总报告 我国支付清算体系的发展状况及经济含义
General Reports: Development and Economic Implication of China's Payment and Settlement System

第一章 中央银行支付清算体系的建设与运行

摘要：2017年是我国支付服务市场发展的重要一年。中央银行支付服务体系平稳运行，各子市场保持较快增长，支付服务市场法律法规更加健全，支付清算服务改革开放继续深化，支付清算基础设施建设加快推进，打击支付市场违法违规行为力度进一步加大。同时，我国支付服务市场运行仍存在一定的无序发展和风险隐患，在加强和改善支付领域监管、提升支付领域法律成绩等方面也存在一些体制机制问题有待深入研究和推动解决。2018年和未来一段时间，有关部门和市场应形成互动，推动解决支付市场存在的一些深层次问题，促进支付服务市场健康发展。

关键词：中央银行 支付清算体系 法律法规创新

一 2017年基本情况及特点

从非现金支付工具、支付系统和人民币银行结算账户等方面来看，2017年我国央行支付清算系统正常运行，且各类业务和支付工具总体呈现持续增长的趋势，但增长幅度有所不同。

（一）2017年我国非现金支付工具的基本情况

非现金支付工具在一定程度上可以弥补现金结算的漏洞，有利于国家的金融发展，具有重要的金融指标意义。当前，我国非现金支付工具主要有汇票、支票、本票、银行卡及其他结算业务等。2017年，我国非现金支付业务保持增长，但增速较上年略有下降。全国共办理非现金支付业务1608.78亿笔，同比增长28.59%，较上年下降4.05个百分点；处理金额3759.94万亿元，同比增长1.97%，较上年下降4.94个百分点。

一是票据业务量总体持续下降。2017年，全国共发生票据业务2.56亿笔，金额172.37万亿元，同比分别下降12.79%和8.21%。其中，支票业务、银行汇票业务、银行本票业务均有一定程度的下降。需要注意的是，电子商业汇票系统业务量快速增长。截至2017年末，电子商业汇票系统出票、承兑、贴现、转贴现均实现大幅增长。

二是银行卡发卡量保持稳步增长。截至2017年末，全国银行卡在用发卡数量为66.93亿张，同比增长9.27%；全国人均持有银行卡4.84张，同比增长8.35%。银行卡受理市场环境不断改善。截至2017年末，银行卡跨行支付系统共有联网商户2592.60万户、联网POS机具3118.86万台、ATM 96.06万台，较上年末分别增加525.40万户、665.36万台、3.64万台。银行卡交易量和消费业务量继续增长。2017年，全国共发生银行卡交易1494.31亿笔，同比增长29.41%；金额761.65万亿元，同比增长2.67%。银行卡消费业务金额为68.67万亿元，同比增长21.54%。同时，值得关注的是信用卡信贷规模持续扩大，授信使用率与上年基本相同。截至2017年末，银行卡授信总额为12.48万亿元，同比增长36.58%；银行卡卡均授信额度为2.12万元，授信使用率为44.54%，比上年末高出0.09个百分点。

三是贷记转账等其他结算业务量保持增长。2017年，全国共发生贷记转账、直接借记、托收承付、国内信用证等其他业务111.91亿笔，金额2825.92万亿元。其中，贷记转账业务96.67亿笔，金额2780.67万亿元。

四是电子支付尤其是移动支付业务保持较快增长，非银行支付机构的发展势头依然非常迅猛。2017年，银行业金融机构共处理电子支付业务1525.80亿笔，金额2419.20万亿元。其中，移动支付业务仍保持较快增长，但增速较上年有所下降。2017年，全国共发生移动支付业务375.52亿笔，同比增长46.06%，增速较上年下降39.76个百分点；金额202.93万亿元，同比增长28.80%，增速较上年下降16.79个百分点。

2017年，非银行支付机构共发生网络支付业务2867.47亿笔，金额143.26万亿元，同比分别增长74.95%和44.32%。

（二）2017年我国人民币银行结算账户运营情况

截至2017年末，全国共开立人民币银行结算账户92.23亿户，同比增长10.43%，增速较上年末下降2.91个百分点。其中，单位银行结算账户5483.43万户，同比增长11.01%，增速较上年末下降0.26个百分点；个人银行结算账户91.69亿户，同比增长10.42%，增速较上年末下降2.93个百分点。

（三）2017年我国支付系统运行情况

支付系统是经济活动过程中用于对债务清偿和资金转移的载体和机制。当前，我国支付系统共包括大额实时支付系统、小额批量支付系统等11个子系统。2017年，我国支付系统继续保持平稳运行，共处理支付业务773.34亿笔，金额5414.25万亿元，同比分别增长30.44%和5.86%。

从支付系统层级来看，2017年，中国人民银行支付系统共处理支付业务122.89亿笔，金额3964.57万亿元，同比分别增长53.44%和3.75%，占支付系统业务笔数和金额的15.89%和73.22%，具有笔数少、金额大的特点。

二 2017年子系统运行情况

当前，我国支付清算体系包括中国人民银行大额实时支付系统等11个子系统。2017年，这些子系统所处理的业务量总体保持稳定增长态势，仅个别系统出现业务衰退迹象。

（一）中国人民银行支付系统

1．大额实时支付系统

2017年，大额实时支付系统业务继续保持稳步增长，共处理业务9.32亿笔，金额3731.86万亿元，同比分别增长12.89%和3.20%；日均处理业务371.35万笔，金额14.87万亿元。虽然处理笔数较少，但其处理的业务金额远高于其他支付系统，这说明大额实时支付系统在央行主导的支付系统中具有不可或缺的地位。

分季度来看，大额实时支付系统业务量持续平稳增长。从处理业务笔数的季度数据来看，第一季度，大额实时支付系统处理业务2.10亿笔，同比增长9.69%；日均处理业务344.63万笔。第二季度，处理业务2.21亿笔，同比增长13.38%；日均处理业务357.09万笔。第三季度，处理业务2.42亿笔，同比增长14.58%；日均处理业务366.28万笔。第四季度，处理业务2.59亿笔，同比增长13.60%；日均处理业务417.29万笔（见图1-1）。

从处理业务金额的季度数据来看，第一季度，大额实时支付系统处理业务金额848.78万亿元，同比增长2.12%；日均处理金额13.91万亿元。第二季度，处理业务金额894.95万亿元，同比下降0.56%；日均处理金额14.43万亿元。第三季度，处理业务金额980.74万亿元，同比增长0.70%；日均处理金额14.86万亿元。第四季度，处理业务金额1007.40万亿元，同比增长10.54%；日均处理金额16.25万亿元（见图1-2）。

2．小额批量支付系统

小额批量支付系统业务继续保持增长势头。2017年，小额批量支付系统共处理业务25.28亿笔，金额33.14万亿元，同比分别增长7.63%和7.22%；日均处理业务692.48万笔，金额908.07亿元。

分季度来看，第一季度，小额批量支付系统处理业务6.81亿笔，金额8.87万亿元，同比分别增长40.91%和33.15%；日均处理业务756.98万笔，金额985.71亿元。第二季度，处理业务6.22亿笔，金额8.05万亿元，同比分别增长14.77%和11.83%；日均处理业务684.05万笔，金额884.95亿元。第三季度，处理业务6.09亿笔，金额7.90万亿元，同比分别增长0.02%和下降0.78%；日均处理业务662.00万笔，金额858.51亿元。第四季度，处理业务6.15亿笔，金额8.32万亿元，同比分别下降13.84%和8.44%；日均处理业务668.19万笔，金额904.54亿元（见图1-3、图1-4）。

3．网上支付跨行清算系统

2017年，网上支付跨行清算系统业务增长较快。从系统处理的业务笔数和金额来看，2017年，网上支付跨行清算系统共处理业务84.64亿笔，金额61.72万亿元，同比分别增长90.07% 和64.76%；日均处理业务2318.98万笔，金额1690.96亿元。

分季度来看，第一季度，网上支付跨行清算系统处理业务14.60亿笔，金额11.50万亿元，同比分别增长62.03%和41.82%；日均处理业务1622.58万笔，金额1277.82亿元。第二季度，处理业务19.81亿笔，金额14.22万亿元，同比分别增长93.74%和62.64%；日均处理业务2176.95万笔，金额1562.97亿元。第三季度，处理业务23.85亿笔，金额17.01万亿元，同比分别增长104.76%和73.91%；日均处理业务2592.00万笔，金额1849.32亿元。第四季度，处理业务26.38亿笔，金额18.98万亿元，同比分别增长93.31%和75.38%；日均处理业务2867.72万笔，金额2063.35亿元（见图1-5）。

4．同城清算系统

2017年，同城清算系统业务笔数下滑，金额小幅增长。从全年来看，同城清算系统共处理业务3.59亿笔，金额130.85万亿元，同比分别下降3.61%和增长0.03%；日均处理业务143.04万笔，金额5213.15亿元。

分季度来看，第一季度，同城清算系统处理业务8501.00万笔，金额33.09万亿元，同比分别下降4.40%和增长5.55%；日均处理业务139.36万笔，金额5425.29亿元。第二季度，处理业务8961.80万笔，金额32.50万亿元，同比分别下降1.50%和增长6.27%；日均处理业务144.55万笔，金额5241.63亿元。第三季度，处理业务9321.65万笔，金额33.86万亿元，同比分别下降1.41%和1.25%；日均处理业务141.24万笔，金额5129.58亿元。第四季度，处理业务9118.31万笔，金额31.40万亿元，同比分别下降6.97%和9.21%；日均处理业务147.07万笔，金额5064.92亿元（见图1-6）。

5．境内外币支付系统

2017年，境内外币支付系统保持小幅下降态势，共处理业务201.66万笔，金额1.01万亿美元（折合人民币约6.75万亿元），同比分别增长1.55%和22.84%；日均处理业务8034.26笔，金额40.13亿美元（折合人民币约268.75亿元）。

分季度来看，第一季度，境内外币支付系统处理业务44.95万笔，金额2226.43亿美元（折合人民币约1.54万亿元），同比分别下降6.49%和增长4.56%；日均处理业务0.74万笔，金额36.50亿美元（折合人民币约251.82亿元）。第二季度，处理业务49.67万笔，金额2392.72亿美元（折合人民币约1.62万亿元），同比分别下降5.17%和增长26.64%；日均处理业务0.80万笔，金额38.59亿美元（折合人民币约261.44亿元）。第三季度，处理业务54.53万笔，金额2492.82亿美元（折合人民币约1.65万亿元），同比分别增长7.83%和16.77%；日均处理业务0.83万笔，金额37.77亿美元（折合人民币约250.68亿元）。第四季度，处理业务52.51万笔，金额2960.03亿美元（折合人民币约1.93万亿元），同比分别增长10.41%和44.71%；日均处理业务0.85万笔，金额47.74亿美元（折合人民币约311.96亿元）（见图1-7）。

6．全国支票影像交换系统

自2017年9月4日起，银行业金融机构统一通过小额批量支付系统处理全国支票影像交换系统业务。2017年1月1日至9月3日，全国支票影像交换系统共处理业务443.50万笔，金额2456.87亿元；日均处理业务1.80万笔，金额9.99亿元。

分季度来看，第一季度，全国支票影像交换系统处理业务154.19万笔，金额906.99亿元，同比分别下降12.94%和7.40%；日均处理业务1.71万笔，金额10.08亿元。第二季度，处理业务168.98万笔，金额894.66亿元，同比分别下降13.77%和7.49%；日均处理业务1.86万笔，金额9.83亿元。第三季度，处理业务120.33万笔，金额655.22亿元；日均处理业务1.85万笔，金额10.08亿元。

（二）其他机构支付系统

1．银行业金融机构行内支付系统

2017年，银行业金融机构行内支付系统继续保持增长势头，共处理业务323.13亿笔，金额1333.69万亿元，同比分别增长25.10%和9.73%；日均处理业务8852.98万笔，金额3.65万亿元。

分季度来看，第一季度，银行业金融机构行内支付系统处理业务76.79亿笔，金额329.04万亿元，同比分别增长38.53%和15.75%；日均处理业务8532.52万笔，金额3.66万亿元。第二季度，处理业务77.39亿笔，金额323.48万亿元，同比分别增长36.21%和9.92%；日均处理业务8504.83万笔，金额3.55万亿元。第三季度，处理业务82.74亿笔，金额326.55万亿元，同比分别增长22.42%和10.21%；日均处理业务8993.11万笔，金额3.55万亿元。第四季度，处理业务86.21亿笔，金额354.62万亿元，同比分别增长9.87%和4.11%；日均处理业务9370.70万笔，金额3.85万亿元（见图1-8、图1-9）。

2．银行卡跨行支付系统

2017年，银行卡跨行支付系统业务稳步增长，共处理业务293.48亿笔，金额93.85万亿元，同比分别增长23.51%和39.93%；日均处理业务8040.47万笔，金额2571.21亿元。

分季度来看，2017年，银行卡跨行支付系统业务呈现逐季上升态势。其中，第一季度，银行卡跨行支付系统处理业务66.19亿笔，金额20.11万亿元，同比分别增长22.99%和31.30%；日均处理业务7354.45万笔，金额2234.30亿元。第二季度，处理业务71.19亿笔，金额22.48万亿元，同比分别增长21.39%和38.60%；日均处理业务7822.96万笔，金额2469.95亿元。第三季度，处理业务74.76亿笔，金额24.84万亿元，同比分别增长22.10%和43.54%；日均处理业务8125.90万笔，金额2700.18亿元。第四季度，处理业务81.34亿笔，金额26.42万亿元，同比分别增长27.24%和44.93%；日均处理业务8841.30万笔，金额2871.98亿元（见图1-10、图1-11）。

3．城市商业银行汇票处理系统和支付清算系统

2017年，城市商业银行汇票处理系统和支付清算系统业务保持较快增长，共处理业务3311.46万笔，金额9162.58亿元；日均处理业务9.07万笔，金额25.10亿元。

分季度来看，第一季度，城市商业银行汇票处理系统和支付清算系统处理业务431.68万笔，金额2181.17亿元；日均处理业务4.80万笔，金额24.24亿元。第二季度，处理业务676.13万笔，金额2220.75亿元；日均处理业务7.43万笔，金额24.40亿元。第三季度，处理业务907.33万笔，金额2507.60亿元；日均处理业务9.86万笔，金额27.26亿元。第四季度，处理业务1296.32万笔，金额2253.06亿元；日均处理业务14.09万笔，金额24.49亿元。

4．农信银支付清算系统

2017年，农信银支付清算系统处理业务笔数保持快速增长，共处理业务33.49亿笔，金额6.67万亿元，同比分别增长99.23%和22.99%；日均处理业务917.54万笔，金额182.87亿元。

分季度来看，第一季度，农信银支付清算系统处理业务5.73亿笔，金额1.60万亿元，同比分别增长100.88%和23.85%；日均处理业务636.92万笔，金额178.07亿元。第二季度，处理业务7.13亿笔，金额1.56万亿元，同比分别增长90.67%和21.24%；日均处理业务783.31万笔，金额171.10亿元。第三季度，处理业务8.53亿笔，金额1.70万亿元，同比分别增长90.21%和24.04%；日均处理业务927.35万笔，金额184.44亿元。第四季度，处理业务12.10亿笔，金额1.82万亿元，同比分别增长111.06%和22.78%；日均处理业务1315.04万笔，金额197.64亿元。

5．人民币跨境支付系统

2017年，人民币跨境支付系统业务快速增长，共处理业务125.90万笔，金额14.55万亿元，同比分别增长97.92%和233.67%；日均处理业务0.51万笔，金额584.50亿元。

分季度来看，第一季度，人民币跨境支付系统处理业务25.98万笔，金额2.49万亿元；日均处理业务0.43万笔，金额407.40亿元。第二季度，处理业务29.60万笔，金额2.92万亿元；日均处理业务0.48万笔，金额470.68亿元。第三季度，处理业务36.20万笔，金额3.99万亿元；日均处理业务0.55万笔，金额604.12亿元。第四季度，处理业务34.12万笔，金额5.16万亿元；日均处理业务0.57万笔，金额860.56亿元。

三 2017年重要事件

2017年，中国人民银行站在行业规划者、管理者的角度，一手大力推进支付服务市场深化改革开放，完善支付清算领域基础设施建设，一手创新支付服务监管方式方法，加大支付服务违法违规行为整治力度，建立健全促进支付市场有序发展的制度规范，取得了积极成效。

（一）有序推进支付清算服务改革开放

2017年6月30日，中国人民银行发布《银行卡清算机构准入服务指南》，与之前发布的《国务院关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》和《银行卡清算机构管理办法》共同构成了我国人民币银行卡清算市场对内对外开放的制度性框架。根据规定，国内民营资本和国外银行卡组织均可按程序向中国人民银行申请进入境内银行卡清算市场提供服务。对银行卡清算机构实行准入管理，成为我国进一步深化金融体制改革的重要措施，体现了金融开放和维护市场有序公开竞争的基本原则，有助于促进银行卡清算服务供给主体的多元化，为产业各方提供差异化的银行卡清算服务，改善市场效率，满足金融消费者不同层次的需求，有利于支付服务市场健康可持续发展和规范运行。

（二）加强重要支付清算基础设施建设

一是非银行支付机构网络支付清算平台建设步伐加快并取得重要进展。2017年3月31日，非银行支付机构网络支付清算平台上线试运行。截至2017年10月15日，各商业银行和非银行支付机构完成接入非银行支付机构网络支付清算平台及业务迁移准备工作。同时，明确自2018年6月30日起，非银行支付机构受理的涉及银行账户的网络支付业务全部通过非银行支付机构网络支付清算平台处理。非银行支付机构网络支付清算平台的建成运行，能够有效提高非银行机构支付服务的透明度，有助于加强对资金流向的监管，为反洗钱、金融监管和金融宏观调控创造基础性条件，实现“一点接入”，统一支付技术标准和业务流程，降低支付服务成本，提高支付市场运行效率。非银行支付机构网络支付清算平台的上线也有助于减少支付系统重复建设，实现共建、共有、共享，促进金融基础设施优化整合和统一建设使用，加强客户备付金管理，从根本上防范资金被挪用的风险，保障客户资金安全，维护金融消费者的合法权益。

二是人民币跨境支付系统（CIPS）建设加快推进。2017年，人民币跨境支付系统以金融市场基础设施运营单位的标准引入上海清算所和中央结算公司，使其成为系统直接参与者，标志着人民币跨境支付系统参与者扩容工作取得重大进展。人民币跨境支付系统的成功扩容为“债券通”北向通的启动实施提供了唯一渠道，对推动我国金融市场深化改革开放起到了重要作用。人民币跨境支付系统作为人民币跨境制度的最主要通道，为人民币跨境支付提供了稳定高效的服务，有力地保障了人民币跨境使用规模的不断扩大。

（三）持续打击和整顿支付市场违法违规行为

2017年11月，中国人民银行下发《关于进一步加强无证经营支付业务整治工作的通知》，严查持证机构为无证机构提供支付服务行为，通过对相关无证机构进行摸排清查和清理整顿，促进支付服务市场规范发展。无证机构主要涉及三类：无证经营银行卡收单核心业务、无证经营网络支付业务及无证经营多用途预付卡发行与受理。此外，中国人民银行还结合互联网金融风险专项整治工作相关决策部署，加大支付结算案件的调查查处力度，维护金融市场秩序，对支付市场违法违规行为形成有效威慑，促进支付服务市场持续健康发展。

（四）建立健全支付市场规范发展制度

一是建立客户备付金集中存管制度。近年来，客户备付金规模快速增长，存放分散，风险事件频发。客户备付金集中存管制度的建立有助于从根本上防范客户备付金被挪用的风险。2017年，中国人民银行明确支付机构客户备付金集中存管工作要求，建立支付机构客户备付金集中存管制度，纠正和防止支付机构挪用、占用客户备付金，保障客户资金安全，同时引导支付机构回归业务本源，充分保护消费者权益。

二是规范条码支付业务，为条码支付安全提供保障。21世纪初，国内外各市场主体开始尝试将条码技术运用于移动支付领域，以提升支付便捷性和用户体验。但随着条码支付的普及，出现了收单市场混乱、不法分子投机取巧等问题。2017年，中国人民银行发布《条码支付业务规范（试行）》，配套印发《条码支付安全技术规范（试行）》和《条码支付受理终端技术规范（试行）》，以降低支付安全的风险，减少市场机构在业务推广过程中存在的不正当竞争等现象。条码支付业务的规范，有助于鼓励金融合规创新，促进条码支付健康可持续发展，尽可能帮助用户避免条码支付风险。

三是落实支付结算管理制度，防范电信网络新型非法犯罪。2017年，中国人民银行进一步加强支付结算管理，防范电信网络新型非法犯罪，切实保护人民的合法权益与财产安全，全力与相关部门合作，进一步推进落实账户实名制，从加强账户实名制管理、加强转账管理等方面入手，严厉打击非法犯罪。

四 面临的问题与挑战

2017年，我国支付服务市场总体健康发展，但市场运行仍存在一定的无序发展和风险隐患，这表明在强化支付领域监管、提高支付领域法律成绩、加强支付基础设施建设和提升支付服务普惠性等方面仍存在一些体制机制问题有待深入研究和推动解决。

（一）支付领域法律层级亟待提高

根据时代发展和金融创新的需要，建立一个完善、严格的法律法规体系，对于支付市场平稳有序发展至关重要。同时，支付清算服务发展迅猛，技术创新日新月异，及时建立健全支付领域法规体系具有较强的紧迫性。一是《中国人民银行法》虽然明确了支付服务的主管部门，但相关法律法规、部门规章和规范性文件配套还满足不了市场发展和金融监管的需要，在一定程度上存在无法可依的局面。特别是中国人民银行作为支付清算行业的规划者、管理者，在法律层面尚缺少必要的履职依据，对中国人民银行在支付清算系统中的权责与范围缺少明确的界定。二是现有支付服务领域法律层级不高，对侵犯金融消费者权益的处理标准和力度缺少威慑力，违法违规成本偏低，导致市场乱象屡禁不止，消费者权益保护工作面临较大困难。三是在法律层面缺少关于支付机构市场化退出机制的安排，特别是相关规则尚未同国际接轨，使得支付服务市场“有进有出”的常态化机制没有充分建立，市场优胜劣汰、自我净化、提升效率的作用有待进一步发挥。

（二）支付服务基础设施建设和管理有待统筹优化

国际金融危机后，世界主要国家和地区逐步将《金融市场基础设施原则》作为其对金融市场基础设施进行监管的指引。在深刻反思危机教训的基础上，《金融市场基础设施原则》提出了24项重要原则。目前，中国人民银行跨行支付清算系统已按照《金融市场基础设施原则》进行了评估，但其他专业清算机构建设的支付清算系统尚未纳入《金融市场基础设施原则》的评估范围，不利于对支付清算体系的整体化监管。特别是国际金融危机以来，全球中央银行普遍被赋予了加强金融基础设施管理的职责，在研究金融体制改革过程中，我国明确提出要统筹重要金融基础设施的建设和监管。在混业经营趋势下，各类重要金融基础设施的分散管理、分别建设不利于金融信息的集中、金融市场的统一和穿透式监管的实施。

（三）支付体系监管的有效性和针对性需进一步提升

支付体系是近年来金融创新最为活跃的领域，新的支付工具和支付服务大量涌现，支付机构进入/退出的数量较大，并且与社会公众的日常生活密切相关，对监管的有效性和针对性有很高的要求。一是支付体系监管要有能力充分监测识别风险并防范化解重大市场风险，目前我国在监管制度制定和监管人才及时更新补充方面尚做不到与市场发展同步。二是支付体系监管要在鼓励创新和风险防控之间做出动态平衡。一些新的支付方式出现后，可能被市场接受，也可能被市场淘汰，还可能经过不断改善才能被市场接受。如果监管过松，可能无法防止借金融创新之名行违规经营之实；如果监管过严，可能会抑制市场创新。三是支付体系监管面临市场主体合规意识不强的难题。支付清算市场竞争异常激烈，小机构面临巨大的商业存续压力，大机构之间存在市场份额此消彼长的近乎零和博弈，不少机构重发展、轻风险，市场上绑定销售、低价倾销、违规广告等现象屡见不鲜。

（四）支付服务普惠发展有较大提升空间

我国支付服务一直坚持普惠发展导向，在改善农村地区以及弱势群体的支付服务方面取得了显著成效，使用手机转账的成年人比例等支付领域普惠金融指标普遍高于世界平均水平。但我国地区、城乡差距较大，长尾客户规模庞大，在一些领域有效打通“最后一公里”，还面临如何保证商业可持续的挑战。特别是在打好扶贫攻坚战过程中，支付服务应该发挥更有效的作用。近年来，村镇银行大量进驻县及县以下农村地区，但由于其业务量相对较少、技术力量较为薄弱等原因，目前均以代理间接参与者身份通过其主发起行或代理银行接入大额支付系统和小额支付系统办理跨行支付业务，无法体现村镇银行的行业特色。代理清算平台虽然能够有效帮助村镇银行提高支付清算能力和水平，但随着接入银行机构数量的不断增加以及交易业务量和金额的不断增长，风险也在不断增大，而且该类代理清算平台作为银行间跨行清算系统的一部分，游离于央行的有效监管之外，易产生监管死角。2017年，部分地区助农取款服务点数量和业务规模均出现明显下滑。海量数据的涌现，使数字鸿沟问题也日益凸显，部分群体在数字化、电子化支付时代被边缘化。在支付方式创新发展背景下，不少社会公众特别是弱势群体安全意识薄弱的问题进一步凸显，如何解决普惠金融发展中的消费者保护问题亟待进一步探索。

五 完善思路

2018年和未来一段时间，有关部门和市场应正视困扰市场发展的痛点和难点，着重围绕提升支付清算效率、防控支付市场风险、加强支付消费者保护等方面，寻求最大公约数，促进支付服务市场健康发展。

（一）加快支付清算系统相关法律法规建设

为保障支付清算系统安全、高效运行，应加快支付清算系统相关法律法规建设，构建适当可行的法律监管体系。一是要尽快制定《支付清算系统管理条例》，对《中国人民银行法》赋予中国人民银行的“维护支付清算系统正常运行”等职责进一步明确和细化，赋予中国人民银行对支付清算系统及其运行者具有监管的职责，明确中国人民银行拥有法定权利对各支付清算系统进行系统监控、风险管理、业务管理等监管，对于任何可能影响支付清算系统稳定、违反支付清算规则的行为，都有权视情况进行处罚。二是建议提升《支付系统参与者监督管理办法》《大额支付系统业务处理办法》《大额支付系统业务处理手续》《非金融机构支付服务管理办法》等一系列制度的法律层级。三是加大对违法违规行为的处罚力度。要根据支付市场发展需要，修改相关法律法规，明确违法违规的类型和事项，提高处罚标准。

（二）切实保障支付清算系统基础设施安全高效

支付清算系统是一个国家最重要的金融基础设施之一。支付清算系统的安全、高效运行对于畅通货币政策传导、密切各金融市场有机联系、加速社会资金周转、提高资源配置效率、防范金融风险具有重要意义。要按照中央关于统筹金融基础设施建设和管理的要求，加强顶层设计，强化支付清算系统基础设施的监管，完善支付清算支付基础设施运营主体的治理结构。要加快研发支付清算系统软硬件的国产化，扭转核心技术受制于人的被动局面。要加强对重点部位、关键环节的运营维护，完善应急管理体制机制，防止境内外网络恶意攻击，加强备份中心建设，提高重大风险事件的应对处置能力。要借鉴国际应对金融危机的经验，从宏观审慎管理的角度提高对支付清算系统建设和管理的重视程度。要扎实做好人民币跨境支付系统的建设和推广工作，完善人民币跨境支付清算安排，优化整合跨境支付渠道，满足人民币在全球主要时区的清算和结算需求。要督促网联清算有限公司运营好“网联”，为支付机构业务创新提供跨机构清算服务。要积极推动零售支付系统创新和发展，将全国支票影像交换系统的业务统一纳入小额支付系统处理。

（三）创新支付市场监督管理理念和方式

一是要全面强化银行账户实名制监管。实名制管理是维护金融安全的基石。针对部分金融创新产品片面宣传匿名支付交易的优势，以及当前实名制落实难的主要问题，要深入研究从开户证明文件合法有效性、开户意愿真实性、账户名称与开户证明文件一致性三个维度全面提升实名制要求，强化商业银行、非银行支付机构、企事业单位与自然人的法律责任。同时，要探索建立本外币账户一体化管理框架，加强账户监管的联动。二是要充分利用人工智能技术。一个大型的支付清算系统往往需要处理日均千万笔以上的交易，这个过程可以获得海量的真实交易数据。如果这些海量数据只是被用作“存档备查”的话，那是对资源的极大浪费。在设计支付清算系统的过程中，应用人工智能对这些数量庞大的交易进行分析，不仅有助于改善和优化系统能力，而且对于国家级的支付清算系统来说，采用人工智能能够预测资金流动趋势，并可用于侦测洗钱活动和资金异动。三是要树立业务创新理念。在支付清算系统的设计中，业务的创新必须高瞻远瞩，不能一味地迎合客户的需求而被动进行，金融市场基础设施所具有的视野必须高于其参与客户。在进行支付清算系统设计时，不仅要考虑现有客户的要求，而且要对标目前最先进的系统设计方法，并考虑未来支付清算发展的趋势，采用“满足需求、学习先进、探索未来”的方式进行，同时要考虑其扩展性。四是要对支付服务领域的违法违规和不正当竞争行为保持高压态势，维护市场的正常秩序。

（四）进一步提升支付服务的普惠性和包容性

支付是最基本的金融服务之一，在普惠金融发展中具有基础性地位。移动支付等支付科技的发展和普及为支付服务的普惠发展开辟了新空间，使支付服务取得了长足发展。一是要进一步发展支付电子化，通过市场发展为主、政策支持为辅的方式，鼓励和支持电子支付在普惠金融领域的运用。对于老年人群或不熟悉移动支付方式的人群，要综合运用财政补贴政策、结构性货币政策、产业政策等，增强农村支付服务的商业可持续性，保证物理电网特别是助农取款点布设的相对稳定。二是要提升消费者金融素养，增强其自我保护意识。我国消费者金融素养在国际上居中等偏上水平，近年来呈现持续提高的良好势头，但消费者金融素养在不同地区、不同人群之间呈现不平衡发展态势。下一步，金融消费者教育和保护工作应进一步向中西部地区和弱势群体倾斜，重点提升消费者的金融素养和自我保护能力。

参考文献

谢众主编《支付体系创新与发展》，中国金融出版社，2018。

中国人民银行支付结算司：《2017年第一季度支付体系运行总体情况》，中国人民银行网站，2017年6月8日。

中国人民银行支付结算司：《2017年第二季度支付体系运行总体情况》，中国人民银行网站，2017年9月5日。

中国人民银行支付结算司：《2017年第三季度支付体系运行总体情况》，中国人民银行网站，2017年12月5日。

中国人民银行支付结算司：《2017年第四季度支付体系运行总体情况》，中国人民银行网站，2018年3月5日。

中国人民银行支付结算司：《2017年支付体系运行总体情况》，中国人民银行网站，2018年3月5日。

中国人民银行支付结算司：《坚守为民初心 优化产业生态 谱写支付体系发展新篇章》，中国人民银行网站，2018年3月1日。