第2章 政府成本会计研究的理论基础

2.1 新公共管理理论

2.1.1 新公共管理理论的基本内容

20世纪的最后20多年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国进行入了公共部门管理尤其是政府管理改革时代。英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，开始了以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革，并以雷纳（Rayner）评审委员会的成立为标志。美国以1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施开始，到里根政府大规模削减了政府机构，收缩公共服务范围，将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。1993年克林顿上台后开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向，结果控制，简化程序和一削到底原则。这个改革的纲领性文件是戈尔领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》，其先导是奥斯本和盖布勒的《改革政府》。新公共管理的主要内容、措施及模式如下：[57]①政府职能优化。重新界定与优化政府职能，是当代西方发达国家政府改革的重点之一。新公共管理观点认为政府在公共行政管理中的角色应是制定政策而不是执行政策。政府负责公共政策的制定，而公共政策的具体执行则应交由政府外的组织来承担，“政府的管理职能是掌舵而不是划桨”。这样做能有效地将政府从大量的社会事务中解脱出来，并通过将政府承担的社会服务出租和承包出去的方式，实现公共服务的市场化、社会化，从而根本地解决政府机构臃肿、预算超支、效率低下、官僚主义与腐败盛行等传统公共行政模式下所固有的问题。②政府服务以顾客或市场为导向。在新公共管理范式下，政府与社会之间的关系发生了变化，政府成了负责任的企业，政府官员成为负责任的企业家，而社会公众则成了其“顾客”或“客户”。在这样的关系下，社会公众拥有了更多选择权，也有机会评价政府工作的效果；而政府则必须主动关注社会的需求，提供以顾客或市场为导向的服务。③将竞争机制引入公共管理。即取消公共服务供给的政府垄断性，提供更多的机会让私营部门参与到公共服务事务中。④提倡分权与权力下放。在这种分权模式下，上下级之间实现了由原来的隶属关系向契约关系的转变，上级对下级的控制也由注重过程的控制转向注重结果的控制。⑤注重绩效管理，引入私营部门现代化管理技术。

根据侧重点不同，新公共管理运动下的政府治理模式有：①效率驱动模式。侧重点是提高效率，即主张公共部门应同私人部门一样注重提高效率。②紧缩与分权模式。其侧重点是缩小政府规模，增加组织灵活性，下放权力和预算责任，更多地采用合同承包制。③私有化与竞争模式。该模式的侧重点是将原来由政府负责的公共服务转交给私人部门承担，并强调将竞争机制引入到政府运作中。④公共服务导向模式。这是一个日益受到关注的模式，其侧重点是将公共部门和私人部门的管理思想相互融合，通过采用私人部门卓越的质量管理方法更有效地完成公共部门的公共服务使命。⑤公私伙伴关系模式。这种模式侧重于中央政府、地方政府、非政府组织以及私人部门之间的合作或合并，这种模式吸收了各自最好的成分，从而形成最好的公共服务。

2.1.2 对本文研究的启示

新公共管理理论启发我们以一个全新的视角来思考政府，即在一定程度上将政府看成一种“企业”，把政府官员看成是一个负责任的“企业家”，把社会公众看成政府的“顾客”或“客户”。这样政府为了向“客户”提供更好的公共产品和服务，就应核算和控制成本、提高效率、注重绩效，做到“钱有所值”。（政府的“企业”化模拟及其与“顾客”的基本关系可以用图2-1简单表示）顺此思路，我们可以思考并研究如何将私人企业的成本核算与管理技术引入政府等公共部门。因为在私人企业部门中，要控制企业成本，加强绩效管理，必须依赖企业成本会计，否则企业绩效管理不能真正开展；政府等公共部门要进行成本控制，加强绩效管理也必定要有适合自己的成本会计。从新公共管理运动兴起到现在，先后也有不少西方国家将工商管理方法包括企业成本会计方法引入到政府等公共部门中来，这表明有关政府成本会计理论与方法非常值得研究。另外，新公共管理理论指导我们还可以在政府部门中采取职能优化、分权或放权等措施，为将市场机制适当引入政府等公共部门中创造有利条件，从而也为在政府等公共部门中逐步引入政府成本会计创造一定条件。

图2-1 政府模拟“企业”化及其与公众的交换关系

总之，新公共管理运动给本文研究的启示主要是在理念方面，即模拟企业的生产流程研究政府提供公共产品或公共服务，并研究引入企业成本会计方法。