地方政府创新管理方式激发社会组织活力问题研究

杨梅

【摘要】 社会组织活力是指社会组织旺盛的生命力。激发社会组织活力既需要中央政府的顶层设计，又要求地方政府开拓创新。吉林省长春市各区构建了党委政府宏观领导、相关部门具体孵化培育、社会组织广泛参与的上下一体、统筹推进、合作共管的社会组织工作格局，值得我们认真学习借鉴。

【关键词】 地方政府 政府管理方式 社会组织 社会组织活力

党的十八大报告首次提出要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。党的十八届三中全会进一步提出要创新社会治理体制，激发社会组织活力，为新形势下地方政府引导社会组织发展指明了方向，即通过引导、帮助、扶持、激励等措施让社会组织迸发出旺盛的生命力。为深入贯彻落实党的十八大以及十八届三中全会关于加快形成现代社会组织体制、激发社会组织活力的重要精神，充分发挥社会组织在服务改善民生、助推社会管理中的重要作用，吉林省长春市各区积极创新政府管理方式，将社会组织发展纳入重要议事日程，构建了政府主导、社会组织广泛参与的上下一体、统筹推进的工作格局，值得我们认真学习借鉴。

一、激发社会组织活力的重要举措

（一）建立健全发展社会组织的领导体系和工作网络

长春市绿园区成立了由区委书记、区长任组长，相关区级领导任副组长，区直主要部门和街镇一把手为成员的全区培育和发展社会组织领导小组，下设办公室，办公室设在区民生工作局。理顺了区民生局和民政局共抓社会组织的职能分工和工作关系，其中，民生工作局侧重全区社会组织的规划指导、培育扶持、活动组织、宣传表彰和政府购买服务项目的组织实施、社会组织发展扶持专项资金的管理使用；民政局侧重全区社会组织的审批登记、年度检查、监督管理和等级评估等工作。成立区社会组织指导服务中心，下设在区党组织服务民生指导服务中心，构建了区社会组织指导服务中心、街镇社会组织指导服务科、社区社会组织服务室三级服务网络，形成了上下一体、统筹推进的工作格局。

（二）搭建社会组织孵化培育平台

按照具有协同性、服务性、互惠性、公益性、自愿性、群众性的原则，重点发展公益服务类、社会事务类、文体娱乐类、慈善救济类和社区维权类等五大类社会组织。绿园区在区民生大厦打造了近千平方米的社会组织孵化基地，建立了准入、退出等一整套孵化机制，对全区公益性强、社会急需、运营规范的社会组织进行专业化、全方位的孵化培育，提供场地、资金、信息、推介等支持，帮助社会组织发展壮大，引领带动全区社会组织整体发展。目前，已有区文体协会、逸轩社民俗文化艺术协会、太极拳协会、华益爱心协会、鼎力相助志愿者协会等15家社会组织进驻。同时，在街道、社区层面，采取整合办公空间、利用社区文体活动中心以及租赁、借用辖区闲置办公用房等灵活多样形式，分别建立社会组织孵化基地，在办公场地、政策资源等方面为社会组织发展创造有利条件。

（三）加大社会组织扶持力度

绿园区、宽城区等地先后制定下发《关于进一步培育和发展社会组织的实施意见》《关于政府购买社会组织公共服务的实施意见》《关于为社会组织发展提供资金扶持的意见》等配套文件，出台了一系列有利于社会组织发展的扶持政策。设立社会组织扶持发展专项资金，列入财政预算，对重点培育的社会组织通过开办扶持、以奖代补、专项扶持等方式给予支持。如，对新成立且符合条件的社会组织，最高给予1万元开办补贴；对社会组织等级评估获4A级和5A级的，分别一次性奖励3000元和5000元。

（四）探索推行政府购买公共服务机制

聚焦教育、医疗、文化、体育等群众最基本的公共服务需求，绿园区2013年共确定了重症残疾儿童艺术培养、太极拳普及推广、社区文艺演出、新市民健康促进、残疾人“民俗工坊”等5个购买服务项目，引导符合条件的社会组织承接，既为社会组织发展成长提供了空间，更为群众提供了优质高效的公共服务。

（五）强化社会组织日常监管

坚持培育与监管并重，牢牢把握社会组织发展主动权。加强社会组织党组织建设，合理设置党组织，具备条件一个，组建成立一个。目前，绿园区445家社会组织中已有72家成立了党组织。建立了登记部门、主管部门、街镇、社区共同参加的协同监管机制，指导社会组织按照章程开展业务活动，落实工作报告、责任追究等各项制度，促使其规范有序发展。成立由相关部门、街镇、专家和社区群众四方共同组成的评估小组，每年对社会组织进行一次等级评估，将评估结果与社会组织的淘汰退出、享受优惠政策、承接政府购买服务项目等挂钩，推进了社会组织的诚信自律和良性发展。

二、激发社会活力面临的主要问题

（一）社会组织总量不高，作用发挥有待提高

具体体现在两个方面。一方面是数量不多。目前，长春市绿园区仅有各类社会组织445家，其中登记类184家，备案类261家，平均每万人拥有社会组织7个。而社会组织发展比较发达的地区，如珠海市平均每万人拥有14个社会组织。另一方面是规模不大，具体是指社会组织的资产规模较小，形成规模发展的社会组织较少。绿园区仅有太极拳协会、逸轩社民俗文化艺术协会等发展规模较大。以上两个因素直接制约社会组织在社会管理和公共服务等领域的作用发挥。

（二）培育扶持政策不够全面，机制亟须健全

绿园区政府相继出台了《关于进一步培育和扶持社会组织的实施意见》《关于政府购买社会组织公共服务的实施意见》等相关配套文件，从登记注册、培育扶持和购买服务等方面在政策上给予规范，但是同先进地区相比，在政策的制定和执行上仍存在着一些不足。缺少政府职能转移的相关文件，同时政府购买社会服务的目录不全面，社会组织购买服务的机制不健全。

（三）社会组织稳定性不强，社会工作人才匮乏

“专业的不社会、社会的不专业”特征明显。社会组织具有自主性、志愿性的特点，其成员是自主加入的，再加上工资福利待遇、社会保障机制不健全等因素的影响，基层社会组织很难留住专业的社会工作人才。绿园区现在从事社会服务的人员主要依靠的是社区工作者及各类志愿者，社会组织服务水平相对落后，社会组织以兴趣爱好类居多，骨干人员大多为社区已退休人员，如正阳街道辖区的“刘大嘴劝和工作室”“丰和社区红领巾之家”“互助社区晓航艺术团”等，他们主要在文体活动和服老助小方面发挥作用，但是流动性非常大，难以形成长效机制。

（四）区级、街道（乡镇）、社区三级社会组织发展不平衡

党的十八大以后，我国确立了优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区类等四类社会组织的目标。在此精神的指导下，绿园区明确了成立区、街道（乡镇）、社区三级社会组织服务网络的工作思路。2013年9月，率先成立了近千平方米的吉林省首家区级社会组织孵化基地——绿园区社会组织孵化基地。但是，由于场地、资金、人员等条件的限制，街道（乡镇）、社区两级社会组织服务网络建设进展缓慢，亟待推进。

（五）社会组织监管难，直接制约培育发展

在党的十八大以及十八届三中全会提出的加快形成现代社会组织体制、激发社会组织活力精神的指引下，绿园区社会组织也呈现出竞相发展的良好态势。另一方面，由于基层社会组织专职监管人员匮乏，加之担心批准成立社会组织后，监管难、取缔更难，普遍的做法是在社会组织申请登记成立之时严格设置准入门槛，直接制约了社会组织的培育和发展，违背了激发社会组织活力的初衷。

三、域外激发社会组织活力的重要经验

为充分激发社会组织活力，发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范行为等方面的重要作用，深圳、珠海、广州、北京等地采取了一些积极措施，取得了良好效果。

（一）深圳市的主要做法

目前深圳市常住人口1300多万，拥有各类社会组织突破7000家，其中社会团体3360家，民办非企业3564家，基金会76家。该市在社会组织培育发展工作方面主要采取了如下措施。

1．改革登记管理体制

深圳市通过行业协会“民间化”改革、行业协会直接登记等方式，逐步深化社会组织登记管理体制改革。目前已明确工商经济类、社会福利类、慈善公益类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类等八类社会组织由过去的“双重管理”转为“直接登记”。同时，引入行业协会竞争机制，探索实行“一业多会”，进行“去垄断化”改革。

2．推进政府职能转移

2013年以来，深圳市积极推进《深圳市具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录》《深圳市政府转变职能目录》和《深圳市政府职能部门购买服务目录》等“三个目录”编制工作，建立健全政府向社会组织转移职能和购买服务机制。

3．加强社工人才队伍建设

市级层面成立由市委副书记任组长，市委组织部、市民政局、人事局和各区等三十多个成员单位组成的市社会工作领导小组，办公室设在民政局，增设社工处，各区成立了社工科或社工办，健全社工领导和管理体制。

（二）珠海市的主要做法

珠海市有各类社会组织1422家，其中市级社会组织80多家，按照珠海市户籍人口100多万平均分配，每万人拥有社会组织近14家，按常住人口统计，每万人拥有社会组织也近9家，位居全国之首。该市为激发社会活力采取了如下主要措施。

1．深入推进登记管理制度改革

开展社会组织直接登记，降低登记门槛，除法律规定需前置审批的外，所有社会组织1元注册资金即可实行直接登记，通过简化环节、优化流程、委托下放权限、方便群众办事等多种方式培育扶持社会组织发展壮大。取消对社会团体筹备成立和社会团体分支（代表）机构设立、变更、注销登记，同时加强监督检查力度，社会组织监察执法大队对未按要求进行年检及开展活动的社会组织及时予以撤销登记。

2．创新社会组织党建机构

开展“三纳入、双隶属、一体化”创建组织模式，即党建工作纳入社会组织注册登记、年检和评估环节；结合党员登记，建立“党员双重隶属、过双重组织生活”制度，吸收组织关系不在社会组织党组织的党员参加社会组织党组织的组织生活；以党组织为核心，以党建带动群团组织建设，发挥党组织和群团组织的各自优势，实现了党的建设、群团组织建设和社会组织发展的共赢。

3．搭建信息公示平台

在平台上提供社会组织的各类信息，同时，公布具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录，为政府部门转移职能和购买服务提供服务平台和依据，使社会组织的活动接受广大市民的监督。通过一站式信息服务，为广大市民提供社会组织相关的通知公告、信息发布、政策法规、社会组织相关信息公示、查询，并整合了网上办事、投诉等相关功能。

（三）北京市的主要做法

目前，北京市由社工委和社团办两家机构负责全市社会组织工作，社工委直属北京市委、市政府管理，负责北京市社会组织购买政府公共服务项目；社团办属于市民政局下设职能部门，负责利用福彩资金支持公益类社会组织良性发展。同时制定了《北京市城乡社区社会组织备案工作规则》，形成了较为完整的社区社会组织备案管理体制。该市社会组织发展、管理方面采取了如下主要做法。

1．推进社会组织建设与管理改革

2013年4月1日起对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类四类社会组织，由民政部门同时作为业务主管单位和登记机关，实行民政部门直接登记，解决了社会组织找业务主管单位难的问题。

2．加大培育扶持力度

一是出台了《北京市政府购买社会组织公益服务项目目录》，明确了政府购买服务内容、项目评审指标和评估标准，实行市场化运作、契约式管理。二是落实社会组织税收优惠政策。三是推进向社会组织转移职能工作，向评估等级在3A级以上的706家社会组织下发了“具备承接政府转移职能社会组织基本情况表”，拟定了具备承接政府转移职能资质的社会组织目录。

3．加强监督管理

一是强化年检功能，把年检作为监督管理的重要手段。二是开展社会组织评估，出台了《北京市社会组织评估管理实施办法》，形成了市民政局负责顶层设计、制定工作方案，第三方机构接受委托独立开展评估，专家委员会集中研讨、对比评分，市民政局最终认定结果的具有北京特色的社会组织评估模式。三是建立重大事项报告制度，要求社会组织将要开展的重要活动、出现的重点业务、发生的重大事件及时向登记管理机关和业务主管单位报告，实现对社会组织监管由静态向动态转变。四是启动社会组织退出机制，近两年共移送查处违法违规社会组织47个。五是扎实推进政社分开，2000年以来，共有768名党政领导干部辞去了在社会组织中的职务。

四、激发基层社会组织活力的对策建议

（一）破除法律羁绊，适时修改地方法规条款

赋予社会组织“准生证”和“出生证”，是社会组织拥有健康的“体格”能够保持旺盛生命力的前提保障。降低准入门槛，放松管制，实施登记制度改革，无疑会为社会组织注入新的活力。在传统的管控思维的指导下，社会组织成立登记比较困难，有的社会组织历经数年也难以“正名”，顺利找到业务主管单位并取得由民政部门登记许可颁发的“出生证”更是难上加难。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》对社会组织登记制度进行了重大调整，明确成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区类社会组织，直接向民政部门依法申请成立，不再需要业务主管单位审查同意，为地方政府社会组织建设管理明确了方向。因此，当前在国家推进社会团体、基金会、民办非企业相关管理条例修订工作的同时，地方政府应着力改进与本次机构改革方案简政放权主旨精神相悖的条款。在社会组织登记管理上取消不必要的审批，下放权限，取消对社会团体筹备成立和社会团体分支（代表）机构设立、变更、注销登记的审批，下放基金会和异地商会登记审批权限。2014年，《吉林省人民政府关于取消、下放和调整行政审批项目的决定》，取消了“全省性社会团体分支机构、代表机构设立、变更、注销登记”的行政审批。吉林省民政厅下发了吉民发〔2014〕22号《吉林省民政厅关于贯彻落实<吉林省人民政府关于取消、下放和调整行政审批项目的决定>有关问题的通知》，对取消全省性社会团体分支机构、代表机构设立、变更、注销登记作出了具体规定。自《决定》发布之日起，民政厅不再受理全省性社会团体分支机构、代表机构的设立、变更、注销登记的申请。

（二）实行登记备案双轨制，破解成立登记难题

2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出，要推进行业协会商会与行政机关脱钩。部分行业协会商会行政化色彩比较浓厚，既有历史的原因，也有现实的因素。近年来，有些行业协会与行政主管部门沆瀣一气，进行违规敛财活动屡见不鲜。行业协会实际上是行政主管部门的小金库，行政主管部门利用手中的权力充当行业协会的保护伞，严重影响了社会组织管理的秩序，违背了社会组织自治性、公益性、志愿性等本质特征，与党的群众路线教育严重背离。为此，应放宽准入门槛，实行社会组织登记备案双轨制，对符合登记条件的社会组织，依照《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定进行登记。对尚未达到登记条件、但社会发展又迫切需要且主要在社区范围内开展活动的社会组织，在所在街镇备案，待达到登记条件后再进行正式登记。

（三）购买社会组织服务，引导社会组织承接项目

党的十八届三中全会决定在阐述全面正确履行政府职能中指出，要“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。地方政府要编制政府职能转移目录和政府购买公共服务目录，及时向社会发布，引导符合条件的社会组织承接项目。深圳、珠海、广州等地均降低了社会组织登记的准入门槛，并且针对本地社会组织的各项工作分别出台了由编办牵头制定的《政府职能转移目录》、由财政局牵头制定的《政府购买社会服务项目目录》、由民政局牵头制定的《承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》等系列配套文件，从登记管理，到培育扶持，再到引导社会组织购买服务等，均通过文件形式给予政策上的大力支持，把不该由政府管理的事项转移出去，对本地区社会组织的发展壮大起到了推动作用。

（四）构筑合力监管格局，推进社会组织健康发展

没有监管和约束的权力必然产生腐败。社会组织的发展也离不开日常监管。社会组织的日常监管既靠内部力量也靠外部力量。要充分发挥社会组织的资助者、第三方独立机构和政府监管等外部力量的监督，同时要发挥社会组织成员内部的监督，推进社会组织健康发展。对区级基层政府而言，要建立健全由区业务主管部门、街镇、社区组成的三级社会组织监督管理体系，构建职能部门分工协作、街镇社区属地管理的监管格局。区民生局、民政局和各镇街、社区各负其责，共同监督管理，促进社会组织健康发展。

（五）固本强基，加强社会组织自身能力建设

社会组织的活力是指社会组织旺盛的生命力。“问渠哪得清如许？为有源头活水来。”社会组织要保持旺盛的生命力，除了要具备制度的顶层设计、充裕的资金、宽敞的活动场所、固定的工作人员等比较优化的外部发展环境，社会组织自身的治理能力建设也尤为重要。要切实提高社会组织的内部治理能力、战略管理能力、筹募资源能力、财务管理能力、人力资源管理能力、项目管理能力、公益营销与公关能力、公信力建设能力等综合治理能力。在具体实践上，通过引进专业的社会组织培育孵化机构，如公益组织发展中心（NPI）、国家青年创业计划（YBC）等可以助力社会组织提升综合能力。

[杨梅：中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副教授]