村级事务权力清单制度的法治解构及完善
摘要：伴随着行政权力清单制度的深入推进，“宁海36条”的实践探索亦开启了村级事务权力清单制度的建设之路。村级事务权力清单的实质是村民依法自治的“说明书”，功能指向村级事务权力的规范和监督，制度逻辑在于明权界责与合意共治。村级事务权力清单制度的深化，应该给村民自治创造更多的空间和活力，同时需要行政权力清单制度与党务权力清单制度的一体推进。
关键词：村级事务权力清单 村民自治 法治价值
作者简介：胡大伟，浙江水利水电学院副教授，法学博士，从事廉政治理与行政法治研究。
一 问题与背景
党的十八大以来，党和国家始终坚持从严治腐，坚持用制度钳制权力。在强大的反腐压力下，一大批“老虎”纷纷落马，一撮撮“苍蝇”先后被拍打。但自上而下的传导式反腐亦遭遇着压力层层递减的挑战。对普通百姓来说，身边的“苍蝇”式腐败并没有像“老虎”式腐败那样得到同等的遏制，很多群众感受不到反腐败对基层政治生态带来的强烈正面影响。尤其是在广大农村，村级事务权力并没有得到有效监管，村官腐败现象频发。村官腐败问题，直接损害了老百姓的切身利益，造成党和政府公信力的不断流失，已成为亟待解决的问题。习近平总书记针对当前的反腐倡廉工作明确提出，“推动全面从严治党向基层延伸”，“让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果”。在依法治国和从严治党协同推进的时代背景下，加强农村“小微权力”监督，是从源头上遏制村官腐败的有效途径，是党和政府巩固农村基层政权、维护群众合法权益的当务之急。
近年来，各省市都在探索如何加强对村级事务权力的监督和管理，在村务公开、党务公开等方面积累了许多有益的改革经验。浙江省在规范村级事务权力运行，加强乡村党风廉政建设方面更是敢为人先、走在前列，做出了许多开创性的成功探索。2004年浙江省武义县后陈村首推村务监督管理制度，在实践中创造了“后陈经验”，并被写入2010年修订的《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）。2014年浙江省宁海县全面推行“村务工作权力清单36条”，即“宁海36条”，并成为中央组织部推荐、各地学习推广的典型经验。无论“后陈经验”抑或“宁海36条”都意在把农村“小微权力”关进制度的牢笼里。“宁海经验”是顺应法治浙江、美丽乡村建设的新探索，是对“后陈经验”的创新发展，亦是全面从严治党在基层落实的有力创举。相对于行政权力清单制度，村级事务权力清单制度起步更晚，亦是一个新生事物。以“宁海36条”为观察点，深入剖析村级事务权力清单的法治内涵及特征，厘清村级事务权力清单制度的法治价值，不仅有助于我们客观地认识村级小微权力清单制度，更有利于村级事务权力清单制度的规范实施及深化。
二 村级事务权力清单制度的实践检视
村级事务权力清单制度，是村级事务权力透明公开运行的前提条件，是从源头治理腐败的基础性工作。村级事务权力清单制度创新，是基层农村党风廉政建设的积极探索，亦是“法治乡村”建设的成功实验。当然，这项制度创新并非“从天而降”的神来之笔。由于村级事务权力清单制度是以破解基层不正之风和腐败问题为导向，以加强基层民主监督为旨向，这也决定了它对外部法治环境的依赖性及其发展的曲折性。深入透视村级事务权力清单制度产生发展的立法与政策背景，检视村级事务权力清单制度的地方经验，是客观认识村级事务权力清单制度的基础。
（一）立法与政策背景透视
改革开放以来，各地在探索基层农村村民自治和民主监督的实践中，充分考量经济社会情势、村庄治理制度结构、资源禀赋等因素，形成了许多特色与共性相结合的治理模式。从历时性的角度来看，农村基层民主治理的地方改革实践创新，始终与我国的民主法治环境保持着高度的互动关系。
十一届三中全会以后，邓小平同志提出的“两手抓”战略，推动了中国法制建设的全面恢复，激活了经济社会发展的活力，以家庭联产承包责任制为基础的农村改革推动了村民自治的初步实践，1980年广西罗城县自发选举产生了全国第一批“村民委员会”。随着1982年《宪法》的颁布实施以及1987年《村组法》的颁布试行，以村民选举为核心的村民自治制度正式获得了合法身份，自上而下动员式的村民自治改革试验亦在全国广泛铺开。1997年党的十五大提出依法治国方略，并同时要求进一步推动基层民主的广泛实践。依法治国方略引领着我国基层农村民主治理实践探索进入了新的历程，全国人大常委会1998年修订《村组法》为村民选举自治制度的发展再度助力，农村基层村长“海选”实验在各地广泛开展，村民选举中的贿选现象得到一定程度的遏制。回溯此段历程我们可以发现，20世纪八九十年代的村民自治实践与我国的法制建设进程基本保持着同频共振。当然由于法制建设的曲折性和漫长性，此时的村民自治实践基本停留在“选举参与式”的状态，选举后的监督、管理以及决策并没有得到有效关注。
21世纪以后，随着中国城镇化、工业化的快速发展，基层农村经济社会结构发生了巨大变化，农业税的取消更是给基层农村利益结构调整带来了巨大影响。过去以“选举”为中心的村民自治结构遭到挑战，如何实现“选举”后的民主监督成为农村基层民主建设的重心。在此期间，村官腐败问题逐渐成为基层农村治理的隐忧。为了推动农村基层民主监督建设，一些地区开始了村务公开、民主评议、财务监督、决策民主等方面的地方性改革探索。“四议两公开”工作法、村务监督委员会制度是这一时期地方探索的成功典范。诞生于浙江武义县后陈村的村务监督委员会制度在2010年被写入《村组法》的修订内容。2008年中国共产党首次在推进农村改革发展战略部署中将农村党风廉政建设作为专题单独列出，《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》基于从严治党的视角为基层民主监督地方探索提供了政策支撑，指明了前进方向。党的十八大以后，我国的法治建设和改革事业进入了开天辟地的新征程。党的十八大首次把法治明确为治国理政的基本方式，法治思维和法治方式成为国家治理现代化的关键选择和核心内涵。法治乡村建设成为法治中国、法治社会与法治政府一体化建设战略布局的题中应有之义。选择法治方式，用制度钳制权力成为国家治理和社会建设的基调。为了推动行政权力的阳光运行，加强权力监督和制约，2013年中央首度正式发文提出推动权责清单建设。随后党的十八届三中、四中全会都强调把行政权力清单推行纳入法治政府建设的重要内容。行政权力清单制度为正陷入“村官高腐”符号化泥潭的村务民主监督改革提供了参照，亦带来了改革压力。清单制度作为法治政府建设的重要抓手，同样可为法治乡村建设提供助力。行政权力清单制度的透明化、公开化及可视化理念，为推动村级小微权力的公开运行和监管注入了发展动力，为村级事务权力清单创新实践提供了精神导引。在依法治国与依规治党一体推进背景下，2016年中纪委六次全会将农村党风廉政建设和法治乡村建设放在了更高位置，加强农村党风廉政建设，推进全面从严治党在基层的落实，为村级事务权力清单制度的运行推广提供了良好的政治发展环境。
（二）村级事务权力清单制度的实践探索
在地方实践探索中，村级事务权力清单制度经历了富阳萌生、宁海“再造蜕变”、各地推广的发展过程。
第一阶段，富阳村官权力清单之探索。浙江省富阳市村官权力清单的诞生缘于村官腐败问题的预防。21世纪初期村官腐败问题是一个比较普遍的社会问题，作为经济比较发达的浙江省富阳市亦不例外。但由于村组织毕竟不是国家机关，村官亦不是国家干部，对其腐败行为如何监管一度成为检察机关的痛点。直到最高人民检察院提出检察机关要服务于社会主义新农村建设的明确意见后，村官职务犯罪预防才正式进入各地检察院的工作视野。2007年，富阳市检察院选择秋丰村，推行村官权力和责任清单改革试点，清单由富阳市检察院联合村所在的街道党工委编制。清单列出了31项内容，具体包含村干部拥有的权力、承担的相应责任以及工作流程。富阳市秋丰村的村官权力清单试点虽然没有受到外界的广泛关注，亦没有得到有效推广，却为行政权力清单制度在富阳的早期探索积累了经验。从2010年起富阳市开启了行政权力清单制度的探索，并创造了行政权力清单制度的“富阳模式”。
第二阶段，“宁海36条”的成功实施。为了加强基层农村党风廉政建设，提升基层农村民主法治建设水平，2014年，宁海县委、县政府以群众路线教育的广泛开展为契机，积极响应行政权力清单制度的改革实施要求，推动制订了村级事务权力清单，以规范村级小微权力的运行，即《宁海县村务工作权力清单三十六条》（简称“宁海36条”）。“宁海36条”的编制实施贯彻着自上而下和自下而上的双向互动原则。在宁海县委、县政府的领导下，县纪委统筹有关部门推动村级事务权力清单的调查梳理及制订，并负责村级小微权力清单制度运行的监督检查和组织协调；村级组织负责村级事务权力清单的拟定、意见征求、通过和实施；乡镇（包括街道）党委、政府具体负责推动村级事务权力清单制度的深入实施，并承担推动实施的主体监管责任。目前“宁海36条”不仅扎根本地，而且逐渐向外扩散，呈现强大的可延扩性和生命力。
第三阶段，村级事务权力清单制度的推广扩散。随着“宁海36条”的成功运行，其他地方亦纷纷开始尝试实施村级事务权力清单制度。其中包括最早探索试点村官权力清单的富阳市，2015年，富阳市以“宁海36条”为镜鉴制定了“清单18条”。除富阳以外，全国各地的许多县（市）区、乡镇亦先后学习跟进，比如浙江杭州市桐庐县、温州市鹿城区和瑞安市、舟山市岱山东沙镇，河北秦皇岛市东港镇，安徽芜湖县红杨镇，山东威海市文登区，河南台前县，湖南耒阳市，陕西柞水县，云南玉溪红塔区，江苏南京市浦口，湖北大悟县，新疆乌什县，江西高安市，吉林柳河县，广西来宾，甘肃省陇南市礼县等。目前来看，村级事务权力清单制度的推广发展已呈现“燎原之势”。村级事务权力清单制度在不断拓展实施的过程呈现自上而下的态势，一般都由县（市）党委政府、乡（镇）党工委政府发动清单编制工作并通过发文保障村级事务权力清单的贯彻落实。
三 内涵解读与性质认定：村级事务权力清单制度的法理解构
目前各地纷纷尝试推行村级事务权力清单制度，积极成效已初步显现。但相关理论研究缺乏和制度建设滞后导致的现实问题和法律困境不容小觑。村级事务权力清单制度的探索时间较短，在理论上具有特殊性，从法理上对其进行深度解构意义重大。
（一）村级事务权力清单的性质：农民依法自治的“说明书”
“村级事务权力清单”不是一个法律概念，目前学界和实务界对其还没有权威的内涵界定。客观认识村级事务权力清单制度需要立足于我国现行的宪法法律。根据我国现行《宪法》的规定，基层农村实施群众性自治，村民委员会是其自治性组织。依据宪法，全国人大常委会制定了《村组法》，对基层农村如何开展群众性自治做出了具体规定。根据现行《宪法》《村组法》的相关规定，村级事务权力不是行政公权力，是基层农村自我管理和自我服务的内部管理权。“从来源上看，村民自治是法律赋予村民自治主体的一种权利，而村民自治主体在行使村民自治权时，对构成村民自治主体的每一个村民来说，又是一种具有内部管理色彩的公共权力，不过这种公共权力只能对村民自治体有效，而不能对村民自治体之外的法律关系主体产生法律上的权力效力。”由于我国《村组法》对村委会职责规定得比较粗疏，对村委会的工作权力做出的是概括性授权，这导致村级事务权力的外延始终比较模糊，村级事务权力呈现较强的变动性和灵活性。尤其是随着中国城镇化和工业化的快速推动，新农村建设、土地征迁、扶贫及国家惠农政策的实施，村委会的经济管理职能不断增多，权力资源得到快速膨胀，由此亦产生了大量受托协助性权力和派生性权力。近年来，各地虽然出台了不少有关乡村治理和涉农的政策、规范性文件以及党规党纪，却在某种程度上呈现应景式、散落化的状态，不仅村民不熟悉甚至村干部对很多内容都一知半解。从已实施村级事务权力清单制度的基层农村来观察，村级事务权力清单制度就是将村级组织承担的自我管理和自我服务的事务进行梳理、归纳和总结，通过清单客观清晰地对外展示出来，以方便村民办理有关事项，行使参与权和监督权的一种制度。村级事务权力清单的表现模式一般都是先列出村级事务事项（或村官权力事项），然后再详细列出工作流程或办事程序。由此可见，村级事务权力清单不是行政权力的延伸，亦不是村级事务权力的拓展和再造，仅是依据现行法律规定对村级组织自治权的梳理、归纳、细化和列举。进一步而言，村级事务权力清单实质上是农村基层治理法治化的“说明书”，是基层农村依法自治的“章程”。
（二）村级事务权力清单的功能：村级事务权力的规范和监督
村级事务权力虽然不是国家公权力，但同样有被滥用的可能，因此亦需要受到规范和监督。“国家权力、公权力作为最重要的一种权力，无疑应当被关进制度的笼子里，除此之外，所有的权力，包括个人的、家庭的、社会团体的，但凡它是一种现实的能动支配力量，就都需要被制约、被关进制度的笼子里。”长期以来，由于基层农村民主监督制度的不健全导致村民自治的虚化和弱化，村官腐败现象频发。“结合实践来看，监督体系的缺乏、监督过程的运作程序不合理以及监督范围受限等现状不仅违背了农村治理过程自主化的理论界定，更直接导致了农村基层民主建设‘去治理化’倾向的产生。”村级事务权力清单的推广实施可以发挥对村级事务权力的规范和监督功能。其一，细化了法律规定，减少村级事务权力的任意派生拓展。由于《村组法》对村级事务权力规定的概括性和模糊性，再加上村民自治范围本身的变动不居性，只能由基层农村的农民在实行自治过程中不断地摸索和总结，在此过程中也赋予了村级组织对村级事务权力的具体范围和运行较大的自由裁量权。这可能会导致在实践中村级组织不断扩张各种“隐权力”，滥用村级事务权力，随意膨胀村级事务权力，侵害农民权益。村级事务权力清单就是依据现行宪法法律对农民在实行群众自治过程形成的村级事务加以梳理总结和细化，将《村组法》对村级组织的概括性授权明晰化，使村级事务及民主管理更加清楚，让村民和村级组织比较直观地了解村级事务权力的范围和运行流程。直观清晰的村级事务权力清单不仅方便农民办理有关村级事务，提高办事效率，也能够最大限度地减少村级组织滥权、以权谋私的机会，从源头上治理村官腐败，规范村级事务权力。其二，村级事务权力清单对村级事务权力的流程化设计，可以实现对村级事务权力的程序制约。村级事务权力清单不仅清楚地列明了村级事务的种类及具体事项，而且在每一事项后还列出了具体的运作流程图。流程图实质上就是对村级事务权力运作的程序化规范。流程设计意味着村级组织在行使相应村级事务权力时应该遵守一定的方式、时限和步骤。通过流程设计可以有效保护村民权益，防止村级组织滥用村级事务权力。程序一旦设定，无论村民抑或村级组织都需要按照规定步骤、时限和方式完成村级事务的办理。其三，村级事务权力清单的公开化、可视化，使村级事务权力处于村民监督之下。“‘权力清单’，顾名思义，就是详细规定权力究竟应该干什么，不能干什么，到底怎么干的一种公开形式。”村级事务权力清单未推行之前，村级事务权力的模糊性和不公开性，导致村民对村级事务一直捉摸不定，对村级事务运行程序更是难以把握，这不仅难以让村民行使自治权，更容易导致村级事务权力运行的暗箱操作，腐败和权力寻租亦在所难免。过去的村务、党务公开仅停留在结果告知和公示层面，现在村级事务权力清单把村务、党务公开的关卡提前，把村级事务权力事项及其运行流程公开，实现了村级事务权力全景式的公开化、可视化。阳光是“乡村治理”的最好“防腐剂”，透明公开的村级事务权力清单不仅让村民能够方便快捷地获知村级事务权力的主要范围和运行流程，满足自己办理事项的合理预期需求，亦有助于村民对村级事务权力运行状态和结果的合理评判，实现对村级事务的参与和监督。
（三）村级事务权力清单的制度逻辑：明权界责与合意共治
当今世界已进入风险社会，经济社会发展呈现的复杂多元以及不确定性，给国家治理和社会自治带来巨大的挑战。原来单向度封闭式的治理模式显然已经无法适应国家治理现代化的要求。无论是政府管理抑或基层乡村自治都需要增强合意治理能力，努力营造多元治理主体广泛参与、最低限度共识易于达成的制度环境。“‘宁海36条’政策将村民、村民代表、村务监督委员会、村党组织，以及其他各类社会组织的力量引入村庄公共事务治理中，才有了乡村基层社会治理的新格局和新面貌。”当然多元主体共同治理的良好运行，首要条件在于各主体的权责明晰，防止出现越位、错位以及缺位现象。因此，可以说，合意共治是村级事务权力清单制度的逻辑旨向，而明权界责则是其逻辑起点。
首先是村级组织内部的明权界责。《村组法》及其有关党规党纪虽然对村级组织的内部架构及分工做出了相应规定，但整体而言还比较模糊，亦存在较多漏洞。这导致了乡村自治实践始终存在着“政社不分”“政经不分”和“党政不分”的情况。这种政、经、党之间的交叉混同导致村级组织内部彼此职责不清，错位和越位情况比较严重。在“两委”关系方面，现实生活中村支书与村主任时常“一肩挑”，即使非“一肩挑”时具有监督和组织领导地位的村支书亦时常取代村主任，直接行使村级自治管理权，村委会被党支部架空现象并不少见。在村委会与村集体经济组织关系层面，一些经济发达地区的村委会时常被“企业化”，它的职责会被村办企业所架空。虽然中央多次下发通知要求改革这种“交叉混同”的状况，但始终收效不大。这种统合式的实践架构导致基层村庄长期陷入治理困境。这种状态的形成与发展，既有历史遗留因素的影响，也有现实客观制度的原因。村级事务权力清单不仅能够防止村级事务权力的随意膨胀和扩张，也让各村级组织及村民对村级事务权力事项有了明确的认知，让村官清楚自己的权力事项具体包括哪些，边界在哪里。“就村民自治而论，自治权对社区或村内部来说，是自治体机关管理或办理本村公共事务和公益事业的管理权，这种管理权对每个村民都有约束力。对社区或村外部来说，就是排除政府机构干预村民自治事项的法律权利。”
其次是村级组织与外部治理主体的明权界责。村民自治组织虽然不是国家机关，但作为国家政权体系的基层“神经末梢”，始终要遵守宪法法律的规定，依然要接受党的领导，接受地方政府的指导。对于地方党委、政府与村委会之间的关系，《村组法》做出了比较概括化的规定。根据规定，地方党委与村委会之间是组织领导和支持关系；而地方政府与村委会之间是指导、帮助、支持与协助关系。但在基层农村治理实践中，这种关系经常被“异化”或“摆斜”。一些地方党组织和政府会采取比较自利化的处理，“有利就管”“无利放任”的情况时有发生。当然随着这几年扶贫和惠农政策的大力支持，地方党委、政府对基层农村的治理方式习惯采用“准行政权力化”的思维。“乡镇政府经常利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解、分配给村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行。”在乡村治理实践中，上级政府对基层农村的考核任务不断膨胀，各类评比达标工作导致村干部疲于应付，不能有效地服务于村民。党的十八大以后，国家明确提出向社会放权，要求政府简政放权让利。其实，对于基层乡村治理而言，就是要基层地方政府减少对农村自治的不当干预，真正回归到组织领导、指导、帮助和支持之法律定位上。“行政权力的拥有和行使都必须以公共利益为出发点和落脚点，未经授权不得进入社会自治、公民自治的私人领域，非为公共利益不得侵犯私人合法权益。”村级事务权力清单以可视化的方式列明了村级事务权力事项、流程及责任主体，实质上亦是对外宣布哪些事务属于自我管理、自我服务的事务，哪些事务属于委托协助事务，哪些事项需要当地党组织（政府）指导、支持和帮助，同时对这些事项的运行做出程序化的规范。
四 反思与展望：村级事务权力清单制度的法治完善
村级事务权力清单制度作为一项新生事物，在推广实施中发挥积极效应的同时，也存在着不少问题和困难。尤其是在规范村级事务权力、精细化制度的同时，如何保障村民自治的活力和空间则是村级事务权力清单制度面临的深层次挑战。针对村级权力清单制度推行中出现的困境与问题，有必要从法治思维视角对村级权力清单制度的改革深化做出回应。
（一）村级事务权力清单编制应该贯彻“纪法分开”原则
村级事务权力清单制度的产生既非农民自身的“灵光乍现”，亦非村官自我克制的“良心发现”。它的编制实施贯穿着地方党委政府对基层农村治理改革的主导意志，亦充分体现着地方党委政府在加强基层农村党风廉政建设方面的创新智慧。宁海村级事务清单的编制起初由宁海县委县政府提出，具体编制由县纪委牵头，20多个涉农部门参与，编制过程中充分征求农民意见，最后经过梳理、归纳形成了“宁海36条”。为了保障“宁海36条”，宁海县委、县纪委专门出台了一系列文件。而且中组部和浙江省委都把“宁海36条”作为基层农村党风廉政建设的典型经验广为推荐。其他地方在推行村级事务权力清单制度的过程中，基本遵循着“宁海36条”的编制运行模式。这种模式对于推动全面从严治党在基层农村的贯彻落实无疑具有重大意义，但也会带来一些问题。村级事务权力清单作为村民自治的“说明书”，涉及的范围广泛，而且大部分是非党务性事项。按照“纪法分开，纪在法前”的原则，村级党务性事项应该由党规党纪来调整，而村民自治事项显然不能由党规党纪来调整。因此，由党委、纪委来编制实施村级事务权力清单可能会遭到合法性质疑。笔者认为，通过地方人大立法的方式来推动实施村级事务权力清单更具正当性和可行性。当然，最终村级事务权力清单制度的深入推广还有赖于《村组法》的修改完善。
（二）防止行政权对村民自治权的不当干预
“村民自治的特色在于‘自治’，简言之，农民管理自己的事情，政府无须干预。但是，‘自治’不是绝对的，不是无条件的。”良好的村级事务权力清单制度对于厘清行政权和村民自治权具有重要价值。但是，由于当前实践中村级事务权力清单制度从编制到实施始终贯彻着自上而下的公权力意志，这也导致了村级事务权力清单制度有被异化的危险，存在着“被行政化”的可能。村级事务权力清单作为农民依法自治的重要“章程”，一方面要符合宪法法律精神，贯彻党的意志；另一方面更要充分保障农民的自治权。因此，村级事务权力清单在编制过程中应该充分尊重农民自身的意愿，充分体现农民的自治利益，不能让“行政权”代替“自治权”，不能让村级事务权力清单“沦为”行政权控制村民自治权的枷锁。
（三）不能用“依村级事务权力清单治理”代替农村“依法自治”
对于行政权而言“法无授权便禁止”，但对公民以及社会而言“法无禁止便自由”。由此观之，行政权力清单也许可以穷尽法律授权之行政权力事项，但村级事务权力清单显然无法穷尽所有的农民自治事项。因此，村级事务权力清单不是村民依法自治的全部内容，“依清单自治”不能代替“依法自治”。当然，这并不意味着村级事务权力清单制度可以随意为之。村级事务权力清单的编制既要坚持于民有利、于法周全的原则，还需充分考虑各地的经济社会发展水平及乡村治理状况。在村级事务权力清单的编制实施中，对于应该列入清单而未列入（包括新出现的事务）的重要事务，应该及时修订补充。对于相关事务在未列入清单之前也应该坚持公开化、可视化的理念去操作实施。
（四）村级事务权力清单制度的完善有赖于行政权力清单制度和党务权力清单制度的一体推进
基层农村治理现代化、法治化改革是一个系统工程。基层农村治理改革进步既取决于农民的自治觉醒和自治能力提升，也有赖于地方党委（政府）能否依法依规地开展组织领导、行政指导及支持帮助。可以说，行政权与农民自治权的界分与平衡是影响基层农村治理现代化、法治化的关键因素。一方面，村民自治需要接受地方政府的指导、支持和帮助；另一方面，村民自治又需要排斥行政权的不当干预，防止指导、支持和帮助异化为行政领导。给村民自治更多活力和空间，防止行政权的不当干预，显然单靠村级事务权力清单制度无法实现。简政放权、放权于社会有赖于行政权力清单制度和党务权力清单制度的一体推进。行政权力清单制度和党务权力清单制度的整体推进是村级事务权力清单制度法治价值发挥的重要条件，“三清单”制度的一体推进才能产生最佳的正向效应。
原载《广州大学学报》（社会科学版）2017年第3期