第五节 金融规制理论的缺憾

综观20世纪金融规制理论和金融监管实践的演化与发展，世界各国尤其是发达市场经济国家在金融规制理论和金融监管实践方面始终是不断进步的。例如，在金融规制理论方面，经济学关于市场不完全性探索和研究的成果，已经被延伸并运用到金融规制理论研究领域，使金融规制理论建立在相对比较稳固的基础上，同时也更加趋向现实，金融规制理论对政府金融规制与监管必要性的充分论证基本上受到人们的认同，并转向对政府应该怎样实施金融规制与监管的问题之探讨；在金融监管实践方面，资本要求的规制和以存款保险制度为核心的官方安全网的建立，已经使银行挤提现象相应减少了，对金融机构的强制性信息披露要求在一定程度上改善了金融活动中的信息不完备和不对称状况，对保护存款人和投资者的利益也起到了一定的作用；等等。

但是，整个20世纪中危机导向、事后的金融规制与监管改革都表现出缺乏预见性以及灵活应变能力的缺陷。与金融监管实践的要求相比，作为其基础的金融规制理论迄今为止仍然是不完整、不成熟的，而且现存理论框架下的监管体系、监管方式和监管手段等也远不能从容地应对金融体系中日益提高的风险和安全稳定问题。

更加遗憾的是，目前理论界对政府实施金融规制的缘由、内在机理等基本问题，没有一个统一的答案和共同认可的深层次解释，该问题成为美国金融家米什金（Mishkin）归纳的著名的“八大金融谜团”之一。一种可能的原因是，在过去100多年里，金融规制理论更加关注金融体系对整个经济的特殊影响，却忽视了对金融活动本质属性和金融体系运作特殊性的研究，这使金融规制理论难以从金融活动和金融体系的深层机理中发掘出有效的金融监管政策和方式，并导致金融规制理论总是面临放松规制与加强规制，即金融发展与金融稳定的两难选择。此外，现有的金融规制理论一般是以比较成熟发达的市场经济为研究背景，而对于不发达国家和地区的金融监管问题则很少涉及，这使金融规制理论缺乏普遍适用性。特别需要指出的是，金融规制理论忽略了对从计划经济向市场经济转型国家的金融规制与监管的理论探索，这一方面为我们对经济转型国家的金融规制问题进行研究留下了较大的理论空间，另一方面缺少能够直接运用的基础理论，也给我们的研究增加了难度。

在对西方的规制经济理论和金融规制理论进行总结之后，笔者认为那些理论对于研究中国金融规制问题有以下几点启示。

第一，金融规制理论的研究要更多地从金融的本质属性和金融体系运行的特殊性着手。研究内容不但要从外部约束因素的角度考虑有效的金融规制与监管策略，还要注重从金融中介机构内部的运行本质、特性、规则以及金融体系内部的激励兼容等方面探索金融规制问题。这样，金融规制制度安排和设计将更能顺应金融活动的自然秩序，使金融机构和金融体系在实现其自身利益的同时，也能够自觉主动地防范和化解金融系统风险。此外，对转型经济的金融特殊性与其初始状态做一定的理论探索，对于中国金融规制理论的研究也显得极为必要。

第二，金融规制理论要结合历史演变、文化观念、政治体制、社会结构等进行深入研究。这些因素共同作用并决定着我国金融规制变革的路径，这也可以说是理论分析的主要约束条件。虽然中国历史上早就有政府对金融活动进行干预的法律，但最早为适应市场经济发展的立法司法变革始于晚清时期的戊戌变法。受明治维新的启发，戊戌变法的核心内容之一是法律制度的变革，形成了中国最早的商业法、公司法等一系列法律，但是当时的执法情况很差。原因何在？一个为大多数人接受的解释是当时的政治和基本体制不能保证执法。例如，当时的政治中心（王室）和法庭是不分开的，执法是政治的一部分而非中立的，因此执法不可能是公正的。民国时期也颁布了一系列法律，当时的法律基本上也是日本和德国法律的移植和变种，但执法效果也不佳。1949年新中国成立以后，中国的司法制度基本上照搬苏联模式，而苏联的司法制度实际上也是深受德国法律架构的影响，没有合同法和公司法，也没有保护私有产权的思想。改革开放以来，中国有了商法、公司法、合同法、破产法，有了与金融活动有关的法律法规，才真正开始金融规制。但是，这些金融规则的制定和实施过程都或多或少地受原有观念的影响。

第三，金融规制理论的研究要充分吸收规制经济理论的基本思想和分析方法。虽然规制经济理论的研究对象是特定产业或组织，特别是自然垄断型产业或组织，但该理论使用经济学标准的方法来研究规制问题及其逻辑起点，与金融规制理论不谋而合。虽然金融规制涉及的内容和深度在理论和实践上是其他产业所不及的。随着博弈论、信息经济学和机制设计理论等微观经济学前沿理论和分析方法引入规制经济理论，该理论的研究成果已经比较系统化，同时对“规制过程是怎样的”和“怎样进行激励性规制”等问题的探讨也在不断地深入，这些研究成果和分析方法是金融规制理论可以引用的。况且，规制经济理论的发展和其指导思想与西方国家经历的规制、放松规制以及再规制、再放松规制的实践（包括金融规制）是相一致的。值得一提的是，目前中国金融垄断性的命题在理论界一直有争议，即使是具有垄断性，其起因也决非自然垄断。对现实中的金融规制问题的分析，可以借鉴规制经济理论中激励性规制的基本方法和原理。

第四，对金融规制制度的研究应注重对演进和过程的分析。从广义上讲，金融规制制度的建立涉及一国的政治制度和经济制度。从狭义上讲，它涉及一国的法律制度。而一国的制度结构和框架在相对稳定时期内的变迁一般是不断演进的。在实践中，由于金融制度变革并非都能实现帕累托改进，它有可能会损害一些利益集团的既得利益，而且转型经济国家的政府有对社会资源进行控制的偏好，并已形成路径依赖，政府在进行金融规则的制定和变革时，一般不愿意将金融资源的监管权下放给金融家。因此，即使在大多数人都清楚金融法律变革是有益的情况下，法律变革也常常会遇到很多阻碍，使得金融法律变革不能顺利进行。这对金融规制制度的研究有一定的启示：应当充分考虑既得利益者的阻力因素，采取逐渐变革的手段并对有关秩序进行设计。

第五，金融规制制度及其内容必须符合各国的基本国情。金融规制理论和实践都要充分考虑经济金融全球化的背景及其影响，但制定符合各国基本国情的金融规则是金融规制理论的基本目标。规制主体和监管主体的合与分及其履行职责的法律基础是具体国情的产物，没有固定的模式，也就没有不能变更或者不能改革的理由。但是，一个不能否认的事实是金融规制——金融规则制定比金融监管更加重要。金融监管的基本依据是各项金融法规，而国内理论界常常把金融规制和金融监管问题纳入同一平台进行研究。实际上，金融规制是指立法机构或政府金融监管机构制定金融法律、金融法规等正式金融规则的行为，金融规制是一国金融监管的基础。近20年，国际清算银行巴塞尔委员会签署了关于国际银行监管的一系列《巴塞尔协议》，在金融监管的国际化和国际合作方面做了大量的尝试和努力，其监管方式从标准化法、内部模型法发展到最近的预先承诺方案（PCA），效果越来越得到优化。但是，金融监管国际化和国际合作所要求的统一监管标准和方法，在世界各国金融体系和金融机构发展程度差异甚大的情况下，面临各国金融监管制度环境、初始条件不同与金融监管趋同之间的矛盾。实际上，由于各国政治经济发展水平的差异和极端不平衡，很难找到一个标准模式来监管各国千差万别的金融活动。因此，各国在金融监管制度上必然存在很大的差异，即使处于同一发展时期或经济发展水平相近的国家，也不可能采用同一种监管方式。但是，有一点需要我们重视，那就是制定既符合我国国情又能够适应国际金融发展趋势的金融规则，才是政府金融工作的基础和重点。

第六，金融规制理论的研究要为金融监管实践提供更多的理念和“技术”服务。由麦金农和肖提出的“金融抑制论”，虽然主要是从宏观角度分析金融规制手段可能产生的负面效果，所述内容和体制背景状况与我国当前情况也存在一定的差异，但是它的分析是以市场经济体制不完善的发展中国家为逻辑起点，所分析的“金融抑制”问题对于分析我国当前的金融规制问题也具有一定的借鉴意义。它提示我们：一是市场失灵不是发展中国家金融规制的充分理由，规制不当以及市场经济体制不完善才是金融低效率内因；二是发展中国家政府在实施金融规制时，除了体现公平和秩序基本原则以外，在技术层面上还要更多地体现激励性原则。激励性规制理论以“规制中的激励问题”为主题，是实践经验积累和理论发展的结果。所谓激励性规制就是在保持原有规制结构的条件下，为了提高企业内部效率，对受规制企业施加竞争压力，激励或正面诱导其提高生产和经营效率，给予受规制企业一定的价格制定权，让其利用信息优势和利润最大化动机，主动提高内部效率和降低成本，并获取由此带来的利润增额。与传统的规制理论相比，激励规制理论将微观经济学理论中的非合作委托－代理理论、机制设计理论、博弈论和信息经济学等理论及方法纳入其分析框架，并且更侧重于对“怎样规制”中“纯技术”问题的研究，包括解决激励性机制（规制合同）设计问题，以及防范规制者与被规制者之间信息不对称引发的逆向选择、道德风险、竞争不足以及设租、寻租等。这些理论与分析方法都为我们研究“中国版”金融规制理论提供了思路。

需要说明的是，一个国家的法治建设是一个长期过程，中国目前包括金融法律在内的正式金融规则体系的建立，在一定程度上是由政府及其金融专业部门主导的。这也说明政府实施金融规制的效果实质上在很大程度上会影响整个社会的金融效率。转型经济理论主要探讨的是一个“过程”，即如何从计划经济走向市场经济的过程。市场经济是中国转型的目标，建立符合市场经济运行规律的金融体系是中国金融改革的一个重要目标。

国内包括法学和政治学在内的理论界，对于政府介入金融问题的探讨和研究已久，并且已经取得了很多研究成果，所提出的加强金融法治建设和金融监管等建议，正在指引中国金融领域的进一步改革。但是，它们往往从金融监管的角度推导出各种金融法治建设的要求，即从金融规则执法的角度探究，而很少从金融特质、金融与社会公共规制及其内在逻辑关系等制定金融规则的角度进行探讨，也就是从“为什么要规制”、“规制过程是怎样的”、“怎样实施最优规制”和“如何评价规制效果”这样一个比较完整的理论逻辑，对政府金融规制的相关问题进行探讨。本书尝试遵循这一理论逻辑，从金融特质开始，根据中国金融改革的进程和现实状况，对转型时期中国政府金融规制的有关问题进行论证。

从规范化的政府干预市场的手段来说，政府实施金融规制（制定各种金融规则）是行政权在经济金融领域的行使，其作用是法律规则的补充、完善和执行，因此，金融规制原则上应从属于行政法基本原则，而且是由一系列原则组成的行政法原则体系，是政府制定金融规则的基本行为准则和指导思想。也就是说，转型时期的政府金融规制由于其过渡特征而有待进一步改革、健全与完善，针对金融规则体系设计的基本理念和逻辑起点——政府规制金融时遵循的基本原则，是转型时期政府金融规制问题理论研究和探讨的必要补充，针对中国政府下一步金融工作重点的理论推理，包括建立金融规则协调的制度安排机制，以及政府金融规制改革应该把效率原则放在重要地位等，也具有一定的现实意义。