·市政建设与社会控制·

20世纪20年代市政改革运动中昆明城市兴起论析

赵可

内容提要：在20世纪20年代以健全城市政府职能、强化城市管理、完善基础设施为主要内容的市政改革运动中，昆明市政建设在较短的时间内取得了明显成效。作为边疆城市的昆明以市政改革新锐的崭新角色，一度改变了近代城市由东部和中部城市引领发展潮流的传统格局。昆明在官办市政体制下取得的建设成效表明：官办市政背后蕴藏着超越纯粹学理价值、对近代中国城市发展起到长期制约作用的带有本土特色的共性因素。

关键词：市政改革 城市近代化 官办市政 自治市政

 

封闭、落后是近代西南边疆的基本特征。受此影响，西南边疆城市除抗战时期因全国经济文化中心的暂时转移得到迅速发展而引人注目外，在近代中国的城市版图中似乎一直默默无闻。20世纪20年代，国内大中城市和重要商埠为适应近代快速发展的城市化进程，纷纷开展了以健全城市政府职能、强化城市管理、完善基础设施为主要内容的市政改革运动。昆明在市政改革运动中异军突起，跻身市政改革先进城市的行列。地处西南边陲的昆明在市政改革运动中城市建设不仅引人注目，对其他城市还具有一定的示范作用。剖析这一时期昆明市政改革的成效，有助于理解近代中国城市发展的规律性特征。

一 昆明市政管理机构的设立及组织构成

20世纪20年代开展的市政改革运动是中国近代城市化进程的趋势和要求。中国虽然拥有悠久的城市历史，但是在漫长的传统社会中没有形成为法律所确认的单立城市行政体制，一直实行的是城乡合治政策。近代随着工商业和交通运输业在城市的兴起和发展，经济功能逐步取代政治、军事功能成为城市功能的主体。组建单立的城市政府，由其以行政管理的形式推动市政建设与城市发展，已成为中国城市近代化的发展趋势和客观要求。

（一）昆明市政管理机构的设立

昆明作为云南府城，长期是云南省会和全省的行政、军事、经济、文化中心。1900年前后，云南府城“这个有八万人口的城市，是一座农业城市，三分之一的面积是低洼平地，城内有四通八达的街道和沟河纵横的水道。一条条由青石板和碎石铺筑的街巷，狭窄细长，凹凸不平，街两边店铺林立，人群熙熙攘攘，显得非常热闹”。1908年云南府城自开商埠、1910年滇越铁路通车，成为昆明城市发展的重要关节点。“清宣统间，滇越铁道筑成，以丛山僻远之省，一变而为国际交通路线，匪但两粤、江、浙各省之物品，由香港而海防，海防而昆明，数程可达，即欧美之舶来品，无不纷至沓来，炫耀夺目，陈列于市肆矣。欲返于古代之朴质，纯以农立国，其势有所不能也。”随着与外部世界联系的加强，昆明工商业和经贸活动日益兴盛，城市近代化进程不断加快。“自滇越铁路通后，商务渐臻繁盛，外省及外县之商人多接踵而至，故人口总数逐年皆有增加。”根据1922年调查统计，全市人口计118861人。

为适应城市独立成长和发展的需要，辛亥革命后云南军政府开始改革地方行政。1913年4月裁去云南府，保留昆明县，由省政府直接领导，并规定昆明市区在建制上仍属昆明县，但划归省会警察厅管辖。1919年，云南省长唐继尧以“废督裁兵”“实行民治”为口号，将省会警察厅管辖的昆明市区划出，“设云南市政于翠湖之湖心亭，委任李宗黄督办其事”。云南市政公所成立不久，即因顾品珍回滇倒唐而被裁撤。1922年3月，唐继尧返滇重掌大权，于8月将昆明市区“改为特别市，直隶省政府”,并恢复市政公所，更名为昆明市政公所，其辖区以云南省会为限。

（二）昆明市政管理机构的组织构成

根据《云南昆明市政公所暂行条例》的规定，昆明市政公所直接受省政府监督，其管辖区域以云南省会为限，但应时势之必要，可呈请省政府特许扩张之。市政公所内设督办一人，会办一至二人，由省长任命。下设总务、工程、公用、警务、卫生、劝业、教育、社会八课，各课设课长一人，下有课员、技士、技正等。八课之下，又分若干股。督办可以遴委六至十人为名誉参事，也可以聘任顾问。研究民国政治制度史的著名学者钱端升曾说：“市政公所之规模，亦有相当之大，此为昆明市之前身。”城市管理的基本事务都包含在市政公所的职权范围内。

兴办市政和管理城市需要市民与城市政府的密切配合。昆明市政公所成立后，依据《云南昆明市政公所暂行条例》的规定，从市民中选出市参事以列席市行政会议，使市民有参与市政的机会，培养其对兴办市政的兴趣，促进政府与民间社会的良性互动。之后，昆明市政公所又成立市参事会，“以实行官民合作的旨趣”。

为加强市政公所与市民的联系，昆明市政公所完善和健全了城市基层组织这一重要渠道。1923年8月，市政公所将昆明市区划分为6个区，并分别组织区事务所。根据《昆明市区长董暂行条例》规定，每区设区长1名，区副2名。又根据区的大小分为若干段，每段设区董1名。每条街设有若干街董。区董由市民直接选举产生，区长和区副由区董互选产生，经区事务所报请市政督办委任。区务会议负责议决有关市政应兴应革事件，随时向市政公所提出建议，以备采择施行。市政公所经由行政会议议决的市政事项，在施行之前先由各区长、区董向市民传达解说，以动员市民积极响应。城市基层组织的完善使得市政府与市民之间形成沟通、疏导和民众动员机制，“所以官民两方面，历来都没有什么隔阂。就是行政上，也很顺利的”。

市政公所的成立是昆明城市管理机构出现的标志，昆明市政改革活动即在市政公所的主持下进行。

二 昆明市政改革活动的开展

昆明市政公所成立后，即在《云南昆明市政公所暂行条例》规定的行政职权范围内全面推行市政建设。从1922年8月至1928年，在张维翰、马轸等市政专家的主持下，昆明重点开展了以下市政改革活动。

（一）制定城市发展规划，并划分市区和改造街道

市政公所督办张维翰、马轸等为把昆明由旧都市改造为理想的新城市，首先进行了初步的城市规划。计划中昆明市区面积为50平方公里，比昆明旧城区面积扩大3倍。市区重点向空地较多的旧城南端发展，在此建成广场作为将来全市的中心点。昆明以此中心点为界分为南、北两部。南部规划为工商区，其建筑布局呈半月形的放射状。北部因改造难度较大，只好暂行如旧。这一城市规划虽然粗略，但是确属近代昆明城市史上首次，因而意义重大。1927年，昆明市政公所还决定聘请外国专家来滇帮助完善该规划，以作为昆明长期的城市发展指导思想。

由于经济困难，昆明新市区建设计划在市政公所时期没有彻底实现，但都市面貌颇有改观。“云南市政，自昆明市政公所成立后，积极进行，颇具成绩。现南城一带，新建洋楼，次第落成，正谊门工程亦已告竣，极辉煌之致。”市政公所时期工作重心集中在昆明旧城的改造方面，尤其是对旧有街道的改造。昆明市政公所先是出钱将十字街头的铺面和住宅收买、拆除，把路面拓宽，街道拐角处也改作钝角式，然后劝导市民把沿街铺面的重檐等附加建筑物拆去，以增加市街的光线和路幅。到1928年，街道改造后最宽者已达90尺以上，最窄者不下30尺。市政公所为缓解昆明城内交通拥挤的状况，还计划将城垣拆除，改筑电轨。大南街一带城墙最先被拆，后改建为环城马路，使昆明的城市交通系统突破古老城墙的束缚向外发展。

（二）积极推进城市行政管理

在张维翰的主持下，昆明市政公所下设的八课各尽其责，开展城市管理工作，城市行政事务得以积极推行。

总务课编辑多种市政书报，交由教育课宣传，以向市民普及市政常识，使其认识到兴办市政的必要。总务课还将市区内外的古迹名刹改建成公园，方便市民游览，培养他们热爱乡土史迹的观念。

工程课主要进行石街和下水道的铺筑工程。自1924年至1928年，共计修筑4290余方丈的铺石街道、2130余丈的下水道，初步改善了昆明城内的道路通行条件和排污效果。工程课还修建了近日、翠湖、圆通、大观、金碧、龙泉、虚凝、古幢、太华等公园以及堤埂铺面等。

公用课重点监督电灯、自来水等商办公用事业的改良。1923年，市政公所拨款3万元，将商办云南自来水股份有限公司改为官商合办，“从此电灯才算大放光明，自来水也经整顿”。公用课还给各种交通工具制定规章，实行管理，对露天市场进行整顿。

警务课由以前的省会警察厅改组而成，分设6个区署。市政公所成立之初，警力薄弱，只设有60处守望所。到1928年3月，守望所增至84处，有巡警700多人，均经巡警教练所养成。此外，还组成了有120人的消防队，40人的侦缉队和40人的交通警察队，警力大大增强，在维持社会秩序、缉捕盗匪、救济灾变等方面发挥了作用。

卫生课主要承担街道的日常清扫、医师药剂师的考核管理、饮料食品的检查、医疗卫生设施的改良和扩充、卫生知识的宣传等事务，“举凡对于公共、个人、家庭等卫生，无一件不注意周到，积极施行”。

劝业课1924年起在全市推广新的度器和衡器，还创办机械工厂，招收学徒入厂实习，制成物品、机械等产品，以此提倡发展实业。

教育课为贯彻昆明市政公所“以普及教育和改善提倡生产事业，来作径趋之鹄”的行政方针，努力发展教育事业。1922～1928年，昆明市义务教育学校由4所增至23所，班级由33个增至158个，毕业学生和在校学生总计11000多人。幼稚教育机构也比以前多了3倍以上。职业教育除开办职业中学外，还添设女子缝纫科、中等商科、缝纫讲习所、教学讲习科、缝纫研究社、中等家事科等，并设有实习商店，成效颇著。平民教育已举办8期，毕业人数达7000多人。社会教育方面，配置了巡回书库、妇女宣讲所、书报阅览所、护国纪念博物馆、市立图书馆、公共体育场等设施。

社会课在公益、感化、救济三项事业上也取得明显进展。公益事业方面，社会课组织的天足会、早婚劝诫会、风俗改良会等为革除陋习、移风易俗而四处呼吁。感化事业方面，社会课组建有男子感化院和女子感化院各一所，经过多次整顿后，运营有序。救济事业方面，社会课开设有养济院，收容老弱残疾贫民1300多人，还开设有幼孩工厂，收容孤儿100余名。另外开办的临时救济机构有公盐平价处、民食共济社、职业介绍所、筹赈日本震灾游艺会、筹赈大理等属震灾游艺会、新春同乐会等。

（三）编译出版市政书报

兴办市政需要详尽掌握全市的基本情况，但是乡土中国浩繁的传统方志，无不“详乡村而略城市”。昆明市区资料极为匮乏，“仅人口城坊资料，前警厅略有所蓄，余未储焉。是则远绍旁搜以纂市志，洵属当务之急”。昆明市政公所督办张维翰主持了较大规模的昆明市势调查统计，在此基础上于1924年编纂出版了《昆明市志》一书。该书“参照吾国南浔镇志及日本山形市志之体例编纂，以备措理市政之参考”。书中分列名义及沿革、位置面积区划及城郭、地势及地质、山脉、河湖泉、气候、天产、人民、产业、机关、财政、金融、卫生组织、教育、新闻杂志、公用事业、娱乐事业、交通、名胜古迹等19类，体例完备，资料丰富，城市特色鲜明，是民国初年全国最早的城市志书之一，为日后的昆明城市建设和城市管理奠定了坚实的资料基础。

为推行市政改革，昆明市政公所还注重学习国外市政改革的成功经验，组织编译了系列国外市政图书，以资借鉴。据《民国时期总书目（1911～1949）》和《市政全书》附录“市政书报一览”的统计，昆明市政公所编译出版的市政学书籍有下列数种（参见表1）。

以上图书，多是介绍国外先进国家市政发展趋势、城市行政组织、城市建设规划原理、城市行政管理方法、市政工程设计等，对于昆明市政建设具有理论指导和实践借鉴意义。昆明市政公所编译出版的“市政丛书”“市政丛刊”，市政公所督办、张维翰亲自编译的《英国田园市》《田园都市》，将考察日本地方行政的心得撰述成《日本市政考察记》，都显示出昆明市政改革对追踪国外市政发展最新趋势、借鉴先进国家市政建设经验的高度重视和自觉意识。

三 昆明市政改革的社会反响及其取得成效的共性因素

昆明的市政改革活动在20世纪20年代即引起人们的瞩目。这也是西南边疆城市第一次由于市政建设取得显著成绩而进入积极推动城市发展人士的视野。昆明在学界普遍不看好的官办市政体制下取得明显的建设成绩，并跻身市政改革运动的先进行列，其中蕴含着对其他城市发展具有示范作用的规律性特征。

（一）昆明市政建设异军突起

在20世纪20年代的市政改革运动中，市政专家孙科主持的广州市政改革成效卓著，推动了广州基础设施的更新和市政组织管理的进步，促进了广州从传统城市向近代化城市的转变。时人赞誉广州市政“办理数年，成绩斐然，一时推为全国的模范市，实为吾国举办市政以来，第一次的成功”。在岭南大学任教、目睹广州城市变化的著名学者陈序经指出：“说到城市运动，广州不但是开中国新城市的纪元，并且是现在由中国人管理最西化的一个城市，这是凡研究中国城市和市政的人们所公认的。”孙科参照美国市政制度的最新发展趋势拟定的城市组织法规《广州市暂行条例》，实开近代中国较为完整的市政法规之先河，“为中国市制放一异彩”,日后成为南京国民政府时期全国性城市组织法规的蓝本。

加强城市管理，健全城市基础设施是20世纪20年代各大中城市共同的发展趋势。昆明的市政改革活动虽不如广州声势浩大，但其成效也较为显著。1923年著名教育家袁观澜代表江苏省教育会出席在云南召开的全国教育会议，并考察昆明市政建设。返回上海后，他在介绍昆明市政发展成就时指出：“按昆明一市，地当云南边省，人口仅逾十万，商业亦非通商大埠可比，加之数年之间，屡有兵事，乃观其市政设施，甫越一年，几于巨细毕举，言计划则有条不紊，言绩效则事多实行，使游其地、闻其风者，概然兴起，洵可异矣。”这一评论表明，以前默默无闻、不被看重的边疆城市昆明，以其市政建设取得的显著进步开始引人注目。

民国时期积极推动市政改革的人士也注意到昆明市政建设的成效。早年留学美国专研市政，曾获密歇根大学市政学士、哈佛大学行政硕士等学位，回国后先后被聘为东北大学、清华大学、南开大学教授的著名市政学者张锐，在所著《市制新论》一书中提到，20世纪20年代初，中国市制进入勃兴时期，“南通、广州、吴淞、杭州、昆明、青岛等处皆先后实施市制，蓬蓬勃勃，状况良佳”。各地城市建设渐入高潮。留学美国，先在密歇根大学获市政经济学学士学位，后在加利福尼亚大学获市政学硕士学位的著名市政学专家董修甲，在讲述各地市政改革的情况时也说：“近年来，我国各省，工商发达，城市日见兴盛，因之市政问题，竟成当今唯一之急务。三年前，吴淞虽一度筹办市政，但未及两载，骤然中止。安庆、福州、九江等处，各已筹备市政多年。南京于数年前，开始筹划市政，并于本年九月，正式成立市政督办公署，订定计划，积极进行。淞沪商埠督办公署，于今年五月成立，颇有刷新上海市政之宏愿。此外如广州、杭州、昆明、北京，及天津、汉口、东三省各特别区，均早举办市政有年。各省提倡市政之热心，于此可见一般［斑］。”张锐和董修甲所列举的开展市政改革运动的众多城市中，唯昆明地处边疆，其他均为东部和中部地区的大中城市。昆明的市政改革成效使热心推动城市发展人士的目光不再仅仅关注东部沿海开埠通商的城市，还将视线投向西南边陲的城市。

（二）市政改革取得成效的共性因素

民国市政学者多有海外留学经历，他们奉西方国家近代市政发展道路为圭臬，接受“近代市制盖为地方自治之一种”的观念，所以在考察20世纪20年代市政改革运动时，一般将各地市政制度划分为官办市政和自治市政两种，在立场上多否定官办而肯定自治。市政学家董修甲评论说，官办市政“其市制甚为简单”。天津、汉口、东三省各特别区市政机构设局长和副局长，昆明和京都市政公所设督办、会办等。“局长及副局长或督办会办，皆有总理一市立法与执行之权，即用免职员，均由市长或督办随意独裁独行，人民除纳税外，毫无与闻市政之机会。正副局长或督办会办，或由中央政府任命或由省政府任命（昆明市督会办由省长任命之），对于中央政府或省政府负责，故局长督办所措施者，即有违背民意处，人民亦无如之何，此种市制，为不伦不类过渡时代之市制，终难保存，无研究之价值。”官办市政如是，而自治团体的市制由于仅限在一二市施行，因而，“对于市自治之推行，寂然无闻”。就此，钱端升评论20年代市制实施的整体情况时说：“就大体言，市自治并无进展，只见官办市政而已。”

尽管民国市政学者在理论上更倾向于能够推动近代中国政治民主进程的自治市政，但在实践中20世纪20年代市政改革运动的主体却是官办市政。官办市政的昆明虽然市政体制简单，缺乏广州市制的创新意义，但其较为突出的市政建设成效提示了官办市政并非如民国市政学者所说的“无研究之价值”，其背后蕴藏着超越纯粹学理价值、对近代中国城市发展长期起到制约作用的带有本土特色的共性因素。

首先是地方军政最高长官对市政改革活动的支持。20世纪20年代，国家尚未实现统一，各派军阀势力割据一方。市政改革运动在昆明的兴起，与当地军事强权人物的个人喜好有密切关系。昆明市政公所的设立和市政建设的开展，直接得益于当时云南省长唐继尧的大力支持。辛亥革命后，作为讨袁护国运动发源地的云南，“以边省屹然为中国重心。昆明首邑亦遂为天下人士所重视”。省长唐继尧“顺应潮流提倡民治，复辟县治所在为特别市，上溯成周，旁规欧美，励行市政，故昆明一市，在今日已为云南全省文化之中心”。对城市拥有实际控制权的地方军事强权人物的态度，明显影响到当地市政建设活动的开展。

同时期进行市政改革活动的广州，也是在广东省长兼粤军总司令陈炯明的支持下开展的。1920年底，喜欢趋新的陈炯明回广东后对省会的建设尤为重视，认为广州为全省首善之区，市政宜臻完善，“以原设之市政公所范围太狭，除拆卸城垣辟宽街道外，一切未遑计及，未足以言市政，遂有改组之动议”。1921年2月成立广州市政厅，于是“市政乃得放手进行矣”。陈炯明“为了显示自己是个能干的行政官员”,积极支持孙科的工作，从不轻易牵制和干涉广州市政事务，从而为广州市政改革创造了较为宽松的外部环境。市政改革运动推广到全国后，素以趋新闻名的四川军阀杨森也在成都、重庆两地追赶时代潮流，兴办市政，“川省市政之名所由昉，当时轰轰烈烈，颇为炫世骇俗”。

综观20世纪20年代市政改革运动的兴起和推广，可以发现各地城市的变动情况不均衡、差异较大。市政改革活动开展较有成效的城市，都有热衷于地方建设事业的军政长官存在，如陈炯明、唐继尧、杨森等人。不管其兴办市政的真正目的为何，他们对市政改革的支持态度均推动了这一运动的开展。可以说，长官意志对市政发展有决定性作用，并且在近代中国市政史上是始终存在的重要因素；而浓厚的人治色彩也决定了城市建设不可避免地出现由于主政者个人因素而跌宕起伏的现象，这势必制约城市的长远、健康发展。

其次是由市政专门人才执掌市政建设。由专门人才执掌市政既是近代城市发展提出的明确要求，也是20世纪以来先进国家市政进步确立的共同原则。“市政府之工作活动，必须有专门之知识与技术，方能为有效之管理与推进，否则绝无成功之可能。”昆明自筹办市政以来，就注意任用对市政有所研究的专家主持市政公所。首任督办李宗黄赴日考察其地方自治与市政建设，以之为昆明城市建设参考。1922年8月，继任督办的张维翰更是一位市政专家，1918～1922年在日本研究地方行政，先后入东京帝国大学及东京市政研究所学习，选修宪法及市政等科。他在任职期间，一直致力于将昆明建设为理想的、田园化的新都市。

由专业人员执掌市政也是孙科主持广州市政时期的一大特色。市长孙科是著名的市政专家，各局局长也多由既具备专深学识，又有留学经历和行政经验的专业人才出任。各局的课长、课员80%以上有留洋经历。他们学有所长，大胆创新，为广州近代化注入了新鲜活力。1924年军阀杨森在成都兴办市政时，也多方网罗熟知国外城市发展趋势的留洋学生作为其智囊，当时成都“满街拱杆轿翻飞，轿中人多是海内外留学归来的新贵”。如留学日本和德国的孙少荆，1924年春回到四川即被委任为成都市政公所提调，积极开展市政建设，为成都市政近代化发挥了重要作用。

教育家袁观澜在分析昆明市政短时间内能够大有起色的原因时，提出：“当局有主持改进之决心，主办者能集合人才以策效，故视其他都会之牵制抑塞，非无可为之基，而不能有所发展者，要不可同年而语也。”顾敦鍒在分析广州市政改革成功经验时也说：“（广州）因时会适巧，任用得人，上级政府有观成之望，市政当局亦措施自由”,所以市政改革进展迅速。在任用市政专门人才锐意改革市政方面，昆明和广州可以说具有相同之处，这也是两地市政改革活动能够取得成效，并在国内享有盛名的重要原因。当时一批熟悉世界城市发展趋势、希望借鉴欧美市政改革经验改变中国城市落后面貌的新式知识分子，在地方军政长官的权力的支持下实践自己的理想，使部分城市的面貌发生较大的改变。昆明市政公所督办张维翰为改革昆明市政，“经营擘划［画］，煞费苦心，积劳太甚，致患失眠之症，现已向省长提出辞职，俾资休养。唐省长以该督办市政（员），正深倚畀，力加挽留”。1925年张维翰出于身体原因去职后，唐继尧任命马轸为市政公所督办，仍然延续张维翰主持市政建设时的发展思路。

最后是注重突出城市特色和发展方向。在20世纪20年代的市政改革实践中，城市政府推动城市发展的主导性作用初步得到凸显。市政改革主持者在发挥城市特色及功能优势、开辟城市独特发展道路方面，显示出较为明显的自觉性。昆明市政公所督办张维翰在留学日本考察市政时，发现出版于明治末年由日本内务省地方局编撰的《田园都市》一书，“读之如获良友”，回滇后译为中文出版，从此“素所醉心田园化的都市和都市化的田园之两种企图”。在主持市政公所期间，张维翰根据昆明得天独厚的气候地理条件，进行了田园化都市建设活动，在每年的3月9日举办菊花会，进行花卉陈列比赛，以提倡田园化都市理念，美化昆明，建成花园城市。同一时期，广州市政厅以市区道路等近代公用事业建设带动基础设施的配套更新，为加强城市综合性功能服务。两个城市都是走各具特色城市发展道路的成功事例。

正是由于地方实力派的大力支持、市政管理与建设机构主持者的专业化素质，再加上锐意进行市政改革、推动城市发展的自觉意识和开拓精神，昆明市政建设顺应了20世纪20年代城市建设迫切需要加强城市管理、健全城市基础设施的发展趋势，在较短的时间内取得了明显成效，与广州市政一起共同推动了全国市政改革运动的兴起和发展。作为边疆城市的昆明也以市政改革新锐的崭新角色进入研究者视野，一度改变了近代由东部和中部城市引领发展潮流的传统格局。

作者：赵可，国防科技大学人文学院