第五节 汉武帝与桑弘羊的经济措施
财政改革的时代背景
汉初最大的外患是北方游牧民族匈奴，它不断骚扰和侵略。以开国创业的汉高祖那样的英雄，也曾被匈奴冒顿在平城围了七昼夜。他狼狈逃归后，还采了刘敬的“和亲”妙计，嫁美女，送财物，企图使边境安逸。但是，纵然这样，也不能彻底避免匈奴的寇掠。这是北方的外患。南方呢？当时，百越旧地为南越、东瓯、闽越所分据，而南越王赵佗地广兵强，更为骄态猖獗，屡次内犯，并联络闽越、东瓯诸王和汉家相对抗。文帝时，虽然遣大中大夫陆贾将他说降，但他仍不受汉室约束，保持独立。汉初七八十年间的外交政策，可以说是委曲求全的外交，对匈奴更是忍辱修好。
这都由于国力不足，没有强大的武力作后盾。秦末之乱以及楚汉之争，已使国家元气大伤；人口的短少，民力的凋残，实在显示着国民经济的枯窘。到汉初，不仅民间十室九空，将相也多乘牛车，而且贵为皇帝也无力置备纯一色的驷马。国家这样穷，国力如此弱，还怎能抵御外侮？但此后六七十年间，经过政府的休养生息政策，已使社会经济恢复了繁荣。司马迁对当时富庶情形，有如下的描述：“至今上（武帝）即位数岁，汉兴七十余年之间，国家无事，非遇水旱之灾，民则人给家足，都鄙廪庾皆满，而府库余货财。京师之钱累巨万，贯朽而不可校；太仓之粟，陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。众庶街巷有马，阡陌之间成群，而乘牸牝者傧而不得聚会。守闾阎者食粱肉，为吏者长子孙，居官者以为姓号。故人人自爱而重犯法，先行义而后绌耻辱焉。”国家财力这样富裕，正是大有可为之时。
汉武帝对匈奴过去屡次的寇掠当然是很熟悉的，因而他即位后对边疆的事特别留心。他即位后三年，召募张骞往使大月氏。闽越击东瓯，他遣兵往救。元光元年，遣名将李广、程不识将兵屯北边，以备击匈奴。翌年，用王恢的计策，遣间诱匈奴入寇，拟一举而尽歼之。不幸计划失败，单于逃回，匈奴遂与汉绝和亲，此后常扰汉边，而武帝讨伐匈奴的战争也就于是展开。武帝在位五十四年，从建元三年（公元前138年）出兵援东瓯起，到征和四年（公元前89年）下轮台之诏止，中间三十二年间，年年出师，岁岁干戈，国家实陷在对外长期战争里。在此期间，武帝北伐匈奴，西通西域，东郡朝鲜，南平南越，西南通西南夷，扩大疆土有一倍多，可是因为连年战争，军费支出庞大，已使国家民穷财尽。除抵御外侮外，他还修水利，兴土木，开通西南夷道，派使节外出，设置边郡，以及赈灾移民等，都是很费钱的。在这样岁出庞大、财政艰窘的情况下，武帝选用了桑弘羊主持国家财政，并采用其经济政策，得到了“昔先帝征四夷，兵行三十余年，百姓不加赋而军用给”的伟大成果。
财政措施的评论
若要研究桑弘羊的财政政策，应当有个前提的认识。从桑弘羊生到其死，共七十三年，中间有三十二年，汉武帝几乎是年年出师，讨伐四夷，即有一两次不出师，也派遣使节出国，可以说是一个长期战争时代。而战争是最费钱的，当时所需战费之多，是不难想象的。在这个时期，主持财政，唯一的任务就是筹战费。所以，桑弘羊的财政政策，实际就是战时财政政策。其次，我们更应注意一个事实，我国古时，国家主要的税源是田赋，但汉初是以减赋为号召的。高祖约法省禁，轻田租，十五而税一；惠帝即位，减田租，复十五税一；文帝二年、十二年曾两次诏令，减田租之半；文帝十三年竟下诏全免田赋；到景帝二年，始复三十税一之制。减轻人民田赋负担，似乎已成了汉代政治的传统，无论那一代皇帝，纵使有财政急需，也不敢多征田赋的。因此，武帝时桑弘羊的财政政策，也就不能向田赋身上打主意，只好另想办法。
桑弘羊的财政措施，主要的有盐铁、均输、平准和整理币制等，试分述其内容如次。
第一，盐铁。桑弘羊的盐铁政策，就是盐铁专卖政策。盐铁之利，管仲言之甚详，且帮助齐桓公完成霸业。桑弘羊是管子以后采行盐铁政策最成功的人。汉初盐铁是采取放任政策的。当时所谓富商大贾，差不多都是以冶铸夷盐致富。盐铁之利在诸侯王国，更容易引起政治上的危机（譬如吴王招徕流民，煮海为盐，竟致叛乱）；而富商大贾，不仅不佐公家之急，更高抬物价以困民。盐铁归政府专卖，不仅可杜绝豪商贵族的攘利，消弭政治上的危机，而且也使国家财政得一广大税源。不过，盐铁专卖虽早付实施，而其积极推行，则在弘羊主政之时。当时所置盐铁官几遍天下，如《史记·平准书》记载：“弘羊为治粟都尉，领大农，尽代仅斡天下盐铁……乃请置大农部丞数十人，全部主郡国，县置均输盐铁官。”据《汉书·地理志》载，所设盐官凡三十七，分布区域共为二十七郡；另铁官凡三十八郡，为官四十八。在盐的方面，由政府供给夷盐器具，按人发给工本，不许人民私煮；制盐资本由人民自筹，不由政府拨款，以免增加国库负担。如有违法私煮的，便以铁著其左趾以代刖，并没收其器物。盐铁专卖之优点：一，充裕政府财政收入，使对外战费有着落。如《史记·平准书》上说：“而县官以盐铁缗钱之故，用少饶矣。”又说：“大农以均输调盐铁助赋，故能赡之。”二，就制造技术方面及对社会经济影响方面，有充分的工作时间；有雄厚的生产资金；产品大多标准化而铁力也没有不销链及坚柔不和之弊；且平价发售，以便利百姓；有专门指导制造的技术人才。但是，盐铁专卖后，发生许多弊端：一，产品不良，如盐铁论水旱篇载贤良文学之言：“县官鼓铸盐铁，大抵多为大器，务应员程，不给民用。民用钝弊，割草不痛。是以农夫作剧，得获者少，百姓苦之矣。”二，产品成本高，价格贵，购买又不便利。政府卖不脱，甚至向人民摊售，但贫民有淡食木耕的。
第二，均输与平准。这两项既有财政上的目的，同时也是经济统制的一项政策。虽在内容不尽相同，但在性质上，却极端相近。就政策实施的程序讲，均输在前，而平准在后。所谓均输，乃是为避免郡国诸侯各以其土地产物作为贡纳转运至京师的种种麻烦与浪费，改由政府自行设官，搜集各种贡纳物转输至京师的一种制度。这制度实行不久，便被发觉不但可以节省运费，且具有调节物价的机能。于是，在京师设官，搜取天下货物，物价腾贵时出卖，物价低落时便收买。于是，富商大贾，无所获利，而物价得到调节，不致暴腾骤跌，这种制度，就叫作平准。均输平准，在制度上本是利民的善政，但实施的结果，并没有理想那样好。第一，弘羊的政策，太偏重于财政的目的，而多少忽略民生的需要；第二，行政方面人事上的流弊，使这善政竟不免于病民。
第三，统一货币铸造权。在武帝以前，政府对货币的铸造权并不是独占的，有时准许人民自由铸造，有时又禁止人民自由铸造。货币的种类很复杂，而货币的使用又很多流弊。武帝建元元年，行三铢钱，那时桑弘羊正做侍中。建元五年废三铢钱，改行半两钱。当时，对外战争需款迫急，而富商大贾又不能赴国难，武帝在元狩四年与公卿议更造钱币，以赡国用而打击那些浮淫奸民，遂造白鹿皮币，又造银锡为白金。那时弘羊“已贵幸”，对于这次货币的改革，应该是参与了的。三年后，即元鼎二年，弘羊为大司农中丞，主持国家财政。该年政府在京师铸行赤仄钱，一当五，国家收纳赋税必须用赤仄钱。更二年，因人民对赤仄钱之巧法使用感不便，复废。翌年，即元鼎五年，遂悉禁郡国铸钱，专令上林三官铸钱，并布告天下，非三官钱不得行；各郡国所铸铜钱，一概销毁，而将铜输于三官。政府所铸的钱，就是五铢钱。这样，文帝时贾谊统一货币铸造权于中央的建议，在武帝时便由桑弘羊使之实现了。当时所铸造五铢钱的重量、形式和名称，也成了历代铸币的标准。
第四，酒酤。天汉三年（公元前98年），武帝采纳弘羊的建议，初榷酒酤。所谓酒酤，就是禁止酒的私自酿造贩卖。置榷酤官，就是酒专卖。到昭帝元始年间，因贤良文学请罢榷酤，乃罢榷酤官，令民得以律占租，酒升四钱。这个办法，就是废除酒专卖而实行酒税，使民间酿造者报告酿酒实数，照额征税，如妄报则予以惩罚；价格定为每升四钱，目的乃在禁遏暴利。
第五，鬻爵、卖官赎罪。在惠帝时，已开其端。惠帝元年，令民有罪得买爵三十级以免死罪。文帝时，晁错上《论贵粟疏》，请令募天下入粟于官，得以拜爵除罪。文帝采纳晁错建议，令民入粟输边，输粟六百石给以上造之官，四千石为五大夫，万二千石为大庶长。景帝时，复修卖爵令。但那时候卖爵，只是卖虚位，而不实受官位。武帝时因筹措战费，对于鬻爵有更进一步的措施。元朔元年，“募人能入奴婢，得以终身复为郎，增秩，及入羊马为郎”。在元朔六年，有司请令民得买爵及赎禁锢，免职罪，请置赏官，叫作武功爵，级十七万，凡直三十余万金。诸买武官爵官，首者试补吏，先除千夫，如五大夫，其有罪又减二等，爵得至乐卿。弘羊置均输以通货物后，才令吏得入谷补官，郎至六百石，后又请令民入粟补官及赎罪人。根据天汉四年的法令，钱五十万就可赎死罪。卖官赎罪在当时是国家一宗的收入弘羊也采用这个办法，但它不是弘羊财政政策的骨干。
政府对财政措施的立场
桑弘羊所采行的财政政策，在当时曾遇到很大的阻力。昭帝始元六年（公元前81年）二月，诏有司问郡国所举贤良文学民所疾苦。这些受霍光主使而来自民间的士大夫，都主张废除盐铁榷酤。而政府方面主管财政的人（弘羊和其他同僚），则认为政府所采行的财政政策是对的。双方的论难，代表儒家和法家财政思想的斗争，同时也反映着外朝与内朝所持观点的不同。兹根据《盐铁论》所述，归纳双方的意见，比较如下。
第一，政府立场。
从国防的观点，为抵御外侮，筹边防的军费，认为财政方面的措施，不能不如此。理财者的论调是：“匈奴背叛不臣，数为寇暴于边鄙。备久则劳中国之士，不备则侵盗不止。先帝（武帝）哀边人之久患，苦为虏所获也，故修障塞，饬烽燧，屯戌以备之边。用度不足，故兴盐铁，设酒榷，置均输，蕃货长财，以佐助边费。今议者欲罢之，内室府库之藏，外乏执备之用，使备塞乘城之士，饥寒于边，将何以赡之？”（《盐铁论·本议》）
《盐铁论·园池》：“诸侯以国为家，其忧在内。天子以八极为境，其虑在外。故宇小者用菲，功巨者用大。是以县官开园池，总山海，致利以助贡赋，修沟渠，立诸农，广田牧，盛苑囿。太仆、水衡、少府、大农，岁课诸入田收之利，池篽之假，及北边设置任田官，以赡诸用，而犹未足。今欲罢之，绝其源，杜其流，上下俱殚，困乏之应也，虽好省事节用，如之何其可也？”
第二，提倡工商，可以富国。弘羊的见解如下。
《盐铁论·力耕》：“圣贤治家非一室，富国非一道。昔管仲以权谲霸，而纪氏以强本亡。使治家养生必于农，则舜不甄陶，而伊尹不为庖。故善为国者，天下之下我高，天下之轻我重；以末易其本，以虚荡其实。今山泽之财，均输之藏，所以御轻重而役诸侯也。汝汉之金，纤微之贡，所以诱外国而钓胡羌之宝也。夫中国一端之缦，得匈奴累金之物而损敌国之用。是以骡驴
驼，衔尾入塞，
马，尽为我畜。
貂狐貉，采旃文罽，充于内府，而璧玉珊瑚琉璃，咸为国之宝，是则外国之物内流而利不外泄也。异物内流则国用饶，利不外泄则民用给矣。《诗》曰：‘百室盈止，妇子宁止’。”
又云：“自京师东西南北，历山川，经郡国，诸殷富大都，无非街衢五通，商贾之所臻，万物之所殖者。故圣人因天时，智者因地财；上士取诸人，中士劳其形。长沮桀溺，无百金之积，蹠
之徒，无猗顿之富；宛同齐鲁，商遍天下。故乃万贾之富，或累万金，追利乘羡之所致也。富国何必用本农，足民何必井田也。”
《盐铁论·本议》：“古之立国家者，开本末之途，通有无之用，市朝以一其求，致士民，聚万货，农商工师，各得所欲，交易而退。《易》曰：‘通其变，使民不倦。’故工不出则农用乏，商不出则宝货绝。农用乏则谷不殖，宝货绝则财用匮。故盐、铁、均输，所以通委财而调缓急。”
第三，压抑豪强，消灭政治与社会的危机。对于这一点，弘羊曾屡作阐明。《盐铁论》载述他的议论如次。
《盐铁论·错币》：“文帝之时，纵民得铸钱冶铁夷盐，吴王擅鄣海泽，邓通专西山，山东奸猾，咸聚吴国。秦雍汉蜀因邓氏，吴邓钱布天下，故有铸钱之禁。禁御之法立而奸伪息，奸伪息则民不期于妄得，而各务其职，不反本为何，故统一则民不二也；币由上则下不疑也。”
《盐铁论·复古》：“往者豪强大家得管山海之利，采铁石鼓铸夷盐，一家聚众，或至千余人，大抵尽收放流人民也。远去乡里，弃坟墓，依倚大家，聚深山穷泽之中，成奸伪之业，遂朋党之权，其轻为非亦大矣。”
而桑弘羊所以采施盐铁、均输、平准、酒酤和政府独占货币铸造权等，有财政经济的理由，也有政治社会的原因。筹军费，是财政上的目的；提倡工商以富国富民，是属于经济性质的；而抑制豪强，则从政治社会的立场，以企图消弭诱起暴乱的危机。弘羊的重商政策，是以政府统制经济，尤其是国营贸易和政府独占企业为前提的。我们也可以说，他的目的为增加财政收入，而重商政策则为达到这个目的的手段。
民间对财政措施的立场
代表儒家的贤良文学，对于弘羊所采行的财政政策，是持反对态度的。他们都来自民间，但也可能是代表霍光的立场。他们反对国家财政政策的论调如下。
第一，重农主义。他们以为治国必须明本末。
《盐铁论·忧边》云：“夫欲安民富国之道，在于反本，本立而道生。顺天之理，因地之利，即不劳而功成。夫不修其源，而事其流，无本以统之，虽竭精神，尽思虑，无益于治，欲安之，适足以危之；欲救之，适足以败之。”
什么是本末呢？他们认为，农是本，而工商是末：“古者尚力务本而种树繁，躬耕趣时而衣食足，虽累凶年而人不病也。故衣食者民之本，稼穑者民之务也。二者修则国富而民安也。”（《盐铁论·力耕》）商业利润由于买贱卖贵。商人买贱卖贵，那就是说，商人的所得正是农夫的所失，而商业资本也正是从农民劳动上面蓄积起来的。儒家根据重农主义的观点，当然反对法家的重商政策。他们的意见是：“利不从天来，不从地出，一取之民间，谓之百倍。此计之失者也。无异于愚人反袭而负薪，爱其毛不知其皮尽也。夫李梅实多者，来年为之衰，新谷熟者，旧谷为之亏。自天地不能两盈，而况于人事乎？故利于彼者，必耗于此，犹阴阳之不并曜，昼夜之有长短也。”（《盐铁论·非鞅》）
第二，代表儒家思想的贤良文学反对政府的财政政策，他们以为盐铁专卖、均输、平准以及政府独占铸币等，无一不是害农病民。因为商业资本，既是农民劳动的累积，则国家以经营商业的方法来增加财政收入，必有害于农业。对于铁的专卖，他们有如下的指责。
《盐铁论·水旱》云：“农，天下之大业也；铁器，民之大用也。器用便利，则用力少而得作多，农夫乐事劝功。用不具，则田畴荒，谷不殖，用力鲜，功自半。器便与不便，其功相什而倍也。县官鼓铸铁器，大抵多为大器，务应员程，不给民用。民用钝弊，割草不痛，是以农夫作剧，得获者少，百姓苦之矣。”
均输、平准的主要目的，原在增加财政收入。但官吏为了买货以备出卖，不到生产地去买，却于货价较高之地强制人民生产此物。其次，官吏凭借政府资本，搜购商品，以平物价，但当官吏定价采买某种货物时，某种货物价格就飞涨，而商人得利；官吏如照市价购货，则商贾囤积垄断，以高价出售，结果，还是商人获利，平准仍然做不到。这就是《盐铁论》所说的“未见准之平也”。
政府独占铸币权，贤良文学也持反对态度。他们说：“古者市朝而无刀币，各以其所有易无，抱布贸丝而已。后世即有龟贝金钱，交施之也。币数变而民滋伪。夫救伪以质，防失以礼。汤文继衰，革法易化而殷周道兴。汉初乘弊而不改易，畜利变币，欲以反本。是犹以煎止燔，以火止沸也”。（《盐铁论·错币》）因为政府独占货币铸造权，农民蒙受不利，因此农民对货币是主张自由铸造的。
第三，反对开边，主张和亲。桑弘羊因为政府攻匈奴巩固国防、筹措战费，才兴盐铁，置均输，蕃货长财。但是代表民间立场的贤良文学，则反对政府的开边政策，对匈奴主张厚币和亲。
《盐铁论·轻重》云：“边郡山居谷处，阴阳不和，寒冻裂地，冲风飘卤，沙石凝积，地势无所宜。中国，天地之中，阴阳之际也，日月经其南，斗极出其北，含众和之气，产育庶物。今去而侵边，多斥不毛寒苦之地，是犹弃江皋河滨，而田于岭坂菹泽也。转仓廪之委，飞府库之财，以给边民。中国困于繇赋，边民苦于戍御。力耕不便种籴，无桑麻之利，仰中国丝絮而后衣之，皮裘蒙毛，曾不足盖形，夏不失复，冬不离窟，父子夫妇内藏于专室土圜之中。中外空虚，扁鹊何力？而盐、铁何福也。”所以，他们不赞成政府的开边政策。
他们认为，国家忧患不在边境，乃在农业凋敝，税源不丰：“夫治国之道，由中及外，自近者始。近者亲附，然后来远；百姓内足，然后恤外。故群臣论或欲田轮台，明主不许，以为先救近；务及时本业也。故下诏曰：‘当今之务，在于禁苛暴，止擅赋，力本农。’公卿宜承意请减除不任，以佐百姓之急。今中国弊落不忧，务在边境，意者地广而不耕，多种而不耨，费力而无功。《诗》云：‘无田甫田，维莠骄骄。’其斯之谓欤？”（《盐铁论·地广》）
他们主张对匈奴用王道感化，并以厚币和亲政策替代攻伐。他们说：“春秋，王者无敌，言其仁厚，其德美，天下宾服，莫敢受交也。德行延及方外，舟车所臻，足迹所及，莫不被泽。蛮貊异国，重译自至。方此之时，天下和同，君臣一德，外内相信，上下辑睦。兵设而不试，干戈闭藏而不用。”（《盐铁论·世务》）又说：“往者匈奴结和亲，诸夷纳贡，即君臣外内相信，无胡越之患。当此之时，上求寡而易赡，民安乐而无事，耕田而食，桑麻而衣，家有数年之蓄，县官余货财，闾里耆老或及其泽。自是以后，退文任武，苦师劳众，以略无用之地，立郡沙石之间，民不能自守，发屯乘城，挽辇而赡之。愚窃见其亡，不睹其成。”（《盐铁论·结和》）
第四，节用轻赋是儒家财政思想的主流，所以贤良文学反对弘羊的兴利政策。他们的论调如下。
《盐铁论·本议》云：“夫导民以德，则民归厚；示民以利，则民俗薄。俗薄则背义而趋利，趋利则百姓交于道而接于市。老子曰：‘贫国若有余，非多财也，嗜欲众而民躁也。’是以王者崇本退末，以礼义防民欲，实菽粟货财。市、商不通无用之物，工不作无用之器。故商所以通郁滞，工所以备器械，非治国之本务也。”
《盐铁论·取下》云：“古者，上取有量，自养有度，乐岁不盗，年饥则肆，用民之力，不过岁三日，籍敛，不过什一。君笃爱，臣尽力，上下交让，天下平。‘浚发尔私’，上让下也；‘遂及我私’，先公职也。……及周之末涂，德惠塞而嗜欲众，君奢侈而上求多，民困于下，怠于上公，是以有履亩之税，《硕鼠》之诗作也。”
政策的评价
尽管贤良文学那样反对，但桑弘羊财务政策的实施大体是成功的。它不仅能使边费充足，备塞乘城之士都有所赡，而且使“山东被灾，齐赵大饥”都得到了救济，皇室宫廷之奉及政府建设之费也都有了着落。《史记·平准书》说：“于是天子北至朔方，东封泰山，巡海上，旁北边以归。所过赏赐，用帛百余万匹，钱、金以巨万计，皆取足大农。……一岁之中，太仓、甘泉仓满。边余谷，诸均输帛五百万匹，民不益赋而天下用饶。”《盐铁论·力耕》说：“往者财用不足，战士或不得禄，而山东被灾，齐赵大饥，赖均输之蓄。仓廪之积，战士以奉，饥民以赈。”《汉书·萧望之传》载张敞的话：“昔先帝征四夷，兵行三十余年，百姓不加赋而军用给。”这些，都是歌颂弘羊财政政策的成就。宋代的王安石也特别赞美弘羊，曾说：“周置泉府之官，以权制兼并，均济贫乏，变通天下之财。后世惟桑弘羊，刘晏粗合此意。学者不能推明先王法意，更以为人主不当与民争利。今欲理财，即当修泉府之法，以收利权。”