第4节 “村民自治”的含义

“村民自治”是当前中国农村的治理模式，是国家在农村的制度安排；在这种制度之下，农村居民依法自主管理本村的事务。在中国，自治的形式包括民族区域自治、特别行政区自治和群众自治，村民自治属于后者。村民自治作为一种基层的民主制度，是在适应农村经济体制变革的过程中逐渐形成的。经过20多年的发展，它已经逐步完善起来了。家庭联产承包责任制建立以后，农民获得了生产经营的自主权，生产队组织失去了组织生产、决定分配的功能；生产大队对生产队的约束力也不复存在。1980年年底，广西河池地区的宜山、罗城两县的农民自发组建了一种新的组织——村民委员会，以取代日益瓦解的生产大队组织。这种新组织的名称，有的叫“村委会”，有的叫“村管会”或“议事会”，他们与村民一起订立村规民约，实行村务的民主管理。与此同时，四川、河北等地也出现了类似的群众性组织。到了1982年，全国有不少地方出现了类似的组织。1982年通过的宪法在第111条规定，在农村按居民居住区，建立基层群众性自治组织——村民委员会，实行民主选举和群众自治。1983年10月中共中央发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，组建村民委员会的工作向全国推开。到1985年，这项工作基本完成，共建立村民委员会948628个。1987年11月，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，该法于1988年6月1日起在全国实行。从1988年起，党中央和国务院每年都对推进村民自治提出明确要求。1990年，民政部下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，推进村民自治的工作逐步铺开。1997年的中共十五大强调指出，村民自治是具有中国特色的民主政治，明确要进一步扩大农村基层民主。1997年，全国已有60%的农村通过选举的方式产生了自己的村民委员会，有25个省（市、自治区）制定了实施村民委员会组织法的具体细则。至1998年年底，全国共确定村民自治示范县（市、区）488个；示范乡镇10754个；示范村20.7万个，占村委会总数的25%。全国农村普遍完成了2～3届的村委会换届选举，实现了村委会干部由最初的委任制到选举制、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变。1998年11月4日，第九届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。至此，村民自治制度以法的形式确立了下来。

1．村民自治的制度渊源

（1）全国人民代表大会常务委员会制定的《中华人民共和国村民委员会组织法》。1987年，全国人大常委会根据宪法第111条的规定，制定了村民委员会组织法（试行），对村民委员会的性质、地位、职能、组织方式和活动方式作出了原则性的规定，并于1988年6月1日起实施。1998年全国人大常委会正式通过了村民委员会组织法，这是有关村民自治的最高法律层次和最基本的法律，其他有关的规范性文件都不得与之相违背。

（2）民政部制定的行政规章和规范性文件。这些行政规章和文件是为实施村民委员会组织法而制定的，主要内容是对贯彻实施村组法提出了原则性的要求。

（3）省级国家机关制定的地方性法规和行政规章。省级国家机关为贯彻实施村民委员会组织法而制定的各种法规和文件主要有以下三种：一是省、直辖市、自治区人大常委会制定的地方性法规，如实施《村民委员会组织法》的办法、《村民委员会选举办法》等等；二是省、直辖市、自治区人民政府制定的行政性规章和文件；三是省、直辖市、自治区民政部门制定的行政性规定。

（4）省级以下的国家机关出台的规范性文件。这一部分的规范性文件主要包括地级市人大常委会和人民政府、县级人大常委会和人民政府为实施村民委员会组织法和有关的地方性法规而制定的决议、决定和行政性规定。

（5）中共中央和地方党组织有关农村基层党组织的工作规范。如《中国共产党农村基层组织工作条例》。

（6）基层村民自治组织直接实行自治的规章制度。这些规章制度一般由村民会议或村民代表会议制定，主要有《村规民约》、《自治章程》和各种议事规则。这些规章制度不得与国家的法律法规相抵触。

2．村民自治包括以下几个方面的内涵

（1）村民自治是中国共产党领导下的社区自治。有关村民自治的一系列法律法规都明确规定，农村党支部在行政村中居“领导核心”的地位。中国共产党在长期的革命和建设中领导中国人民不断地从胜利走向胜利，从而取得了人民的高度信任。历史表明，中国的革命和建设离不开共产党的领导。农村村民自治制度的建立，是中国共产党领导下的社会主义民主政治不断发展的产物。人民群众在中国共产党的领导下，作为主人管理自己的国家，享有广泛的民主权利，这是中国社会主义民主的核心，也是同资本主义民主的本质区别所在。作为中国共产党在农村的基层组织，农村党支部在农村的社会主义民主政治建设中的领导地位是不容置疑的。

（2）村民自治是一种小范围、低程度的自治。村民自治的性质是群众自治，群众自治的含义是群众的事情群众自己办。对于这种群众自治的含义，需从以下几个方面来加以把握。

第一，村民自治不同于地方自治。地方自治是指在主权国家的范围内，由地域性的自治机关处理一定的地方事务，它涉及主权国家内地方与中央的关系。村民自治所调整的是村民与村民之间、村民与村集体之间的利益关系。

第二，村民自治的规则主要来源于国家，村民会议通过和实施的自治章程、村规民约等行为规范不能与国家有关的法律法规相违背。

第三，群众自治必须接受中国共产党的领导和乡镇政府的行政指导。

第四，群众自治的主要内容局限于村民的村落事务的自我管理、村民的自我服务和自我教育，超出这些范围的事务，就不存在自治的问题了。

（3）村民自治作为一种政治制度。其基本内容是：以直接、平等、差额、无记名投票推举村干部的民主选举；以村民会议、村民代表会议为主导形式的民主决策；以村规民约、村民自治章程为基本形式的民主管理；以村务公开、财务公开、群众评议为主要形式的民主监督。

（4）村民自治在涉及本村村民利益的事务的同时。也不可避免要涉及政府下派的任务。徐勇教授将两者区分为村务和政务。村务是社区自身的事务，主要包括本村范围内的公共事务和公益事业、经济和社会规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及有关制度的建立等。政务是乡镇政府下派的任务，由于乡镇政府属于国家在农村的基层政权，其管理的事务体现着各级政府的意志，故称之为政务。政务主要包括：贯彻落实法律规定公民应尽的义务，党和国家有关路线、方针和政策以及上级政府的要求，如计划生育、服兵役、经济和社会发展规划、收缴税款、公安司法、民政事务、文化教育等；由乡政府决定的事务等。农村的基层党组织和群众自治组织既处理村务又处理政务，扮演着双重角色，但不同的是，他们自主处理村务，通过政府授权处理政务。

3．“村民自治”的认识误区

中国农村推行群众性的自治以来，关于村民自治的法律法规和规章制度建设已经取得了重大成就，村民自治的制度框架业已形成。但在实施这一制度的过程中，有一些误解是存在的，这些误解不消除，将在很大程度阻碍村民自治的继续推进。

（1）关于党的领导。中国农村的村民自治，是中国共产党领导下的群众自治，这是村民自治制度的一项最基本的原则，但在如何实现党的领导的问题上，有些人容易将它简单化。这里的主要问题是：把党的领导等同于党支部的领导；把党的领导等同于党组织包揽一切事务。为了消除在这个问题上可能存在的认识误区，我们需要强调以下几点。

第一，党对村民自治的领导是指政治上的领导，即要确保党的路线、方针和政策在农村得到真正的贯彻执行，这包括确保群众自治的贯彻落实。党支部作为党在农村的基层组织，其职责主要是政治上的引导，以促使其他村级组织的活动符合党的路线、方针和政策；同时党支部的活动也应当是在宪法和法律的框架之内。

第二，不能简单地把党的领导等同于党支部的领导。从现实看，党支部的行为偏离了党的路线方针政策的情况也是有可能发生的。因此，党支部也应当接受村民会议、村民代表会议和村委会的监督。

第三，党的领导不等于党支部包揽一切。党支部和其他村级组织村委会的职责不同、分工不同，对于村民会议和村委会分内的事，党支部不应当越权包办，党支部要从具体事务中解脱出来。有学者将党支部的领导比喻为“掌舵”，如此比喻不无道理。

（2）关于村委会的职能。村委会是执行机构，并非决策机构；它的职能是执行村民会议或村民代表会议的决定，而不是自己作决定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第19条的规定，须通过村民会议决定的事项有：乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；本村享受误工补贴的人数及补贴标准；村集体经济所得收益的使用；村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集方案；村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；村民的经营承包方案；宅基地的使用方案；村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。可见，涉及村民利益的重大事项均需由村民会议作出决策，由村委会执行。由于召开村民会议存在种种困难，群众创造了村民代表会议的形式，这种形式得到了中央政府的认可，并被写进了村组法。村组法第21条这样规定：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表按村民每五户至十户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”村民代表会议在很大程度上可以代替村民会议履行职责。在实践中，人们往往将村委会当成决策机构，致使村委会越过村民会议或村民代表会议而自行其是的现象普遍存在。

（3）关于乡村关系。《中华人民共和国村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围的事项。”人们对此规定的理解存在误区，以为乡村关系就是指导与被指导的关系。村组法第4条所规定的指导与被指导关系是指乡级行政机关与村委会的关系，它并没有涵盖整个乡村关系。至于乡镇党委同村党支部的关系，则显然是一种领导与被领导的关系。因此，在实行村民自治的背景下，乡村关系并非只是简单的指导与被指导的关系。就乡镇行政机关与村民委员会之间的关系而言，它们是指导与被指导的关系；但是乡级政权与村级组织的关系，则既包含指导与被指导的关系，也包含领导与被领导的关系。在乡村关系的问题上，还有必要分清政务与村务的区别。政务与村务性质不同，政务体现政府的意志，主要包括计划生育、服兵役、收缴税款、公安司法、民政事务、文化教育；村务则是涉及本村村民利益的事务，主要包括本村范围内的公共事务和公益事业、经济和社会发展规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及相关制度的建立等。在处理政务方面，村党支部和村委会执行乡镇政府的命令是理所当然的；至于村务，属于村民自治的范畴，应由村民做主，乡镇政府可给予指导，但不能干预。