第一节 政府公共管理基本职能

我国政府公共管理基本职能的确立，要追溯到改革开放初期。党的十一届三中全会后，党的工作重心转向了经济建设。1987年，党的十三大提出了转变政府职能、加强宏观管理和减少直接控制的原则，并要求以此原则为指导对计划经济体制进行改革。1992年，党的十四大确定经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并推动我国开始由计划经济向市场经济全面转变。2002年，党的十六大报告正式确立我国市场经济条件下政府的职能为四个方面：即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2003年，党的十六届三中全会提出，要“在继续加强和改进经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”。2007年，党的十七大报告再次对政府的四项职能进行了强调与细化。2008年，党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，进一步明确指出：“改善经济调节”“严格市场监管”“加强社会管理”“更加注重公共服务”。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中又明确提出：要“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。把政府职能和作用从“16个字”增加到“20个字”，由原来四项职能升为五项职能，即宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护，这就清晰地界定了政府的职能和作用，也凸显了新的内涵。同过去相比，新增了“环境保护”要求。表明党和政府对政府职能有了新的认识，强化了政府在环境保护方面的职责，有利于加强生态文明建设，建设美丽中国。这五个方面既是中央政府的职能，也是地方政府的职能。

一、宏观调控职能

宏观调控是国家综合运用各种手段对国民经济进行的一种调节与控制，是保证社会再生产协调发展的必要条件，即政府运用政策、法规、计划等手段对经济运行状态和经济关系进行调节和干预，以保持经济总量的平衡，并及时发现和解决经济运行中存在的问题，弥补市场调节的不足。从而推动国民经济的持续、快速、协调、健康发展。宏观经济是全局性的经济活动，因此，涉及总量平衡和结构调整的权力以及全国统一的政策、法律和市场准则，不能层层分权。宏观经济调控权，包括全国性的产业政策和生产力布局、收入分配政策、财税政策、货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和重要税率的调整，以及涉外经济政策等，这些权力必须集中在中央，以保证经济总量平衡、经济结构优化和全国市场统一的需要，并协调好全局利益与局部利益、当前利益与长远利益的关系。所以宏观调控是着重以整体社会的经济运作，透过人为调节供应与需求，保持国民经济的适度增长率，合理调整产业结构，保持物价总水平的基本稳定，实现劳动力的充分就业，公平的收入分配，国际收支平衡。地方政府要根据中央宏观调控政策，结合本地实际制定相应的宏观调控政策要求，并严格去执行。

具体来说，政府宏观调控职能的内容主要包括以下几方面。

（一）保持经济总量平衡

在开放的市场经济条件下，保持宏观经济总量平衡，特别是保持适当的经济增长率和国际收支内在的平衡，控制通胀率和失业率是政府宏观调控的主要任务，也是政府管理经济的重要职能。传统宏观调控思路更多强调速度和规模的指标，更为关注GDP、物价、货币供应、信贷投放、财政收支等数据。在经济新常态下，宏观调控的重点是关注经济发展质量、效益以及经济之外的民生、生态等指标，综合考虑经济社会发展的各个部分，统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生各项工作。

（二）促进重大经济结构协调和生产力布局优化

现阶段，政府经济结构协调的主要任务是要进一步调整所有制结构。国有经济要在稳定中协调发展。还要大力发展股份制经济，继续鼓励发展个体和私营经济。通过相应政策措施推进自主创新，促进产业结构升级换代，转变发展方式，实施可持续的科学发展。

同时，要做好生产力布局优化。生产力布局的合理与否直接影响整个生产系统的功能发挥和资源配置效率。优化生产力布局涉及产业布局、人口的区位分布和公共设施的空间安排等内容。生产力布局是国家宏观调控的重要内容。生产力布局优化在不同的空间层次上所要解决的关键问题也有所不同。市场经济条件下优化生产力布局的关键在于处理好政府与市场间的关系，也就是让市场在生产力布局中起决定性作用，并更好地发挥政府作用。

（三）注重缩小城乡差别

一方面，通过土地家庭承包经营制度、土地流转制度、征地制度、农村税费制度、农产品补贴制度，加大对农业技术研究和推广以及农村基础设施的财政资金投入等方式，促进农村经济发展，增加农民收入；另一方面，加强对城镇化的规划、指导和财政支持，改革户籍制度和城乡就业制度，以加快城镇化进程。

（四）协调区域经济发展

要以城市化为中心，促进区域经济结构调整和经济发展，以此逐步缩小我国东、中、西部地区之间的差距。对于边远落后地区给予政策、技术指导和财政支持，促使东、中、西部地区在发挥各自比较优势的前提下协调发展。

西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先构成了我国区域发展的总体战略。在“十三五”规划期间，区域发展和空间布局方面要达到新的高度，突出区域差异性，并把区域的差异化发展和综合发展结合起来。同时，要培育若干带动区域协同发展的增长极。

2014年5月26日，习近平同志主持中央政治局第15次集体学习时强调，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。适应经济新常态的要求，需要按照内在经济规律，创新宏观调控思路和方式，尤其要探索区间调控和定向调控相结合的新的宏观调控方式，切实发挥政府在管宏观、抓大事、议长远、谋全局方面的作用，提高政府治理能力。

二、公共服务职能

公共服务是现代政府的显著特征，是政府职能体系中的核心任务，也是近年来党的文件中提及与阐述最多的问题之一。党的十八大报告中着重论述了“深化行政体制改革”问题，特别指出要“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。党的十八大报告还明确提出了基本公共服务均等化总体实现的目标。着力推进基本公共服务均等化，努力实现惠及全体人民的基本公共服务均等化目标，是人们共享现代化成果的重要举措，是改善民生、统筹城乡发展、构建和谐社会的重要任务。党的十八届三中全会通过的《决定》再次明确提出：要“加强各类公共服务提供”“加大政府公共服务力度”。

所谓公共服务是指以政府为主的公共部门，根据国家经济社会发展阶段和总体水平，为满足社会公众生活和参与社会经济、政治、文化等活动提供保障及创造条件的公共需求，供全体人民共同消费和平等享用的公共产品与服务。包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，以及发布公共信息等。

政府公共服务职能的内容主要包括以下三个方面。

（一）制度供给和创新职能

制度供给的内容非常多，包括收入分配制度、社会保障制度等。政府提供良好的制度服务，人民的生活和工作就有了保障。政府还应该根据社会环境和自然环境的变化，不断地推进制度供给的创新。政府应该在制度的创新上发挥自己的重要作用。

（二）提供良好的公共政策

公共政策是政府为了解决和处理公共问题，而达成公共利益或公共目标，经过政治过程制定出来的原则、方针、策略、措施和办法。从构建社会主义和谐社会的角度分析，政府公共政策创新的重点主要有：一是健全利益诉求的表达机制，二是完善各项社会服务政策。

（三）提供公共产品和服务

严格意义上的公共产品是与私人产品相对而言的，它指的是为社会公众所共同享用的产品，如国防、公安、司法等。宽泛意义上的公共产品还包括介于社会公共需要和个人需要之间的产品，如教育、公共交通等。从理论上讲，公共产品只能由政府来提供。准公共产品可以根据实际需要，尽可能在政府的规划、管理和支持下，由社会来提供，或者社会与政府合作提供。我国目前正步入公共产品需求的大扩张时期，人们对满足吃穿的温饱需求已开始转为对教育、医疗、卫生等公共产品的需求。

政府提供的各项公共服务主要是着力促进教育、卫生、科技、社保等社会事业健康发展，建立公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化，而实现公共服务均等化则是确保底线公平和制度公平的重要基础。面对公共需求的不断变化和迅速发展，势必对政府公共服务提出更高要求。为此，只有加强和优化政府公共服务职能，时刻关注把握公共需求变化，通过制度安排和机制创新切实改进公共服务方式，提高公共服务质量，才能满足社会公共需求。

三、市场监管职能

政府的市场监管职能是指政府作为制度的供给者和秩序的提供者，遵循市场经济发展的规律和要求，通过制定和执行相关政策法规，对包括一般商品市场和生产要素市场中的一切行为进行监督管理的政府管理活动。市场监管是政府对市场的全方面和全过程的监管，它也是最难以把握尺度的职能。政府的市场监管职能始终是人们普遍关注的焦点，因为它直接关系到社会公众的正常生活。

由于种种原因，我国政府市场监管职能长期散落在多个部门，部门之间难免出现职能交叉和真空，从而形成“治水”的监管碎片化问题。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》中指出，加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍。目前体制改革正在推进：在国家层面，中央已明确中编办、工商总局牵头落实党的十八届三中全会改革任务；在地方层面，深圳、上海、浙江、天津、辽宁、吉林、重庆两江新区、武汉东湖新区等地纷纷整合工商、质监、食药等部门，组建市场监督管理局（委），试图用一个强有力的部门打破地方保护。

党的十八届三中全会提出“市场监管体系，实行统一的市场监管”，以为改革指明了方向。

现在，地方层面进行的体制改革模式存在差异，各有千秋，目前大致形成三类模式：一是“纺锤形”的深圳模式；二是“倒金字塔形”的浙江模式；三是“圆柱形”的天津模式。这几种模式各有特点，为全国市场监管改革提供了经验与方法，值得各地政府借鉴。在我国，力争到2020年建成体制比较成熟的市场监管体系。

市场监管的总体要求：放宽市场准入；强化市场行为监管；夯实监管信用基础；改进市场监管执法；改革监管执法体制；健全社会监督机制；完善监管执法保障。

政府的市场监管职能具体可细化为四个方面。

（一）严把市场准入关，确保市场主体的合法性

政府对市场准入的监管，是政府市场监管活动的基础环节。主要是指政府依据国家的有关法律法规，依法对各类市场主体的资格进行审查，根据一定的标准判断其是否具备进入市场开展交易活动的条件的许可或审批行为。其目的是确保各类市场主体都能符合国家有关法律规定而成为合法的市场主体，以从市场交易行为的源头防止不合法交易行为的发生。

（二）维护公平竞争秩序，提高市场竞争效率

政府竞争政策的核心是反垄断，反不正当竞争，主要是维护市场交易行为中的商业道德，确保公平竞争的市场秩序，是政府市场监管职能的中心任务。政府采取国家强制手段纠正和处罚各种违法的市场交易行为，为经济与社会发展创造公平竞争的良好市场秩序环境。

（三）打击商业违法行为，加强对商品和服务业的监管

一个时期以来，商业欺诈和假冒伪劣产品给人民群众的生活带来了巨大的影响，尤其是假冒伪劣食品药品更是严重影响到人民群众的生命安全。假酒、劣质奶粉、地沟油、毒胶囊等是近年来影响巨大的商业违法事件。

（四）界定和保护产权，打击各类侵权行为

各级政府配合当地人大及司法机关的立法、司法、监督的职能，以行政法规或者政策的形式明确界定和保护产权关系，保护各类产权所有者的合法权益。

各级政府要充分认识运用大数据加强市场监管的重要意义。

四、社会管理职能

全面建设小康社会目标的实现要求经济与社会协调发展，这就决定了社会管理职能在政府职能体系中正在变得更加重要。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。

具体来说，政府的社会管理职能主要包括以下几方面。

（一）维护社会公正与稳定

政府通过制定、执行有关政策，实施社会保障的相关政策法规，对公众提供社会福利、社会保险、社会救济和公益服务，为弱势群体提供基本的社会保障。

（二）发展与规范社会组织

各级政府应当将本地的民间组织纳入社会管理的主体范畴，并依法指导和帮助其健康发展，推进社区和乡村基层组织自治，充分调动各种社会团体的积极性和主动性，整合各种社会力量，激发社会活力，推动地方多元治理，提高治理能力。

（三）完善社会管理体系

各级政府通过有效的社会规制来协调各种利益关系，化解各种社会矛盾，解决好各种利益纠纷；加强危机管理，妥善处理突发性、群体性事件；在安全生产方面实行严格的监督管理；做好防灾减灾工作；防止环境污染，维护生态平衡；保障公共安全，维护社会安全秩序，构建和谐社会。

（四）加快文化教育事业发展

各级政府把教育的发展放在优先地位，增加财政拨款，提高师资水平，真正实现九年制义务教育。在加强基础教育的同时，进行教育体制改革，大力发展职业教育、成人教育、民族教育和高等教育，鼓励和支持民办教育，提高公民的文化素质，增加人力资本存量。

（五）加强公共事业管理

公共事业大多具有不以营利为目的的公共性特征，投入大、周期长、见效慢、管理难，不可能完全依靠市场机制来运作，也不可能依靠社会组织的力量去独立承担，需要政府发挥主导性作用，加大财政投入，注重提高效益，并依法加强对公共事业的管理。

除此之外，政府的社会管理职能还包括人口管理、民政管理、民族和宗教事务管理、社区管理、信息网络管理等。

五、环境保护职能

政府职能的转变必将对我国环境保护乃至生态文明产生重大影响。30多年的改革开放极大地增强了我国综合国力，改善了民生，但我国在工业化和城镇化过程中也付出了不小的环境代价，一些地区“高污染、高排放”企业盲目扩张，污染物排放量很大，造成了严重的雾霾污染等生态环境问题，人民群众反映强烈。因此，《决定》把“环境保护”列入政府的五大职能之一，顺应民意，符合现实。

环境保护的职能是政府利用环境科学的理论与方法，为解决现实或潜在的环境问题，协调人类与环境的关系，保护人类的生存环境、保障经济社会的可持续发展而采取的政府管理活动。其方法有科技的、行政管理的，也有经济、法律、宣传教育的及民间自发环保组织等。

根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，环境保护的内容包括保护自然环境和防治污染和其他公害两个方面。也就是说，要运用现代环境科学的理论和方法，在更好地利用资源的同时深入认识、掌握污染和破坏环境的根源和危害，有计划地保护环境，恢复生态，预防环境质量的恶化，控制环境污染，促进人类与环境的协调发展。

政府行使环境保护的职能主要有以下几方面具体要求。

（一）科学化的环境管理

科学化的环境管理是指制定科学合理的规划与制度、采取各种有效手段限制人类影响环境质量的活动，实现社会、经济、环境的协调发展。它的发展主要是依据生态系统理论、经济系统理论来揭示人类社会经济活动与环境的关系，研究其相互作用的机理和规律。

环境保护离不开制度建设。《决定》提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。同时，要“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”“划定生态保护红线”“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”“改善生态环境保护管理体制”。

（二）依法实施环境保护

依法实施环境保护是政府实行环境保护职能的重要手段。用法治的手段保护环境是为了保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他环境公害，保障人类健康，实现人类社会的可持续发展。环境保护的法治手段包括环境法及其立法、司法、执法、守法和法律监督等。

（三）生态环境保护与建设

生态环境保护与建设是随着生态学理论以及生态系统的发展而发展并应用起来的。它是以生态科学为指导，遵循生态规律对生态环境的保护对策及措施。关键在于应用生态学的理论和方法，研究并解决人与生态环境相互影响的问题，协调人类与生物圈之间的相互关系。按保护方式目的可分为维护、保护、恢复和重建四种类型。

（四）环境保护的宣传教育

政府的环境保护的一个重要职责是加强全民的环境意识和环境法律教育。主要是利用各种新闻媒体，开办知识性、趣味性相结合，富有教育意义的环境法律知识节目，环境新闻报道，环境问题曝光等，培养全民的环境法律意识，推动全社会形成绿色消费自觉。同时，不断地进行各种形式的环境培训教育。通过培训使各级党政领导干部、环保工作者及广大群众学习与掌握环境法律知识，使用环境管理办法，改善环境状况，进行科学的环境管理。各级政府还要加强环境保护方面的科技投资、研发与产业发展。

党的十八届五中全会会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）第五部分专门论述了环境保护问题，即“坚持绿色发展，着力改善生态环境”。《建议》提出：“加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。”

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在战略和全局的高度，对生态文明建设和生态环境保护提出一系列新思想、新论断、新要求，为努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，走向社会主义生态文明新时代，指明了前进方向和实现路径。

各级政府都要下大力气重视与完成环境保护的职能。合理利用自然资源，防止环境的污染和破坏，以求自然环境同人文环境、经济环境共同平衡可持续发展。在环境保护中，尤其是注重绿色发展，绿色发展是生态优良的根本保障。建设生态文明的美好家园，要始终贯彻绿色发展的理念，为发展构筑“绿色谱系”，为转型积累“绿色动力”。建设美丽中国，实现可持续长远发展，关键是遵循自然规律，认识到“绿水青山就是金山银山”，让绿水青山发挥好社会经济效益。