第2节 中国城乡社区治理发展历程

1．中国城市社区治理发展历程

在1991年民政部提出“社区建设”以前，中国城市社区治理主要以行政社区治理作为发展导向。建国初期，以街道办事处和居民居委会为基本组织形式的城市基层社区组织模式得以确立。在这种街居制中，街道党委和街道办对于街区的控制处于垄断性地位。20世纪60年代，随着“单位制社会”的形成，街道资源近乎全部纳入单位，街道居委会成为仅仅管理部分缺乏就业能力的老年妇女、残疾人及其他零散社会成员，不具有真实行政权力、近乎虚拟的行政机构。而之后的“文化大革命”中随着知识青年上山下乡，街道居委会体制更进一步被削弱，直到70年代末“体制外”经济主体出现和社会问题的逐渐增多，街居体制作用重新得到重视，但由于很多问题传统街居体制难以解决，以至国家民政部于1986年提出开展“社区服务”的要求，并第一次提出了“社区”这一概念。但此时城市社会主要是由一个个企事业单位构成，国家通过单位来管理社会。在这种情形下，城市社会成员大都属于单位人，个人如果在居住地出现这样或那样的问题，也是通过单位出面来解决。在这种企事业单位办社会的体制之下，企事业单位具备了居委会所有的功能，居委会起到的作用是微乎其微的。城市社会成员的生产、生活、社会活动等都在“单位”全封闭式的管理、统配之下，居委会被纳入到政府行政系统中，完全作为政府的角色而出现，这种社区治理模式，即是行政主导型社区治理。1991年后，随着中国改革开放的深入，传统的单位制开始动摇，政府、单位的职能也随之发生了很大变化。城市人完全依附单位的局面被打破，城市管理和服务的许多职能被下放到社区，社会成员由完全依附单位的“单位人”开始逐渐向较为自由的“社区人”和“社会人”转变，城市社区治理也开始走向政府推动与社区自治结合型的合作治理模式。在合作治理模式中，政府组织通过授权和分权把由政府组织承担的社会职能交由社区内的社会组织来承担，政府组织的职能转变与社区组织职能的加强同步进行。社区自治组织在法律规定范围内的权利得到体现，社区自治能力得到加强。社区的资源投入以政府投入为主、社会组织投入为辅，并逐渐增加多渠道的资源投入。社区通过吸收、管理与利用社会资源为社区居民提供高质量的社会服务。此时，城市政府管理层级减少，街道办事处作为政府派出机构与社区组织结合在一起，并逐渐被社区组织所取代，从而完成了政府组织的简化与职能转变的过程。

2．中国农村社区治理发展历程

农村社区是居民绝大多数以农业生产为主要谋生手段、结构简单、人口密度较低的社区。它是人类社会最早的社区形式。农村社会学家杨开道先生在《农村社会学》（1929年）一书中认为，农村是一种以农业作为主要职业的地方共同社会，它有四种要素：第一是农民，第二是共同生活，第三是在同一区域里面，第四是以农业为主要职业。一般说来，农村一词指的是人口密度较低，绝对面积不大，比较封闭，以农业生产为主要经济基础，人们生活基本相似，而与社会的其他部分，特别是城市有明显不同。就目前我国的情况看，农村社区主要指县的辖区，我国的人口统计与人口地理上都是这样划分的。农村社区不像城市社区那样高度集中，它以居住上的分散性为特点。我国农村社区散布在全国2149个县中（包括台湾省16个县），占国土面积的97.8%。这种大面积的分布决定了农村社区发展的艰巨性。在20世纪30年代，中国农村的社区发展就初见端倪，当时梁漱溟先生认为，乡村建设运动是解决中国现实问题并实现理想社会的唯一途径。于是从河北定县翟城村米迪刚所提倡的农村建设和晏阳初在同一地所办的平民教育实验开始，至1937年因日军大举进攻中国使各项建设事业被迫中止的大约10年时间里，我国各地出现了一个持续的乡村建设热潮。据美国学者拉穆利（HarryJ.Lamley）统计，到1934年，我国各地从事诸种建设活动的公私团体共有691个。在为数众多的乡村改良实验中，由知识分子主持的、最著名的有三家：梁漱溟主持的山东邹平的乡村建设实验、晏阳初主持的河北定县的平民教育工作以及江苏的乡村教育工作，由此形成全国乡村建设运动的三大中心。这可以看作是中国农村社区发展的先导。

新中国成立后，我国农村走农业合作化道路，实行了人民公社制，但最终由于超越了历史阶段而失败了。又因为中国实行了农村农业支持城市工业的工业化优先发展战略和严格限制自由流动的户籍制度，从而形成了目前一直存在的城乡二元社会结构。1978年后，全国实行了农村家庭联产承包责任制，它和以后飞速发展的乡镇企业，并称为中国农民的两大创举，在一定程度上促进了农村社区的发展，农村社区生活有了很大改善，城乡差距也有所缩小，但持续时间不长。进入20世纪90年代以来，农民的收入增长开始变缓，农村社区发展也几乎停滞不前，城乡差距又开始拉大。虽然在国家政策上政府一直十分强调“三农”的重要性，但却并未找到一条切实可行的农村社区发展之路。尤其在农村社区发展理论上，自20世纪80年代初我国提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城市化方针以来，小城镇建设和乡镇企业的发展尽管实现了部分农村剩余劳动力的就地转移，增加了部分农民的收入，但在目前看来也有失误：一是大部分小城镇发展水平较低，占用耕地较多；二是乡镇企业“村村冒烟”、“遍地开花”，造成了严重的污染；三是发展的社会成本过高，效益低下。