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大都市农村的危机诱因及基层治理机制创新——以上海浦东为例

毛力熊 郑晓燕

【摘要】 浦东农村作为一个特大型城市的郊区，城乡之间、南北之间、外来人口与本地人口之间多重的三元结构矛盾也日渐突出。并且，随着浦东农村土地制度和集体资产制度改革的不断推进和深化，也对农村经济形态、利益格局、社会结构和社会关系等产生巨大冲击。农村问题逐渐成为影响浦东社会稳定的关键要素。本文在调研基础上分析了浦东农村矛盾和问题产生的诱因，并试图提出新的基层治理机制以缓解、缓和农村治理中的诸多问题和矛盾。

【关键词】 浦东 农村危机 基层治理 机制创新

浦东农村经过二十多年的快速发展，无论在农村形态还是在农村经济发展、民主自治、文化生活和社会结构等方面都发生了巨大的变化。

浦东农村作为一个特大型城市的郊区，城乡之间、南北之间、外来人口与本地人口之间存在三重的二元结构矛盾正在日益凸现。并且，随着浦东农村土地制度和集体资产制度改革的不断推进和深化，对农村经济形态、利益格局、社会结构和社会关系等已经产生巨大冲击。

农村问题正成为影响浦东社会稳定的关键要素。本文在调研基础上分析了浦东农村矛盾和问题产生的诱因，并试图提出新的基层治理机制以预防和缓解农村治理中的危机发生。

一、农村危机产生的诱因源于多个方面

（一）当前农村公共服务供给与农村居民公共需求之间存在较大的落差，这种差异性容易导致不满加剧，引发农村危机的产生

具体表现在三个方面：

1．农村居民需求的多元性、增长性与政府供给的单一性、有限性之间的矛盾

比如南北片地区之间村民的公共服务需求层次不同，北片地区村民最急需的公共服务侧重于优质的养老服务、教育、社区文化活动、就业培训等，很难有效满足；比如农村同一社区内部居民多元化的需求也难以得到满足。

2．城乡之间公共服务水平的差距比较悬殊

比如，在基础设施配套方面，村所拥有银行、邮局、学校、文化广场、公园等基本公共服务设施的数量与城区相比差距比较大。

比如，优质的社会事业资源城乡差距也比较大。城区学校的教学质量明显高于郊区学校，全区6所市实验性示范性高中和5所市示范幼儿园几乎都在城区，义务教育阶段老百姓心目中的“好学校”“好教师”大多集中在城区。优质医疗资源、文化体育设施主要集中于城区。

3．大量外来人口拥入农村，导致公共服务资源更为捉襟见肘

目前，浦东许多村出现外来人口与本地人口数量倒挂现象，不仅增加村社会管理成本，挤占公共服务资源，还给农村危机发生埋下了严重隐患。

（1）增加了村公共职责。在一些镇与开发区交叉地区，外来人口集中居住在生活成本比较低的镇和村，工作却在开发区内，为开发区创造税收和财富，但对其居住的镇和村来说，却要承担大量管理和服务功能，负担比较重。以曹路镇的新星村为例，外来人口有3000多人，这些人主要服务于周边工业园区，到合庆、张江、唐镇等地方上班，但这些人的管理等支出都要由新星村来承担，负担比较重。

（2）给当地环境治理造成很大负担。如村公共厕所的使用者主要是外来人员，但公共厕所的清洁、维修都是由村财务负担。

（3）存在大量安全隐患。许多外来人员住在违章搭建的建筑内，给社会管理和公共安全带来隐患。外来人口聚集地往往是公共安全服务薄弱环节。目前在浦东居住的外来人员中有前科劣迹的就有2.1万人，占外来人口总量的1%左右。外来人员的违法犯罪问题较严重，在整个违法犯罪主体构成中所占比例较高。据统计，2012年来沪作案人员达9506人，占浦东作案人员总数的77.3%。

（4）挤占了本地村民的公共资源。

（二）农村公共服务生产缺少社会组织的参与，应对农村危机缺乏必要的社会力量的支持

目前，农村公共服务的生产仍以政府为主体，大部分公共服务项目都是由政府部门自己设计、自己发动、自己运作、自己总结，“自娱自乐”。这种模式已经不能满足农村多样化、多层次的需求。

社会组织参与公共服务规模较小、方式单一、领域有限。一是从服务主体来看，主要参与者是农村社会内部的志愿者组织（如平安志愿者、爱国卫生志愿者、党员志愿者、健康自我管理小组等），与城区民政局注册的社会组织（社会团体、基金会和民办非企业单位）提供的专业化、标准化服务相比不可同日而语；二是从服务的手段与方式来看，一般采用志愿者服务的方式，缺乏先进的服务理念和服务模式。

（三）村级组织事权与财权不对等、不匹配，应对农村危机缺乏足够的财力保障

据统计，村委会职能主要有公共管理、综合治理、经济发展引导，还有各条线工作，例如农业、治保调解、安全生产、环保、妇女工作等，同时，还要管理和服务农村大量外来人口。根据2012年度新区行政村收支情况看，全区372个村，全年可支配收入为136457.62万元，平均每个村可支配收入为366.62万元，而全年村总支出为152105.66万元，每个村平均支出为408.89万元，村支出费用大于村可支配收入，入不敷出，不能满足村正常运转的需要。

新区每年以奖代补维持村级组织运行的补贴平均每个村只有50万元到110万元左右，远远不能满足村的开支。村委会职能的完成主要靠村集体经济的增值。另外，由于每个村集体经济收益情况不同，用于公共福利方面的开支也存在很大差异，由此也造成村公共服务和治理的不均衡现象。为维持村组织的正常运转，甚至有些村还出现了收支赤字现象。24个镇中，村均可支配收入大于村均支出的镇只有9个。

（四）村两委职责越位、缺位、错位严重，应对农村危机缺乏完善的组织体制和机制

1998年《村民委员会组织法》的通过和实施，使村民自治进入了一个新的发展阶段，但实践中也暴露了村级自治体制的一些缺陷。群众性自治组织异化为压力型行政组织，具体表现为：

1．村委会自治功能弱，行政功能强

村委会虽是群众性自治组织，在现行管理体制下，实际上成了乡镇政府在农村基层的行政机构，承担了大部分行政职能。不仅要承担管理公共事务、促进经济发展等“村务”，还要完成乡镇政府下达的计划生育、卫生创建、文明创评等“政务”目标；考评上也更多是对上级政府负责，而不是对选举他们的村民负责，出现重行政管理轻村民自治的情况。据统计，某镇各科室向村委会布置协助承担的行政工作有137项，需要做的台账有234本，需要向科室上交的工作报表有132个。因而在面对拆迁、征地、维稳等各种利益矛盾时，村两委往往被直接推向了老百姓的对立面。

2．村党支部公共服务功能弱，经济功能强

《中国共产党农村基层组织工作条例》规定了村党支部的主要职责，明确了其“领导核心”作用实现的具体途径。但是，大部分村党支部书记兼任村集体经济负责人，尽管大部分农村的集体经济运行状况正常，但也有少部分村集体资产使用混乱，一些村干部利用集体经济谋一己私利，使村集体经济蜕变成了“村干部经济”，引发村民和村干部之间的矛盾，导致村民和政府之间的对立。另外，镇政府在对村干部的考核中，发展壮大集体经济也是一项重要考核指标，例如，某镇《对村级工作管理及实施考核奖励意见》中，单列“经济工作考核奖励”，由税收收入、招商工作、实事工程、可支配净收入考核奖励组成。经考核测算后，党政正职享受考核总额100%，副职享受85%，委员享受75%。2012年村干部经济考核奖最高的能拿到15万元左右，最低的也有5万元。

因此，对照《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村两委职责存在比较严重的越位、缺位、错位现象，导致村两委轻自治功能、重行政功能，轻服务功能、重经济功能。

3．村民转居民后，（村）居委会治理转型艰难

目前，浦东村转居过程非常艰难。一是机构设置和人员配备不健全。居委组成人员多是“村改居”遗留下来的村干部。二是虽然集中居住，但集体资产还没有分，居民与农村有着密切联系。三是农民集中居住后，思想观念和生活方式存在诸多不适应。如不交小区物业管理费，造成社区物业管理跟不上。有些居民认为：“不是我们要住，是政府要我们住，以前在村里根本不要交这钱（物业管理费）。”还有一些居民把小区绿化铲除种上蔬菜，甚至在小区养鸡养鸭，影响小区其他居民生活环境，也为小区管理带来问题和矛盾。

二、防范和应对农村危机，关键是创新农村基层治理机制

（一）增加在农村公共服务与治理的投入，为农村危机的预防和缓解提供有力的财政保障

公共财政是政府保障和改善民生的重要手段。目前，村支出项目包括管理费用、公共福利、支农、经营性支出和其他。应根据城乡统筹（统筹兼顾）、量力而为、分类管理的原则，建立农村公共服务和治理方面的财政保障机制。建议区财政为村庄基本运行提供资金保障：一是村干部津贴由区财政保障。二是村庄治理中产生的公共服务费用（包括村教育卫生类、公用设施类、公共活动类、村庄环卫类、社区安全类等五个方面）以常住人口数量为依据由区财政给予一定比例的补贴，其余部分由镇财政或集体经济支出。

（二）探索农村公共服务多元化供给模式为农村危机的预防和缓解提供广泛的社会支持

通过政策制定和机制建立，实现农村公共服务多元化供给，主要从四个方面入手。

1．购买方式

一是探索在农村养老、教育、体育、就业培训等领域引入内部市场机制，即在政府提供的公共服务中引入竞争机制，具体做法是政府以“服务购买券”的方式直接发给有资格的村民，村民个人选择自己满意的服务，从而提高公共服务的效率和水平。这种方式适合在经济比较发达、市场竞争比较充分的农村地区。二是完善合同外包机制。即区或镇政府与社会组织签订合同，根据合同约定政府向社会组织支付费用，社会组织承接、生产合同规定的服务项目。这是最典型的政府购买公共服务的方式。

2．购买内容

一方面，为了充分享受市民政局公益招投标优惠政策，建议浦东农村公共服务政府购买内容以市民政局公益招投标划分的项目领域为依据，包括五大类：社区安老服务、济困服务、扶幼服务、助残服务、其他社区公益性服务。另一方面，村社区公共服务包括村公共活动、村庄环卫、社区安全也可以探索政府购买。随着经验的积累和政府、社会各方广泛的认可，进一步拓宽到公共卫生、基础教育、文化服务、农村公私合营基础设施建设等方面。

但由于浦东区域面积大，每个村经济条件、风俗习惯、农民观念等各不相同，购买与村民个人利益切身相关的公共服务时应根据村民需求来确定。例如：浦东部分镇探索推行村级养老日托服务，在同一个镇也出现了不同情况，如新场镇。在经济发达的村，村民思想开放，乐意到村养老日托服务站。在经济不发达、开放程度不高的村，村民思想保守，认为到养老日托站就是子女不孝顺，不愿意去养老机构，导致一些日托服务站空置。农村社区公共服务具体项目的购买工作应按村民需求来确定，如购买养老日托服务就需要关注服务对象的确定，应考虑到年龄、家庭情况等因素；对服务人员的要求与培训；购买服务的时间、内容及费用等，既要考虑老人的服务需求，也要适应政府财政的承受能力。

3．购买平台

浦东新区尚未建立统一的政府购买公共服务平台。根据现有资源，一是充分利用市级平台。市社区服务中心作为社区公益服务项目招投标的工作平台运作已经比较成熟，参与申报市级公益招投标的项目可以按照其要求进行运作。二是整合虚拟平台。以镇政府为主，充分利用和整合镇、村两级公共服务中心网络平台，在公共服务中心网络平台发布购买服务信息（服务的项目、标准、预算等）及公开社会组织提供公共服务情况、资金使用情况等信息，从而使购买方、承接方均处于公开、公正、透明的环境。新区建立统一的政府购买平台之后，应在新区平台进行。三是建立实体平台。在新区公益园设立针对农村公共服务购买的窗口，通过项目推介会、公益招投标、参观接待等形式促成供需对接。

4．承接主体

一是城市公益性社会组织业务范围向农村地区拓展。建议出台鼓励性政策，引导那些发展成熟、经验丰富、诚实守信、乐于为农村社区建设出力的民间组织将其业务范围向农村扩展。二是区、镇主导成立一些覆盖区域或镇域的具有本地特色的公益性民间组织。可以借鉴城市经验，由镇政府主导培育具有本土特色的社会组织，对其成立、运行所需的资金、办公场所、员工报酬、业务等提供一定的支持，促进本土社会组织成长，以满足本地村民的需求。

（三）构建新型农村公共治理机制，为农村危机预防和缓解提供坚实的体制保障

探索建立适合浦东农村经济社会发展的公共治理新机制，即在决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离的基础上，完善农村公共服务和社会管理体系，完善集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织的领导。

1．组织架构

参照佛山南海区“政经分离”和温州“三分三改”的做法，在浦东农村试点推行“三分离”。在村党组织领导下，村民（代表）会议作为村行政最高决策机构，集体经济组织成员（代表）会议为村集体经济最高决策机构，村民委员会是村行政执行机构，集体资产管理委员会是集体经济执行机构。村民（代表）会议和村委会成员与集体经济组织成员（代表）会议和集体资产管委会成员不得交叉。通过三分离使基层党组织回归党建主业，自治组织回归社会管理和服务职能，集体经济组织回归集体资产经营管理职能。组织架构如图1所示。

2．职责分工

强化村党组织的领导。村党组织通过村民（代表）会议和集体经济组织成员（代表）会议的领导与指导，做到整合资源、价值引领、服务保障、凝聚人心。

调整和规范村委会的职能。在新型村级治理机制下，村委会的职责得到规范和限制：一是对村民（代表）会议负责并报告工作，执行村民（代表）会议的决定；二是承接政府委托和购买的社会管理和公共服务；三是办理本村公益事业、调解纠纷、协助维护社会治安等村级自治事务。

完善集体经济组织的经营管理体制。成立由集体经济组织成员组成的集体经济组织成员会议（代表会议）和集体经济管理委员会。村集体资产的出租、出售等处置方案及对外投资需经集体经济组织成员会议（代表会议）和集体经济管理委员会讨论通过后实施。

发挥村民监督委员会功能。主要职责是监督党和政府在农村的各项方针政策、决策部署的贯彻落实情况，监督村民（代表）会议决议、决定和村民自治章程、村规民约的执行情况，监督村务、财务等公开情况，监督村集体资金、资产、资源管理使用情况，监督对群众反映问题的落实办理情况，监督村“两委”成员廉洁自律情况等。

3．工作流程

建议继续深入推进“四议两公开”即“4+2”工作法，即农村所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”“两公开”的程序决策实施。“四议”：党支部会提议、“两委”商议（行政事务由党支部和村委会商议，经济事务由党支部和集体资产管理委员会商议）、党员大会审议、行政事务由村民代表会议或村民会议决议[经济事务由集体经济组织成员（代表）会议决议]；“两公开”：决议公开、实施结果公开。

4．配套措施

新型治理机制的架构触动了村两委干部的利益，为了推进“三分离”的顺利实施，要从增加待遇、落实保障等方面激励村干部，使他们从集体经济管理职能中剥离出来。在新的治理机制下，村党支部领导方式和工作方式的转变，对村干部的能力素质提出了更高要求。要把加强农村基层干部队伍建设作为新型村级治理机制配套建设的重要内容。（1）拓宽来源，着力改善村级干部队伍结构。从机关选派优秀党员干部驻村任职。（2）落实保障，提高村干部待遇。一方面把村干部纳入行政事业编制，解决其基本保障问题；另一方面，村干部的工资和奖金由区、镇财政共同支付，形成村干部待遇“固定工资+绩效工资”和定期增长机制。（3）强化激励。从在职村（社区）党组织书记、村（居）民委员会主任中选拔优秀者录用为公务员，事业单位人员可以到区或者到乡镇（街道）任职。

（四）创新农村基层民主自治模式，为农村危机的预防和缓解提供必要的政治基础

随着浦东新型农村社区建设的不断推进，农民集中居住以后在基层民主管理等方面产生了许多新的情况和问题，这就要求对农村治理进行探索，可以在拓展村民参政议政渠道等方面进行探索。

1．完善“镇管社区”模式

实践证明，“镇管社区”体制在城郊地区城市化进程中有其存在的重要性和必要性。在完全城市化区域以设立街道模式为宜，在城郊城市化进程中的大型居住区以“镇管社区”模式为宜，甚至在农村化地区也可以探索“镇管社区”模式。在现有“镇管社区”运行模式的基础上，不断加以完善，做优社区。一是加速平台建设，延伸政府职能。要加速政府职能平台向社区延伸，根据区域面积、人口数量、实际需求合理设置社区事务受理、社区卫生、社区文化、综合治理等各类服务中心建设，不断健全和完善功能，提高服务质量，畅通政府管理的渠道。二是完善社区“共商共治共决”机制。对于城镇化程度不高的地区，赋予更多的公共服务职能；在城市化程度较高的社区，在强化治理和公共服务提供基础上，突出社会自治。

2．搭建多层次的村民议事平台

在条件不成熟的农村地区，根据镇及社区具体情况和特色，在镇和村成立多样化的村民自治平台，实现村民自治，推动社区自治的经常化。镇级居村议事平台，参加主体和讨论事项可以多元：针对讨论事项所涉及的相关人或职能部门来确定议事主体，既可以是村民个人，也可以是政府职能部门和村民代表等。一方面畅通社情民意沟通渠道，切实保障村民的参与权、知情权和监督权，另一方面，减少政府与村民误会和矛盾。例如：张江镇在社区成立听证会、协调会，扩大居民参与小区停车、物业管理等社区公共事务的参政、议政范围。合庆镇“1+1+X”治理模式：一个领导核心，指的是在村党组织领导下的村民自治；一本《村民自治章程》，是依据村民委员会组织法制定的村民自治大纲；“X”，即具体的实施细则，是村里的各项办事准则和规章制度，从而形成了党组织领导下的充满活力的群众自治模式。“1+1+X”就“政策法规之外，道德情理之中”、事关群众切身利益的村务事项作了明确规定，做到了“村情民知、村事民决、村务民管、村绩民评”。“1+1+X”实现了从机制和制度上保证“干部清白、群众明白”，是基层农村党组织领导下对民主管理、民主决策、民主监督的生动实践。

参考文献

[1]丁文喜：《突发事件应对与公共危机管理》，光明日报出版社2009年版。

[2]郭占锋、李小云：《关于农村公共危机管理的若干问题》，《农业经济问题》2010年第8期。

[3]彭幸国：《河南省农村危机管理现状分析》，《洛阳师范学院学报》2010年第2期。

[4]郭勇平：《农村公共危机管理的现状分析和对策研究》，《经营管理者》2009年第3期。

[5]韩庆林：《农村危机管理是实施新农村战略的必然选择》，《经济纵横》2007年12月刊创新版。

（毛力熊：上海市浦东新区行政学院副校长、副教授；郑晓燕：上海市浦东新区行政学院讲师）