第四节 汉代的内朝、外朝与外戚

“内朝”的起源或由于军事的处置不是德业雍容的宰相所能胜任，因此将大计交给另外的人，但因内朝和外朝既有分别，渐渐地在非军事时期也常常有天子的近臣来夺宰相之权。汉代的政治以武帝为转折点，内朝、外朝的分别便在武帝时代形成。武帝以前，秦代宰相是掌握实权的。武帝时的丞相有卫绾、窦婴、许昌、田蚡、薛泽、公孙弘、李蔡、庄青翟、赵周、石庆、公孙贺、刘屈氂、田千秋，其中以田蚡最称信任。武帝时因为国家多事，天子除任用大臣之外，又添了不少的宾客。这般人在政府的组织上本来是没有地位的，但因为天子是法制的最后源泉，既然天子要这样做，政府组织自然也必须随着天子的意思改动。这便是汉代内朝与外朝分别的起源。

内朝与外朝的关系

综论内朝与外朝的关系而言，在丞相和御史大夫的时代，丞相是非常重要的，大体说来，京师之事有九卿直接天子，郡国之事由丞相统率。丞相五日一朝天子。若有政事，丞相具奏以闻亦得引见。所以外朝以丞相为主，而丞相实是天子与郡国的联系。汉代的郡守和国相，虽然对天子而言是被治者，但在施政方面，还有比较大的自由，所以天子要安心清静无为，丞相对天下事举其大纲，是不大困难的。因此，自高、惠、文、景以还，用不着内朝、外朝的分别。

到了武帝时代，丞相和郡守、国相之权虽然尚仍旧习，但天子方面对于丞相的压力增加了。天子方面的压力，便自然形成了一个集团，即是内朝；内朝结论的所在，便是尚书。在这种情况之下，尚书的组织便庞大起来。然而丞相府还是一个完整的机构，虽然内朝的成立使若干国家大计被内朝夺去了，但习惯上的用人行政总还保持一贯的成例。到司徒、司空、太尉三府成立，一个有力的丞相府再变成没有力量的三个府，尚书台承受了相府的事权，三府只成了一个承转机关。尚书和侍中官位隆重了，尚书和侍中关系疏远了，于是，新的内朝——中常侍和小黄门随着起来。

内朝、外朝与外戚

西汉初年，朝廷之三大系统，为宗室、功臣及外戚。当西周时，外则封建，内则世卿，王室之与贵族，相去只一间。秦分天下为郡县，全国由一君主统治，天子是世袭，而丞相御史大夫以下是不能相袭的，然而天子乃高高在上，因而其形势孤危易倒。汉代因鉴于秦国的速亡，因而变更秦法，稍为复古，以宗室、外戚、功臣三大系统与王室相夹持而统治。对外既大封同姓为王国，与郡县相杂，内则丞相、御史大夫诸要职虽不世袭，而普遍大例非列侯不能当，为一阶级所专有，体势近于世袭。历史进化是渐变的，古代贵族封建政体一变而为平民的统一政府，土广民众，孤危之势不足以持久，故外有封王、内有列侯，稍为分阶级以相扶护；然则仍嫌王室单微，因而援用外戚以为辅助。至吕后卒，宗室、功臣内外相结合，合力锄去诸吕，而迎立代王，其时外戚的势力极微。至文帝即位，潜移默运，对外则抚驯诸王，内则调狎功臣，卒使王室威尊渐安，汉室终于渐趋稳固。吴楚七国乱后，宗室的地位日渐削弱，而功臣传世渐久，亦不保其位，于是王室唯有依仗外戚。

而在武帝以后，便有所谓的内朝及外朝之分。于是宰相为外朝的领袖，而大司马、大将军为内朝辅政，其职则由外戚为之。宰相其先本为天子私臣，汉初宰相皆以列侯为之，在当时亦为皇帝之私人秘书。御史大夫为副丞相，而御史有中丞，得治皇宫之政令。及武帝以下，宰相始由士人特起，渐有其尊严之地位，而王室不得不仍有其私臣，于是遂有大司马、大将军辅政之制，于是内朝、外朝判而为二。内朝诸臣之领袖以大司马、大将军为号者，正见军人本为王室私属，而今已由军人政府转变而为士人政府，故军职不为外朝之丞相，而为内朝之辅政。以外戚为之者，因外戚有客观之尊严，而无世袭，随新天子为转移，故其弊处较少。又内外朝既分，内朝用私臣，非宗室则必属外戚了。

外戚执政的原因

封王及列侯渐次在政治上消失其地位，汉武以后的文治政府渐次形成，王室与政府渐次分开，而外戚却由此得到政治上的地位。所以外戚擅政西汉已起，而尤以武帝以后为甚。王莽篡汉是西汉外戚专权的表现，汉的灭亡也是西汉外戚专权的结果。

外戚执政既出于事理之必然。中国自周初以来，关于统治权之继承，有一个法则曰“父死子继”。此法本为补偏救弊，免除纠纷，但一法立，一弊生。父死子继之法既必须遵守，则凡为儿子的，无论是贤者或是糊涂虫，无论是小孩子或成年人，只要他父亲死了，他便必然要做皇帝。这等事实，遂酿成外戚执政之必然性。一个小孩子在法理上应做皇帝，而事实上没有能力，为顾到法理与事实起见，只好把法理上的皇帝抬出来，再由事实上的皇帝负实际责任。这事实上的皇帝最好莫如母亲，而母后临朝听政也几乎成了一个公例。中国历史上母后临朝摄政、委权予外戚的第一个先例，据说是秦昭王母宣太后。东汉采用此例。自孝章皇帝以后，母后临朝，外戚执政成了极寻常的事。母后未必晓得大体，未必能执行皇帝的任务，但她常有兄弟伯叔，可代为谋划。这样一来，外戚执政便成为不能避免的事实。同时因东汉诸帝多童年即位、夭折及绝嗣，遂多母后临朝，而外戚便借此用事。

西汉宣帝以后，历经元、成、哀、平，凡数十年，均为外戚专政。在这十几年中，汉政虽然渐衰，但大体说来，仍不失为一个安定康乐的时代。这个时期的政治有两个特点：一是儒家政治权位的提高，儒家出身的政客渐成为朝臣的主干；一是政权渐由外戚所把持，外戚渐成为实际政治的最高领袖。这两种现象演变的结果，便是外戚王莽利用儒生和儒家学说的推戴，篡取皇室的地位。及至东汉，外戚势力最显者，有和帝时窦太后之兄窦宪，弟窦笃、窦景等，均甚显贵。窦宪以侍中的资格，主持机密，出宣诏命，擅杀汉宗室都乡侯畅；而当安帝在位时，邓太后临朝听政，其兄邓骘及弟邓悝、邓弘皆为列侯；至顺帝时，外戚梁冀专横跋扈；鸩杀质帝后，梁冀更为所欲为，把持朝政，肆无忌惮。此皆为东汉外戚专权的事例。

但东汉外戚势力的消长，与京师兵柄有极大关系。因在东汉之世，京兵常为国家安全之所系，凡操持京师兵柄者，即可宰制中央政权。外戚存亡的关键，往往系乎北军的向背。因东汉中央政治的重心，本在南宫，而当时发布中央政令的人，是君主或太后，他们通常居住的地方实以南宫为主。所以干政外戚的军事力量，亦以护卫南宫为中心。久受威胁的君主，如果想要反制外戚，收捕后族，往往须移幸北宫以自保，又须借北宫建置的形势，沟通拱卫都城的北军。所以，在东汉政治史上，北宫位置的重要是不容忽视的。于是阉寺之徒，内窃宿卫之权，外通守城北军，更利用君主正名的声势来压制外戚。如此，可以了解到东汉外戚失败之主因，实由于北军的背向，直接影响外戚的生存。