地方，可以推省直管县试点”。2006年、2009年、2010年的中央一号文件都提出鼓励省直管县财政管理体制改革的要求。“十二五”规划纲要中提出扩大县域自主权，稳步推进扩权强县改革试点。党的十八大明确提出：“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”。各地不断探索，形成诸多模式，比如财政直管与体制创新的浙江模式、强县带动与弱县激励的湖北模式、市县分置与扁平管理的海南模式等。
有人认为，省直管县体制就是取消地市这个层级，这是存在误区的。实际上省管县体制改革并不是简单地取消一个层级，而是指：省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市和县”二级体制，对县实行省直接管理。这一体制的基本目标是，在压缩行政层级同时，省与市、县之间进行纵向职责和权限的重新配置，建立起各级政府职责、权限、财力相匹配的分工体系。
从目前全国推进以及试点的情况来看，只有海南省是完全意义上的省直管县，既包括了财政上的又包括了行政上的省直管县。各省在实际探索和推进过程中面临很多难题。
（一）管理体制不顺
1．各级政府职能定位不明确
目前大部分地方进行省管县改革过程中，政府间职能划分尚未真正解决。例如财权事权不匹配。大部分地方进行的只是在财政体制上省管县，在具体操作方面各地也参差不齐。反映较大的问题是：财政体制上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍保留在市里，这就容易产生“两个婆婆”的问题。
2．人大和司法体制尚未调整理顺
有专家认为，目前实行真正意义上的省直管县还面临许多障碍，如司法制度，我国是省、市、县三级法院制度，如果市、县平级之后，势必面临公、检、法管理体制的相应变化。例如，根据宪法和地方组织法规定，地方各级人大依法对行政区域内的行政机关行使监督职能。省直管县后，试点县政府直接对省政府负责，地方人大对于试点县难以行使有效监督职责。同时，根据选举法和相关法律规定，省人大在法律监督、工作指导和联系方面，只对应设区的下一级市级人大，不直接对应县人大，省级人大代表的选举名额也直接分配给地市。
从司法体制方面看，涉及行政权与司法权交叉问题，地方社会管理权限提升后与法院、检察院诉讼管辖及服务功能存在不对等。如省直接管理后的县享有更多的经济社会管理权限，经济社会总量提升，需要司法机关提供良好的司法环境和服务。但由于级别管辖的限制，县级法院作为基层法院，又无权受理管辖大标的案件，从而导致服务保障能力和水平受限。
（二）省级管理幅度大、任务重
省直管县改革在客观上提出一个非常重要的问题，就是省能否管得过来？多数学者认为，直接管理的县市数量以40个左右为宜。如果按照这一标准，全国只有8个省、区符合，25个省区超出这一控制幅度。不少省级区划里县级单位有80～100个不等，如四川下辖县级单位181个，河北下辖172个，河南159个。一些大省下辖诸多县，如果省级改革不到位，造成管辖范围太大、事务太多，肯定疲于应付，给管理留下真空。
而人口众多、辖区面积大的省份面临的问题更突出。比如从人口规模看，人口总数超过6000万的省份有8个，人口规模超过世界上一些国家；从辖区面积看，新疆、西藏、内蒙古三个自治区共有400多万平方公里，规模也与世界中等规模的国家相当。再加之由于历史原因，省与省之间行政区划也存在不均衡现象。尤其是自然条件相差悬殊、公共基础设施水平较低地区，县域自主发展能力更弱，更容易依赖省的管理和指导。这些都给省的管理以及省与县的沟通带来诸多困难。
（三）市县关系不协调
市管县体制实施多年，已经形成的管理结构和利益权力集团是省管县改革的重大障碍。随着省管县改革的实施，市与县之间将由原来管理与被管理的上下级关系转变为平等的竞争与合作关系。地级市作为改革利益流出团体，基于自身利益最大化，在可能的限度内会采取地方保护主义措施。
1．存在着“抢地盘”的冲动
各地级市为了扩大规模、寻求发展空间会变相“吃”县。比如近年来，撤县建区个案不断增多。2012年10月苏州市的昆山作为江苏省第一批省管县试点县（市）直接向省政府负责并汇报工作。这意味着GDP超过2000亿元、多年占据我国“百强县”头把交椅的昆山，与苏州关联度越来越小。苏州为防止省里继续将其下辖县市直管，迅速将吴江合并为下辖区。
同样，常州把百强县武进市“吃掉”，深圳的龙岗、宝安，广州的增城、花都，汕头的潮阳，惠州的惠阳，珠海的斗门等，无一例外地由县（市）改为区。此外，这种情况在辽中南、山东半岛、福建沿海等经济发达的匀质型地区同样存在。
2．权力虚扩或实权截留现象
省对县的扩权在实施过程中往往遭遇到地级市干扰，一些地级市的权力“先放后收，放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”的现象时有存在，也就是所谓的“省县两头热、地市级中间冷”和“放权不落地”，使本应赋予的权力未真正放开，本应享有的政策未落实。如2007年在海南省政策研究室调查中，县市强烈要求下放的权项共138个，而省厅局提出可以下放的权项只有29个，甚至有些还要附带条件。有些地市以权力界定不清为由减少实际下放权力；还有些地级市将一个权限分成十几个权限下放，表面上权力下放多了，但实际上却没有实质变化。
（四）权力监督不到位
在省管县实践中，省级政府由于直接管理的县过多，受到管理能力和监督成本等限制，常常是监督不及时，把权力一放了之，任由县政府行使；市一级政府也以“省管”为由，不予监督；与此同时，县级政权系统内部的监督也流于形式，使得对县级权力行使的监督和约束处于一种真空状态。
此外，在我国省直管县体制改革过程中，对县级政府的扩权尚未形成相应问责机制，致使县级政府权力扩张失去约束。比如分权扩权后，县域自主权加大，容易产生膨胀心理，可能出现新的开发热和建设热，导致各县之间盲目攀比、重复建设，甚至引发恶性竞争，造成资本投入的巨大浪费。
三、深化省直管县改革的对策
省直管县体制改革是当前我国深化行政管理体制改革的重要路径，更是优化中央到地方垂直权力配置、实现政府良性治理的重要路径，因此，深化省直管县改革具有重要意义。
（一）理顺管理体制
省直管县改革必须通过改革消除一系列障碍因素，构建科学合理的管理体制。
1．明确省、市、县政府的职责权限和重点
总体而言，围绕政府职能转变，应该使政府职能有“越位”的马上“退位”，政府职能有“缺位”的要“到位”，政府职能有“错位”的应“正位”。
具体而言，省、市、县三级政府要结合各自实际，在全面履行职责基础上突出各级政府的职责重点，形成全面衔接、分工合理的职能体系。省政府及所属部门应该集中力量在规划发展、政策指导、统筹协调、执法监督上，省的所属厅局要把主要职责和精力放在指导、协调、监管和服务上。市级政府的重点职责是贯彻执行中央和省制定的政策法规，创新社会管理体制，强化公共服务，推动经济发展，提升区域中心城市的地位和品位。同时，赋予县级政府与其能力相匹配的财权、用人自主权、事权等。
2．完善相关的配套体制
进一步理顺人大、司法体制的管理权限，调整和完善垂直管理体制，理顺条块关系。各垂直管理部门与县政府建立起有效工作配合和衔接机制。
（二）适当调整区划设置
省直管县后，省级政府的管理幅度过大给管理带来诸多挑战，应对行政区划进行必要调整。目前，从国内学者研究来看，总结起来主要有：
1．参考重庆从四川析出的做法，增设直辖市
重庆模式是中央实行划小省区、增加省级单位数量，进而实施宪法架构下省直管县体制的一次有益尝试，这种模式好处在于增加机构少、震动小，而且由于城市规格升级，还比较容易被地方接受。
目前，我国直辖市的数量过少，这样就很难形成多个规模较大的经济发展中心，可以考虑借鉴重庆模式，适当增加直辖市设置。如青岛、大连、宁波等这些大城市升格后应充分发挥在区域经济发展中的辐射和带动作用。
2．合并地级市
2011年8月安徽宣布撤销原地级巢湖市，其区县分别并入合肥、马鞍山、芜湖三地。这是我国第一个被撤销的地级市。巢湖原本就只是一个县城，下辖的几个县长期各自独立发展，并没有融合为一体，形成聚合力。此次区划调整为合肥以及安徽省带来更大的发展空间和战略机遇。此外，我国面积不足200平方公里的地市有9个，所在省可以根据自身实际情况进行适当调整。
3．整合县域
为把省级管理幅度降低到合理水平，还可以考虑把一些辖域偏小的县进行区划重新调整或合并，减少省直接领导县的数量，也是改革的一个措施。我国从秦汉以来，县的数量一直保持在1000个左右，变化起伏不大。如今，县的数量是秦朝的近三倍、清朝的两倍多，达到历史最高点。如河北省的陆域面积跟吉林、广东、贵州差不多，但河北省县的数量是吉林的三倍多，是广东和贵州的近两倍，有的县面积非常小、只管理几个乡镇，可以考虑通过合并以减少县的数量。
此外，国外也有并县实例。如法国由于市镇规模不均衡，小到地域狭隘、人口稀少的村落，大到巴黎、马赛、里昂等高度自治、区域广阔的大都市。在工业化、城镇化过程中不断调整行政区划，将36800多个小市镇整合为4000多个市镇，近年又计划再精简到2000个至2500个左右。
（三）促进市县协调发展
1．建立对地级市利益补偿机制
推进省直管县体制改革，不是削弱城市发展，而是通过管理体制创新，发挥市县比较优势，在发展壮大县域经济的同时，加快推进中心城市发展，促进中心城市和周边县域优势互补，形成市县共同发展的良好局面。所以省政府在推进扩权强县同时应兼顾地级市调整过程中变动的人员及机构的利益，建立补偿机制，规划地市发展空间和产业布局，以便更好地发挥地级市的带动和辐射作用。
2．提升县级自主发展能力
（1）有区别地加大对一些县的放权扩权力度。尤其是要加大对经济薄弱县扩权的研究，为经济薄弱县的发展提供相关制度保障。
（2）在经济事项、社会事项扩权的同时，还要在人事权上适当地使县与省直接对接，增加县在扩权后的话语权，为其创设更大发展空间、放射更大能量，使省直管县改革发挥好示范作用。
（四）完善监督机制
1．加强地级市对扩权县权力运行进行监督
地级市在改革过程中是未受益者，而扩权县是受益者。让未受益者对受益者进行监督，能保证监督的客观和公正，因为它们不具有共同利益关系，可以避免监督过程中的一些问题，从而达到较好效果。
2．强化跨行政区的区域监督
为保障权力和政策有效落实和执行，必须建立一个权威的跨区域政府间的监督机构，全程监督地方政府间行为，确保区域合作，避免出现诸侯经济。
3．改进地方政府绩效考核机制
设计并建立一套科学、规范、行之有效的干部考核机制，全面考核干部对区域内发展贡献，使政府在发展经济立足长远，尤其是加强区域政府间的基础设施建设、公共服务、社会管理、环境保护等方面合作力度。
其实，政府层级变化有一个自然的发育过程，不能强力推行。我国各地的经济发展水平、城市化程度、人口、辖区面积、社会历史传统等都存在很大差别，可以实行不同行政层级管理体制。总之，要让各级政府及领导干部明确省直管县改革的未来愿景，培育对改革的共识：省管县改革只是一个模式，一个手段。通过改革不断探索出适合县域发展的体制机制，这才是稳大局、管根本、谋长远的出路。
[张丽新：中共黑龙江省委党校公共管理教研部副教授]