2.4 作为跨界水资源管理基础的法律协议

如上所述，为涵盖跨界水制度有关的重要问题，达成一致的安排应包括水资源的范围、实质性和程序性规则，职权范围和法律权威，并包括解决争端的相关规定。从下面分析的实践案例，可以清楚地看到国家政府通过的法律制度在许多方面都符合上文提到的联合国《水道公约》和其他地区性制度文件，但同时也有一些创新。

下面的案例研究展示了不同地区几种类型的跨界水资源管理合作及其成果。

2.4.1 一个区域合作实例：与UNECE《水公约》相关联的阿斯塔纳水行动倡议

2011年《阿斯塔纳部长宣言》发表以下声明：

■ 重申“欧洲环境”进程作为欧洲、北美、高加索和中亚一个独一无二的泛欧论坛应对环境挑战和促进国家间开展广泛的横向环境合作的重要价值，以及作为未来20年UNECE地区可持续发展的一个支柱；

■ 邀请各国批准和实施相关的多边环境协议，尤其是UNECE《水公约》及其《水与健康议定书》；

■ UNECE在评估批准UNECE环境协议面临的阻力和协助各国批准和实施这些协议中发挥的作用；

■ 鼓励沿岸国同意并实施跨界水协议，加强组织框架和制定战略，包括环境和安全问题，并使其管理适应极端现象和气候变化。

阿斯塔纳水行动由《水公约》当局主席发起，由UNECE当局、《水公约》秘书处和几个国家代表组成的起草工作组及国际组织协助。

有些行动具有一般性特点，对协调实施任何水行动都很重要，例如：

■ 将水资源及其管理作为地方、国家或地区层次发展战略中不可缺少的组成部分；

■ 加强不同组织、部委和行业间有关水资源问题的沟通和合作，整合行业政策；

■ 使利益相关方（如用水户和非政府组织）参与流域水资源开发的规划、计划及管理，包括河流、湿地和湖泊的修复；

■ 为水与卫生方面的各级专业人员设立培训课程和跨行业课程；

■ 进行人力资本投资，即提高水行政与管理机构的业务/员工的能力；

■ 编制足够的财政预算支持水资源管理（措施和人员）。

2.4.2 通过常设的跨界流域机构开展合作：湄公河流域

1995年，湄公河下游4个沿岸国（泰国、柬埔寨、越南和老挝）缔结了《湄公河流域协定》，并在协定中提出了实质性和程序性规则，以及详细的组织机制，“在可持续开发、利用、管理和保护湄公河流域水及相关资源的所有领域开展合作”。此项使命的中心是湄公河委员会（MRC），其包括三个常设机构：

■ 理事会（由每个沿岸国一位部长级代表组成），被授权代表各国政府作出政策决定。理事会也有“考虑、处理和解决问题、分歧及争端”的任务；

■ 联合委员会，由每个沿岸国一位不低于司局级的代表组成，要求“处理和努力解决理事会例行会议间隔期可能出现的问题和分歧”，并且“必要时将问题提交理事会”；

■ 秘书处，负责日常运行，包括支持理事会和联合委员会，提供技术服务。

该协定的构成中包含了创新的“将同意的协议”，即承诺将建立用水及流域间引水的规则。结果是，缔约方商定了一系列关于数据信息交换与共享程序、用水监测程序以及通知、预先磋商与同意程序的协议。

2.4.3 西非一个新的流域机构：沃尔特河流域管理局

沃尔特河是一个跨界河流系统，很多年来一直是非洲一个沿岸国间没有法律和组织安排的主要河流。为建立可持续管理跨界水资源措施，沿岸国（贝宁、布基纳法索、科特迪瓦（旧译为象牙海岸）、加纳、马里、多哥）负责水资源的部长于2006年7月16日在洛美建立了沃尔特河流域管理局。沿岸国元首于2007年1月19日在瓦加杜古举行的第一次大会上签署了公约。该大会由布基纳法索政府主办。公约在批准后于2009年8月14日生效。

根据《关于沃尔特河地位及建立沃尔特河流域管理局的公约》第三部分第6条，沃尔特河流域管理局的职责是：

■ 推动利益相关方在流域开发中保持对话；

■ 推动实施水资源综合管理，公平分享不同利用产生的收益；

■ 批准实施相关国家建议的可能会对流域水资源有重大影响的项目和工程；

■ 执行联合项目和工程；

■ 促成减贫、相关国家的可持续发展及次区域社会经济一体化更好发展。

沃尔特河流域管理局（VBA）仍然“年轻”，公约在2009年刚生效（尽管活动始于2006年），它的几项职责尚未落实。在水利工程和收益共享方面，VBA尚未完全发挥区域一体化的作用，但是正在准备沃尔特河流域水资源开发与管理的总体规划。

2.4.4 《哥伦比亚河条约》（加拿大—美国）：双边合作产生的下游收益

哥伦比亚河发源于加拿大不列颠哥伦比亚省东南部的哥伦比亚湖，由加拿大和美国共享，河长约2000km，最后在俄勒冈州（美国）波特兰北部的失望角泄入太平洋。哥伦比亚河流域面积约260000平方英里，涉及加拿大2个省（艾伯塔省、不列颠哥伦比亚省）和美国7个州（华盛顿、俄勒冈、爱达荷、蒙大拿、怀俄明、犹他和内华达），年均径流量约达2300亿m3，是世界上水电资源最丰富的河流之一。

根据1961年《哥伦比亚河条约》，加拿大和美国通过平衡权益、承认“下游收益”并给予补偿，建立了一套利用跨界河流的综合制度。加拿大同意在其境内修建三座大坝和水库，使下游的美国获得发电和防洪收益。作为回报，美国承诺通过支付防洪措施和提供因加方工程而增加的50%的发电效益，补偿加拿大。

尽管仍有较大的分歧，遵循1961年加—美条约和1909年的边界水条约，哥伦比亚河实现了和平管理。基于50/50分享下游收益的创新在于补偿防洪的规定（承认加拿大水库的贡献）。

该条约安排具有较强的操作性，根据协议，建立了一个常设工程委员会管理水电收益的共享。协议规定了数据和信息的共享、交换、协调和定期报告。委员会也负责协助调解有关技术或运行问题的分歧。目前正在对该条约进行评估（《2014/2024哥伦比亚河条约评估》），过程透明，包括了利益相关方的参与。

2.4.5 通过解决争端开展合作：印度河

1960年，在世界银行（WB）的协助下，印度和巴基斯坦达成了《印度河水条约》，将印度河水系的6条主要河流在印度（3条“东部河流”——萨特莱杰河、拉维河和比亚斯河）和巴基斯坦（3条“西部河流”——印度河、杰卢姆河和杰纳布河）之间进行了公平划分。尽管两国长期对立，该条约却经历了50多年的考验。根据条约（第8条）建立了重要的组织机制，常设印度河委员会根据条约在解决争议中发挥了重要作用。委员会作为一个“条约执行中所有相关问题的日常交流的渠道”，要负责“研究”并向两国政府“报告”“与开发河流水资源有关的所有问题，其可能由两国政府共同提交给委员会”。

关于争端，委员会有义务“根据条约第9条第（1）款规定，尽力迅速解决出现的任何问题”。

委员会由各国的一位专员负责，他们“作为各自政府的代表解决条约产生的所有问题，并作为所有问题的日常沟通渠道”，同时按要求承担一系列推进条约实施合作的任务。

尽管根据该条约做出了许多努力，2005年双方就巴格里哈尔水电站（印度在杰纳布河上建设）发生纠纷，并将纠纷提交给中立专家（根据《印度河水条约》），2007年2月做出了裁决，印巴双方均予以接受。然而，近来，又出现了一个关于印度河吉申根加水项目纠纷（巴基斯坦诉印度），印巴双方已同意将纠纷提交常设仲裁法院听审。

尽管发生了这两起纠纷，《印度河水条约》仍将继续为合作提供一个运作框架，其争端解决规定提供了根据条约解决分歧的途径。这里获取的一个重要经验是：即使好的做法始终是对用水冲突和纠纷进行预测并加以预防，但万一发生用水冲突或纠纷，仍然能够开展合作。

2.4.6 地中海合作

地中海地区的各国面临着无数的挑战，包括气候变化、水质下降、缺水、金融不安全和最近的地区不稳定。尽管该地区存在着显著的多样性，但其在跨界水资源合作领域显示出领先水平。

2.4.7 基于非政府方式的苏格兰合作

在苏格兰可以发现一个有趣的合作实例，苏格兰政府首席部长发起了一项独特的倡议——将苏格兰建设成为一个“水国家”（更多信息请参考：www.scotland. gov.uk/publications/2010/12/14111932/9）。苏格兰水资源丰富，有利于维持其居民的健康和幸福。特威德河是一条由苏格兰和英格兰共享的河流，是在联合国教科文组织（UNESCO）国际水文计划（IHP）下的一个HELP（环境、生命与政策水文学）流域，展示了如何将水法、政策和科学综合应用于共享资源的管理。特威德河流域被认为是英国以非政府组织、利益相关者为主导进行流域综合管理的最经久不衰的实例。

特威德河采取的HELP方式允许综合运用水法、政策和科学。特威德河流域管理的法律责任分属若干个中央和地方法定机构，按国界分为北部和南部。英国作为欧洲共同体的成员国，负责欧盟《水框架指令》（WFD）的执行。特威德河论坛和特威德河流域管理规划举措，在WFD或流域管理规划引入很久之前就已完善地建立起来了。特威德河论坛20年前就已建立，作为一个非正式的联络组织，特别关注在河道内实施危害自然的工程。

1999年，随着大笔拨款推动特威德河遗产项目，特威德河论坛开始编制其第一个流域管理规划。最近，特威德河论坛在提交新的边境地区洪水风险管理规划中发挥了类似的作用，再次将有关利益相关者召集起来，基于全流域综合考量来确定必要的措施。

2010年，特威德河论坛发起了特威德河湿地战略，作为另一个合作伙伴计划，希望维持特威德湿地对野生动物和人类的功能。因其取得的成功实践和方法，特威德河论坛被视为改进流域可持续治理的一个很好实例。该实例也强调了基于充分的科学依据采取行动的重要性，包括所有的生物物理学和社会科学知识。在这方面，该实例认可并凸显了HELP计划的其他关键主题。

2.4.8 中亚合作

中亚有很多跨界合作的实例，包括一系列国际协议。

欧洲安全与合作组织（OSCE）最近一次会议对楚河—塔拉斯河双边委员会取得跨界管理的成功合作表示赞赏。OSCE作为跨界水资源管理最佳实践的推动者，指出“楚河—塔拉斯河委员会的工作是中亚地区在水资源管理及该领域国家间关系上的一个突破，展示了处理有关共担责任和管理跨界水资源问题的一个新方法”。

委员会的活动有助于改善哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦之间的合作关系，可作为中亚地区实施跨界水资源综合管理的一个模式。作为推动区域合作、确保中亚地区水资源的合理和协调利用的部分内容，OSCE阿斯塔纳中心在其援助项目下支持了对话活动（www.osce.org/astana/78071）。

2.4.9 通过综合的跨界项目开展合作

促进跨界水资源领域的合作，除了法律途径外，还有一个重要途径就是学科、法律、政策与研究的综合应用。

一个实例就是联合国教科文组织国际水文计划（UNESCOIHP）的HELP（环境、生命与政策水文学）计划。这是一个交叉学科计划，旨在通过整合水法、政策和科学应对利益相关方驱动的需求，实现流域综合管理。

专栏6：水资源综合管理实践——HELP

另外一个实例来自于欧盟框架计划。该计划为学科知识整合研究提供资助。作为一个最新实例，STRIVER项目（改进水资源综合管理的战略与方法——4条欧亚大陆河流流域综合的跨学科评价）已建立了综合管理方法（见网站http://kvina.niva.no/striver/）。该项目强调利益相关者的参与，提供了水资源管理的新方法，也对促进和支持当地能力发展作出了贡献。