第五节 汉代土地政策的检讨
土地失均原因与“限田”政策的推行
一、汉初土地失均原因
汉代土地分配不均之情形，较诸其他土地私有时期有过之而无不及。西汉初叶，由于战祸以后，人口减少，荒地较多，所谓土地分配问题，自较为简单，故汉初大地主较少，以自耕之小农为最多。经文景之世，承平之时间既久，人口渐增，人民对于土地需要增加。复以政府之疏于管理，豪强并兼，当易使土地集中，渐归少数地主所有。《汉书》言：“于是网疏而民富，役财骄溢，或至并兼；豪强之徒，以武断于乡曲，宗室有土，公卿大夫以下，争于奢侈，室庐舆服僭于上，无限度。”因土地分配已过于不均，始有董仲舒“限民名田”之议。故汉代之土地分配问题固以国运之兴衰为其直接原因，然他如法令之未严、社会经济之变动，以及灾祸之遭遇等，亦足为导致分配失均、土地集中为少数人所有之重要因素。兹分析如下。
第一，势豪夺田。两汉对于官吏豪强仗势夺田之事实，皆有记述。有虽名为买田，而以低价强迫买卖，实不能视为买卖行为，亦与夺田无异，如《汉书·衡山王传》云：“内史治言王不直，又数侵夺人田，坏人冢以为田”等。
第二，富户购田。农业社会，土地为人民之主要财产。无论其为官为宦，或为工为农，如稍有积蓄，莫不先事购买土地之举。两汉书中亦有记述，如：“卓王孙不得已，分与文君僮百人、钱百万，及其嫁时衣被财物。文君乃与相如归成都，买田宅，为富人。”
第三，社会风尚。在土地私有社会里，辄以土地之有无与多寡，定其社会地位之高低。达官贵人，位尊财丰，多广置田产，借以巩固其社会地位。纵无官无职，如其富为地主，亦可作威作福，横行于世，仍为社会所容许。两汉时期之此种风尚，尤为显著。
第四，灾歉所使。农业社会之变动，灾歉亦为一重要原因。农民治产，固属不易；然如遇灾歉，无以维生，即贱卖田产，以渡难关。且灾异重者，或饥死于道路，或流移于他乡，地权之变动为尤大。
二、汉代限田政策的推行及其失败原因
汉初承大乱之后，人口锐减，土地集中之势稍缓，无人提及土地问题。益以武帝以前各代帝王将相，多崇道家思想或黄老之术而秉政，以“无为”为上策，当无改革之念。至武帝时，罢黜百家，独尊孔孟，因之而董仲舒以儒家施行“仁政”之抱负，乃有“限民名田”之议。
董仲舒建议武帝称：“古井田法虽难卒行，宜少近古，限民名田，以赡不足，塞兼并之路。”颜师古注曰：“名田，占田也。各为立限，不使富者过制，则贫弱之家可足也。”此可为孟子以后提倡土地改革之第一声。惜武帝未尝采纳，仅于抑制商贾之时，令“贾人有市籍及家属，皆无得名田以便农；敢犯令，没入田贷”，限制商人不得占有土地而已。
经百余年后，至哀帝即位，因“诸侯王、列侯、公主、吏二千石，及豪富民，多畜奴婢，田宅亡限，与民争利。百姓失职，重困不足”，即又有师丹建议限田。此一建议为哀帝所采纳，令由丞相孔光及大司空何武，奏请限田办法：“‘诸侯王列侯皆名田国中，列侯在长安，公主名田县道，及关内侯、吏、民名田，皆毋过三十顷。诸侯王奴婢二百人，列侯、公主百人，关内侯、吏，民三十人。期尽三年。犯者没入官。’并又称奴婢‘年六十以上，十岁以下，不在数中’，及贾人皆不得名田为吏，犯者以律论。”
限田令颁行以后，据《食货志》云：“时田宅奴婢，贾为减贱。”因其期限三年，期尽“没入官”，原有过限之田宅奴婢，自以急于出卖，大为减价。唯此限田运动，因“丁傅用事，董贤隆贵，皆不便也。诏书且颁后，遂寝不行”。是以西汉末季，外戚之权特大，丁为哀帝母族姓氏，传为其祖母之姓。加之董贤为哀帝所幸爱，同卧同起，少年得志，二十二岁即被册封为大司马，位列三公，极一时之贵。外戚得幸者，皆为当时之大地主，自感限田不便，致限田之诏颁后未再问闻，有始无终，未收限田之效。
两汉课征及轻税原因的分析
汉代地税之名称，仍与秦代相同，名曰“田租”。以历代地税征收之实情考之，我国有史以来，盖以两汉时期之地税为最轻。当汉高祖初定天下，定“什五税一”之制，即依土地收获量为标准，课取十五分之一为地税。此什五税一之制施行数年后，又行加重，但至惠帝时，又减田租，复行什五税一之制。文帝二年及十二年，皆以“劝农”之名减收地税之半数，即按土地收获量三十分之一而课税。十三年，又下诏曰：“农天下之本，务莫大焉。今厪身从事，而有租税之赋；是谓本末者，无以异也。其于劝农之道未备，其除田之租税。”自是年起，即为鼓励农民耕作，免除地税之课征。直至景帝二年，始又恢复地税之征收，仍以三十分之一而课税。免征地税之时期，共达十一年之久，成为我国历史上地税免征之奇迹。
故在两汉四百余年中，其地税之课征，以行三十税一时期为最长。汉代之所以如此，及其能以如此之原因，详究历史，盖有三端，分析如下。
第一，自春秋以后至汉初之数百年间，各国皆因连年战争，费用浩繁，莫不互增地税，人民苦甚。尤在嬴秦之末，人民漂泊，多失所业，竟至无以维生。汉代平定天下以后，即尽量减税，使人民负担反较三代为轻，借以收揽人心。故《汉书·食货志》称：“汉兴接秦之敝，诸侯并起，民失所业，而大饥馑。凡米石五千；人相食，死者过半，高祖乃令民得卖子就食蜀汉。天下既定，民亡益臧，自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车，上以是约法省禁，轻田租，十五而税一。”盖人民多以农业为主，若减轻地税，可直接受惠，故汉初之轻税政策，收效甚大。至文景以后，改行三十税一，以至免税，天下晏然，万民称颂。以后各帝王纵感国用不足，亦不敢增加地税，以冒不韪，违反其先人之德政。汉代历史之所以特长，与地税特轻，不无功也。
第二，减政节流。在汉代之数百年中，除少数帝王外，如与其他朝代相比，其中多数帝王皆知节俭自爱，为他朝所少见，尤以武帝以前诸帝为然。《汉书·贡禹传》言：“高祖、孝文、孝景皇帝，循古节俭。”此皆为难得之作风。由于帝王之节俭，国家之开销自少。《史记》称：“汉兴七十余年之间，国家无事。……而府库余货财……太仓之粟，陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。”国库如此充实，大有库满之患，而至腐败不可食，故多收地税亦无用。汉初之免纳地税，竟至十一年之久，非无因由。
第三，他税较重。汉代地税特轻之另一原因，乃其他赋税较重所致。《史记》称：“封者食租税，岁率户二百，千户之君，则二十万。”缴于中央之地税虽轻，而纳于地方者较重。至武帝时，其他赋税之增加更重，以致人民不能负担。成年人须纳“口算”，少年人纳“口钱”，为免役须纳“更赋”，以及市籍税、盐铁税、酒税、过口税、赀产税、渔税、义钱等。在武帝以前及后汉初期，政府课税之种类尚未见荷重，下及东之帝王却曾屡增税项，人民之其他负担非轻。