二 应急准备及处置过程

（一）应急准备

1．应急预案与应急体制建设

山西省人民政府办公厅是该省突发公共事件应急管理工作办事机构，常设省人民政府应急管理办公室。山西省已于2011年开始运行国家突发事件预警信息发布中心，主要承担山西省自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等四类突发公共事件报送信息的收集、分类、分析和研判，并向省应急办提出预警发布建议；同时该机构负责通过电视、广播电台、网站、电话等相关媒体向大众发布预警信息以及后期应急响应工作进展，并及时向省政府应急办报告，长治市设有政府应急管理办公室。

从中央层面看，《国家突发环境事件应急预案》（2014年新版已出台，事故发生时适用2005年版）对环境事件发生后的组织指挥体系、监测预警和信息报告、应急响应、后期工作、应急保障等做出了明确规定；《环境保护法》（2015年新版已出台，事故发生时适用1989年版）、《水污染防治法》《侵权责任法》等也对事故的信息传达、赔偿处理等问题有所规制。

从地方层面看，山西省出台有《山西省突发事件应对条例》《山西省突发公共事件总体应急预案（简本）》《山西省突发环境事件应急预案》《山西省环保系统突发环境事件应急预案》等政策；长治市制定了《长治市饮用水源突发环境事件应急预案》《长治市突发环境事件应急监测预案》。根据《山西省突发环境事件应急预案》，突发环境事件按照严重性和紧急程度分为特别重大环境事件（Ⅰ级）、重大环境事件（Ⅱ级）、较大环境事件（Ⅲ级）和一般环境事件（Ⅳ级）四级，并配有相应分级响应举措。

2．预警监测制度

根据《山西省突发环境事件应急预案》，山西省按照突发环境事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。预警信息根据级别从高到低分别由国务院授权、省级人民政府、市级人民政府、县级人民政府发布。山西省环保厅早在2006年就成立了“全省污染源自动监控系统”建设领导组，由环保厅厅长担任组长。2008年3月，总投资8.5亿多元的全国第一个“监控合一”的省级污染源自动监控中心在山西建成并投入使用。

安装该系统的企业的排污数据，将通过GPRS无线网络VPN专网，实时发送到山西省环保厅监控室，如果数据排放超标或净化设施运行不太正常，监控室设在污染源的在线监控系统控制柜，给企业实施相关的控制功能，如强制停电等。天脊化工恰恰是山西省环保厅负责监管的自动监控企业之一，如果这一系统正常工作，山西省环保厅本应能够实时监控到事故的发生。

然而，此次天脊苯胺泄漏却没有任何预警信息，酿成了波及三省、危害深远的水污染危机，是设备自身缺陷还是人为忽视？耗巨资建成的检测系统又如何找到其存在的价值？山西省环保厅总工程师刘大山在接受媒体采访时回应这些水体监测系统监测的主要方面是氨氮和COD（化学需氧量），苯胺这些污染物是生产性事故导致的排放，监测系统并不专门针对这种污染物。面对“含有苯胺的污染物进入河道，水质监测系统是否完全无法察觉”质疑，刘大山则表示还需要进一步研究。

对于检测问题还有另一种说法，称在泄漏的24小时内，省环保部门根据仪器红灯提示，早已发现天脊集团污染物超标排放，两次通知天脊环保部负责人黄某，该部门负责人指派各排污口检查员检查，没有检查出任何问题，黄某接到报告后便休息了。省环保部门再次通知黄某，黄某没有认真组织人员去查，对排污超标习以为常。为应付上级监控检查，组织各排污口检查值班人员用自来水冲刷排污口，以此来稀释超标排放的“污水”，达到各排污口仪器显示正常。自来水冲刷，持续了多长时间，放出了多少吨水，无人知晓。正是这种“善意”稀释，让泄漏的大约38.7吨苯胺随着这哗哗的流水加速进入河道、黄牛蹄水库，进入浊漳河干流，加快了下游水域的污染。

（二）应急响应

1．响应过程

2012年12月31日16时30分，天脊集团把情况向潞城市环保局进行了电话报告；19时40分，潞城市环保局第一次向潞城市市政府报告；21时15分，潞城市政府应急办向长治市政府值班室报告。当时企业上报苯胺泄漏量为1～1.5吨；长治市政府和企业当即启动应急预案，责令企业立即停产，在浊漳河及支流共设置八道活性炭过滤泄漏物拦截坝，对污染物进行吸附清理，长治市环保局和企业分别在入河口、实会断面、红旗渠、王家庄、青年洞等处设八个监测点位，每2小时取水1次，对氨氮、化学需氧量、苯胺等项目开展应急监测。

2013年1月1日16时10分，天脊集团第一次以书面形式向长治市环保局报告；19时30分，长治市环保局第一次以书面形式向长治市政府报告。

1月2日上午，天脊集团所有挖掘机都聚集到排污水库的出口，要开挖一条800多米的新渠，为达标水排放做准备，并对入漳口断面王家庄水网喷洒石灰乳。

1月3日，天脊集团开始对下游河道含苯胺的污水进行无害化处理。12时，长治市环保局局长在太原向长治市市长第一次报告。

1月5日，河北、河南两省向环保部报告在本省相关水域发现污染物超标情况，环保部将该事故初步认定为特别重大环境污染事件，并就此情况向国务院总值班室做了汇报。

上午，山西省环保厅接到国家环保部的通报后通知长治方面；9时45分，长治市环保局向山西省环保厅传真报告了事故初步情况，但并未提及1月3日、4日浊漳河出省口王家庄断面苯胺超标的情况。11时，天脊集团向长治市环保局报告苯胺泄漏高达8.7吨。12时，长治市政府才第一次以书面形式传真向省政府报告。省政府立即报告国务院，并成立了省级应急处置小组。下午，长治市向下游河北、河南方面通报有关情况。河北省邯郸市全城停水，紧急启用备用水源，于1月6日凌晨供水陆续恢复。

河南安阳市切断了岳城水库饮用水源向该市第五水厂的供水，环保局环境监测中心工作人员每隔两小时取水一次，监测水质，并在洹河紧急修建过滤坝，利用活性炭对污染物进行吸附，以拦截山西泄漏苯胺流入下游小南海水库，降低污染程度。同时，长治市政府称，要对浊漳河流域112家化工企业进行停产整顿，排查隐患。

1月6日晚8时，山西潞安天脊“12·31”应急指挥部召开第一次媒体通气会。由事故调查组组长、山西省环保厅总工程师刘大山主持，主要发布了对潞安天脊苯胺泄漏事故直接责任人做出的初步处理决定、政府相关部门与企业的应急举措以及污染清理进度，但对公众提出的延迟上报及瞒报问题没有给出明确答复。

当晚11时40分，山西潞安天脊“12·31”应急指挥部又召开第二次媒体通气会。指挥部官员于1月7日凌晨1点多才出现，整个通气会持续不到10分钟。主要发布了浊漳河污染的最新检测结果。

1月7日9时，山西潞安天脊“12·31”应急指挥部召开第三次媒体通气会，首次对山西天脊煤化工集团苯胺泄漏事故未及时上报原因进行了正面回应，山西省长治市市长张保承认未及时上报事故。

1月8日，邯郸市完成主要水源地岳城水库的全面检测报告。经环保部专家论证，岳城水库水质符合饮用水水源标准。检测报告显示，距离岳城水库三四公里外的三个点位，检测出苯胺、挥发酚超标。下午，山西省召开全省安全生产紧急电视电话会议。省政府发布消息说，潞安天脊煤化工董事长王光彪、长治市市长张保就本次环境污染事件做深刻检查。

1月11日上午，山西省政府召开专题会议进一步研究部署“12 ·31”苯胺泄漏事故处置工作。在加快黄牛蹄水库及沿线河道污染物扩散的同时，将由山西省经信委牵头组成评估组，对天脊化工集团安全生产设施、环保设施、企业内部管理等进行全面评估，提出整改意见，并成立整顿治理调查组对浊漳河流域焦炭、化工等企业进行整顿治理。

2．迟报瞒报遭非议

《山西省突发环境事件应急预案》规定，“突发环境事件发生后，事件责任单位和责任人以及负有监管责任的部门，应在1小时内上报事件发生地县级以上人民政府和上级主管部门；各级政府和有关部门在接到报告后，要立即向上级政府和有关部门报告。逐级上报时间不得超过2小时”。

山西省长治苯胺泄漏事故属突发意外事故，若及时得当处理本无可厚非，但长治市政府却未在第一时间通报省政府部门，使浊漳河被严重污染5天后才不得不选择上报并通知下游的河南、河北，浮现在公众面前。其新闻中心办公室主任王一平在采访中声称，“发生污染以后，只要污染不出长治的边界好像就不用往省里报，自己处理就行，一出边界了这才需要报”。

时任长治市市长张保则在道歉时连用两个没想到：“没有想到事故是由于企业对自身设备设施管理不善，造成苯胺通过雨水和污水管道泄入浊漳河造成污染；没想到一起当时认为一般的安全生产事故能发展成环境污染的大事。”一次污染事故的处置政府怎么能事事听信企业？如果得到事故报告后，及时派人去污染现场仔细查看，对企业周边河流水质进行抽检，怎会有后来的“没有想到”?根据《山西省突发环境事件应急预案》，即便真是其所称的一般性污染事件，事发当天省政府也应该收到长治市汇报。应急预案建设再完备，无法落实也只是徒劳。这一个“好像”和两个“没想到”将长治市应急管理系统的尴尬境地展露无遗。国务院应急专家组专家刘铁民接受央视采访时说：“像苯胺泄漏造成环境污染这样的泄漏事故，它的风险极高，说没有想到，证明处理这样的危机事件的时候，第一缺乏风险意识；第二缺乏处理危机事件的一些能力。”

3．跨区域联动机制失灵

邯郸市政府一位负责人告诉记者，邯郸市官方1月4日下午接到水利部漳河上游管理局通报说，漳河上游山西境内出现大量死鱼，邯郸方面立即进行排查，于当晚发现山西河北交界处河道有死鱼现象，显示可能出现污染。邯郸市连夜迅速对邯郸境内漳河沿线以及邯郸水源地岳城水库等进行排查监测，5日初步确定河里有挥发酚等污染物。但山西长治方面直到1月5日下午才正式通报邯郸市，称2012年12月31日一家企业发生苯胺泄漏，对邯郸水源地上游造成污染。

事发后，邯郸市环保局总工程师侯日升对外表示，“按规定应启动联动机制，一旦有突发事故，上下游要及时通报，但这次下游没有接到通知”。而同样是针对岳城水库的检测，河南省对水库苯胺、挥发酚等因子检出超标，而山西省介绍的国家有关部门检测“尚未发现苯胺类有机物污染”。山西、河南、河北三省之间信息沟通的延迟以及检测结果的冲突反映出跨区域联动机制的失效。

4．信息公开匮乏引质疑

据媒体报道，山西长治苯胺泄漏事故发生后当地村民并未得到安全警告。有村民反映，自己饲养的母羊饮用河水后异常流产才知道河流被污染了。村民在不知情状况下依旧用被污染的水灌溉，还曾将天脊集团铺在雨水处理渠上用以消毒的焦炭拿回家。直至2013年1月5日，受影响区域才出现“严禁人畜饮用河内废水”的警示牌，村委会才开始通知村民。换言之，当地居民可能在2013年的前5天内饮用过被苯胺污染的河水，食用过被苯胺污染的鱼。而邯郸市政府收到消息后也没有立即告知市民，而是在停水4个多小时后才出面解释，致使市民在不明大面积停水真相之时，心理恐慌而疯狂抢购矿泉水。

1月5～8日中午，山西有关部门只草草开了三场媒体通气会，其中空话、套话居多，除此之外再无其他声音，最终质疑声音四起。比如第二次媒体通气会召开，新闻发言人不仅迟到1小时，还在宣读了几组监测数据后就匆匆离去，甚至没有对这几组数据进行解读，在场记者几乎无人能听懂，全场哗然；直到1月7日上午第三场媒体通气会，长治市市长张保才在会上承认“未及时上报”，并做出道歉。此后，官方再无只言片语。由于权威信息退出舆论场，1月7日下午开始，各路媒体深入浊漳河两岸农村、水库、排污渠等相关地点采访。1月8日，网络上关于“长治苯胺泄漏”的负面消息广泛传播。在新闻网站、微博等“放大效应”作用下，有关方面再次陷入被动。

很显然，山西省及长治市在此次应急过程中所处的尴尬境地很大一部分是由于其对官方信息发布的限制。事故发生后，尤其是水污染这类关乎每个人日常生活的危机，民众必然会对事故进展非常关切，希望获得最真实的一手信息来确认自己处于安全的环境下。5天的迟报已让政府的公信力大打折扣，后期又不积极提供权威信息稳定民心，道听途说的小道消息、媒体采访中的只言片语都会被大众认定为事实，导致信息失真、风险被放大，政府权威性受到极大挑战。

企业和地方政府对于公众知情权的忽视带来的实际危害已经显现，使污染所涉及省市难以在第一时间采取有效措施应对，同时也引发抢购饮用水等行为，导致社会不安定因素增加。关于重大突发事故的及时通报，是一直以来没有解决的机制上的问题。长治市政府在此次苯胺泄漏事故处置过程中已经违反了法律规定，未及时向有关上级部门报告；未来，各地政府应对突发事件时，应当着重强调必须向全社会公告。该道歉的要道歉，该赔偿的要赔偿，居民应该向企业和政府索赔。

（三）善后恢复

山西省政府于2013年1月19日下午召开新闻通气会，通报长治苯胺泄漏事故调查处理结果，对相关人员的责任予以追究。潞安集团与地方政府紧急联动，组织天脊集团全力开展应急抢险，对黄牛蹄水库及上、下游沟道污水、污冰进行无害化处理；完成了天脊集团总排水口至浊漳河口之间的约24公里排水沟道改造工程；在黄牛蹄水库上游原有12.9公里沟道内，构筑3座活性炭过滤池、16道活性炭吸附拦截坝，在黄牛蹄水库库区铺设1.5公里绕库管道，管道入口、出口各建1座活性炭过滤池；在黄牛蹄水库下游新开挖明渠9.6公里，并将入浊漳河口前面的1公里明渠全部以活性炭铺底；完成入浊漳河口河道潜流层的截潜流防渗墙工程。投入人力累计40200人次，各类机具车辆2671台次。沿河附近村民也一起奋战，义务加入修复漳河行动，持续近三个月。