第一节 党的重要文献关于公民参与的思想与论述

中国共产党一直重视人民群众的参与，重视保障和实现人民当家作主的权利。公民参与的思想和理论要求，在党的重要文献中主要体现在加强社会主义民主和基层民主、坚持群众路线、提高立法质量、实现决策科学化与民主化、加强对干部的监督、加强社会管理与社会治理等六大领域。

一 把公民参与和社会主义民主有机结合

（一）从社会主义民主本质来强调公民参与的内涵

公民参与的四大重要内容是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，这确定了公民参与的基本内涵。

党的十五大报告中提出，社会主义民主的本质是人民当家作主。“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”这也是对公民参与管理国家事务的总体原则性要求。

党的十六大报告中进一步论述为，“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益”。胡锦涛同志在关于建设社会主义政治文明的讲话中又提到“要大力加强政治制度建设……保证人民实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。

十六届六中全会决定中再次指出，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，积极稳妥地推进政治体制改革，健全民主制度，丰富民主形式……保障人民享有广泛的民主权利。

党的十七大报告中强调了坚持科学发展观的核心是以人为本，党和国家的一切工作都要“尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益”,要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。胡锦涛同志在建党90周年讲话中，专门重申了必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，“要坚持国家一切权力属于人民，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。

总体而言，党始终强调，在坚持发展社会主义民主中，以保证人民当家作主为根本，通过保障人民实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，来保障实现人民所应享有的广泛民主权利。以此为目标，积极稳妥推进政治体制改革，不断健全民主制度和发展丰富的民主形式。

在发展社会主义民主政治根本目标下，党的重要文献多次提出“扩大公民有序的政治参与”，并逐步深化和更加全面论述，与保障人民知情权、参与权、表达权和监督权紧密联系起来。

2000年10月，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中明确提出，“加强城乡基层政权机关和群众性自治组织建设，扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”。这也是党的文献中首次提出“扩大公民有序的政治参与”要求。十六大报告进一步强调“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》再次予以强调“扩大公民有序的政治参与”。

对公民参与的理论认识也得到进一步发展。十六届六中全会提出，“从各个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务”。在原有基础上增加了“从各个层次”这个限定，是对扩大公民参与的更为具体和广泛的要求。党的十七大报告在发展社会主义民主政治部分，再次全面强调了公民政治参与作为民主政治的重要内容，“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。而且，在坚持人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心的前提下，继续重申要健全民主制度，丰富民主形式，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。这一系列论述中，突出强调了公民参与的宪法根据与法律保障，即宪法中所规定的“国家的一切权力属于人民”，而且从十六大报告中的“从各个层次”增加为“从各个层次、各个领域”的限定来深化“扩大公民有序的政治参与”，进一步丰富和发展了公民参与的层次结构与参与主体的范围。这是对公民政治参与认识的重大发展。党的十七届三中全会报告在积极发展社会主义民主政治部分，同样强调了“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，扩大公民有序政治参与”。

党的十八大报告中再次重申，“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。这次重申是在加快社会主义民主政治制度化、规范化和程序化建设的前提下，扩大公民有序政治参与，比起以前在“坚持一切权力属于人民”的前提下强调扩大公民参与更为具体，体现了制度化发展的趋势。而且这次重申扩大公民参与，是作为全面建成小康社会目标的一部分提出的，可见公民参与在全面建成小康社会过程中的重要地位和作用。扩大公民有序的政治参与已成为当今中国特色社会主义民主政治建设和法治建设中的一个重要内容。党和政府一切工作都要倾听人民心声，汲取人民智慧，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，这必须推进公民的更广泛参与来实现发展成果的共享。还有，参与的内在规定性是“有序”，这意味着公民参与必须在党的领导和政府指导下有秩序地进行，同时也必须在宪法和法律框架内有序展开和推进。

（二）从基层民主发展层次和视角，强调群众参与的现实重要性

党的十五大报告中就把基层民主作为社会主义民主最广泛的实践来定位。那么，要发展社会主义民主，基层民主以及基层公共事务管理中的群众参与，就成为发展社会主义民主的基础实践。

“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度，组织职工参与改革和管理，维护职工合法权益。”这里要求政府做到的是允许群众参与决策，参与基层公共事务，包括城市和农村的基层事务以及企业的基层事务等。

在实际的基层群众参与中，侧重强调了农村群众的参与和监督。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，特别强调了农村群众参与基层事务管理的原则和要求，“要善于运用村务公开这种有效形式，切实加强民主监督。……要真正让村民参与公共事务的管理，实行有效的民主监督，不走过场，不搞形式主义”。后来，在《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中对于保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权又作了详细规定，例如，“积极引导农民群众参与村务公开和民主管理的实践活动”，“听取和处理群众意见”。还有，在保障农民群众参与管理方面，胡锦涛同志在一次专题研讨班上强调，“保障农民群众的知情权，是农民群众依法当家作主的起码条件，也是保证乡村干部廉洁办事的有效措施”。

在基层群众参与中，还强调“扩大基层民主，完善基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度，坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开等办事公开制度，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利”。扩大人民群众有序参与基层民主政治实践，是社会主义民主政治建设的基础性工作，也是更为具体的措施。在党的十八大报告的完善基层民主制度部分，强调了“以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”。可见，在一系列发展社会主义民主、保障人民实现民主权利的重大举措中，扩大公民参与是排在第一位的，这也凸显了扩大公民参与在推进其他民主制度的落实、发展社会主义民主的过程中的重要地位。

二 把公民参与和党的群众路线紧密连接

群众路线是中国共产党的根本工作路线。以毛泽东同志为代表的中国共产党人在长期斗争中形成了一切为了群众、一切依靠群众和从群众中来、到群众中去的群众路线。对群众的这种认识以及对群众在党的革命与建设工作中的定位，都对当今时代公民参与政府管理提出了符合历史发展的必然性要求。

邓小平同志一直坚持从群众中来、到群众中去的根本工作路线，坚持解放思想、实事求是的思想路线，提出尊重群众、尊重实践以及党离不开人民等一系列思想。江泽民同志在建党80周年讲话中提到，“全党同志要始终坚持一切为了群众、一切依靠群众的根本观点，坚持党的群众路线，深入群众，深入基层，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，使各项决策和工作符合实际和群众要求”。

胡锦涛同志在关于新时期的群众工作中强调，党和政府的重大政策和任务都要坚持群众路线和群众参与，“要坚持一切为了群众、一切依靠群众，坚持从群众中来、到群众中去，想问题、作决策、做工作都要从群众利益出发……确定涉及群众利益的重大政策和工作目标任务时充分考虑不同群众的利益和承受能力”。在对党员联系群众的工作意见中，明确要求倾听群众呼声，畅通群众表达意愿渠道，通过多种公开的方式和收集群众意见的方式，包括公开设置意见箱、热线电话和举报电话，利用电子政务等信息网络手段，对涉及多数群众切身利益的大事，要广泛征求群众意见，并要及时反馈意见。

自党的十八大以来，针对新的历史条件下如何进一步坚持党的群众路线，习近平总书记发表了一系列重要论述，进一步丰富了马克思主义的群众观点。坚持群众路线本身离不开群众的参与，二者是有机连接在一起的。

三 深化公民参与立法过程的理论认识

在立法过程中征求人民群众的意见和建议，这是党中央一贯坚持的原则。人民群众参与立法的核心是广泛而充分地发扬民主，这是提高立法质量的基本前提，这一要求应贯穿于立法全过程。

立法要体现人民的意志和愿望，广泛听取群众意见。这体现在党的多种文献和领导讲话中。李鹏在《为加强社会主义民主法制，推进依法治国而努力工作》中指出，“在立法过程中，必须深入调查研究，采取各种形式，广泛听取群众的意见”。李鹏在题为《进一步搞好立法和监督工作》的讲话中指出，“立法要发扬民主，坚持走群众路线。一些关系到广大人民群众切身利益的重要法律草案，在制定过程中应当公布于众，广泛征集意见。……通过公布法律草案这种形式，直接听取和吸纳人民群众的意见”。可见，人民群众在立法过程中提出意见，是参与管理国家事务的一种形式。而广泛征求人民群众意见的目的是促进提高立法质量，使法律更好地反映人民群众的意志和要求。

立法中公民参与的形式是多样化的，包括座谈会、听证会、论证会等。2000年全国人大常委会工作报告中再次强调，立法工作要走群众路线，“要充分运用座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面的意见……对一些关系到广大民群众切身利益的重要法律草案，要公布于众，广泛征求意见”。通过丰富多样的形式广泛听取群众和社会各方面对有关法律草案的意见，经过这样的过程形成的法律，在实施中具有比较坚实的群众基础。

立法中对民主参与提出了制度化和规范化要求。2006年全国人大常委会工作报告中，第一次提出了科学、民主立法的“制度化、规范化和程序化”要求，“将选择事关人民群众切身利益的重要法律草案，法律草案中需要统筹兼顾各方面利益的重大问题，或者意见分歧较大、法律关系比较复杂的专门问题，采取向社会公布草案全文、举行立法听证会或论证会等形式，广泛听取社会各方面尤其是基层群众的意见，做到集思广益，使制定的法律符合实际，更好地维护最广大人民的根本利益”。2012年全国人大常委会工作报告在论述提高立法质量时重申，“积极推进科学立法、民主立法的制度化、规范化、程序化……使公民参与立法的过程成为广泛集中民智、凝聚社会共识的过程”。民主立法的制度化发展，在一定程度上就是把公民参与立法的一些做法和程序等用制度加以规范，使公民在立法过程中的参与得到制度保障。

科学、民主立法要贯穿于立法全过程，这是对民主参与立法思想的进一步发展。党的十七大报告中强调了公民参与立法的基本原则，“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。2008年全国人大常委会工作报告中又强调了“扩大公民对立法工作的有序参与”是提高立法质量的重要途径。“以人为本、立法为民”发展成为我国公民参与立法过程的有特色的基本经验。“在立法工作中，我们始终坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，无论在立法过程中还是在法律规范上都坚持以人为本，尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，从人民的实践创造中汲取智慧，从人民的发展要求中获得动力。”在制定“十三五”规划建议中，在要求运用法治思维和法治方式推动发展的部分，继续强调了“深入推进科学立法、民主立法，加快形成完备的法律规范体系”。其中的民主立法，就必然要把公民参与立法包含在内。

此外，还把人民群众参与立法上升到依法治国高度。党的十八大报告在全面推进依法治国部分，强调了“加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径”。可见，公民参与立法对于实施依法治国基本方略的重要性。新一届中央政治局在就全面推进依法治国进行第四次集体学习时，习近平总书记强调了“提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用”。党的十八届四中全会的决定中对于深入推进民主立法又从多维度提出了更为具体的要求，“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识”。全面推进依法治国战略的实施，必须是以高质量的良法为前提的，因此把人民群众参与立法提到依法治国的高度有其现实必要性，也是战略要求。

四 公民参与促进决策科学化、民主化的理论认识

从公共政策和决策视角来看，公民参与最重要的目的是实现决策的科学化与民主化。为实现这一目标，中国共产党对人民群众参与决策的要求越来越具体和全面。

我党从参与决策的机制出发，提出决策过程中尊重民情、民意的要求。十六大报告中提出了民主决策的较为全面的要求：“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”十六届四中全会的决定中提出“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。……扩大人民群众的参与度”。“广泛听取党员、群众、基层干部意见和建议，发挥咨询研究机构、专家学者、社会听证在决策过程中的作用。”

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将公民的参与权明确用于行政领域，即狭义政府领域，提出“推行政务公开并逐步实现制度化，完善政府新闻发布制度，提高政府工作透明度，保障公民对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权”。“十二五”规划在行政体制改革部分，把公民参与决策作为建立科学民主决策机制的一个重要内容，“建立健全公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策程序，实行科学决策、民主决策和依法决策”。十七大报告指出：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”近年来，各种听证会在政府管理实践中越来越广泛地推行，许多重大法律和政策在出台前广泛向人民群众和社会公开征求意见，这表明党的文献中关于坚持群众参与立法和决策的理论，在政府的决策实践过程中起到了重大指导作用。

十八大以来，我党对于公民参与政府决策的重要性的认识进一步深化，由此，公民参与在政府决策过程中的地位也得到提高。最为突出的是，在党的十八届四中全会决定中，要求健全依法决策机制，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。可见，公众参与政府的决策制定已经从倡导建议提升到了政府重大决策制定的法定程序，这是第一次提出公众参与作为法定程序的定位，是公民参与政府决策的重大进步。将公民参与作为法定程序，坚持依法决策，就能够在很大程度上防止政府在行政决策过程中有选择地吸纳公民参与的主观随意性和自由裁量性，从而依法保障政府决策中的公民参与，真正促进政府决策的科学性和民主化，最终提高政府决策质量。

五 扩大群众在干部工作中的参与权和监督权

中国共产党发展历史表明，党的工作路线确定之后，就是选干部，解决人的问题。因此干部工作是党持续执政的关键工作之一。党的根本宗旨是为人民服务，党的干部选择也不应该脱离人民群众的参与。

首先，群众对干部选拔任用的参与权，是扩大干部工作民主的题中应有之义。十六大报告中强调，“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”。胡锦涛同志在《进一步提高党政领导干部选拔任用工作水平》中特别指出，进一步扩大干部工作的民主，必须进一步增强干部选拔任用工作的公开性和透明度，“一是要坚持民主推荐，并根据实际情况适当扩大群众参与民主推荐的范围。二是要进一步扩大干部考察工作中的民主，广泛听取各方面的意见，特别要重视听取基层群众的意见。三是选拔任用干部必须在一定范围内公示人选的有关情况，接受群众的监督。对群众反映和举报的问题，要严肃对待，认真调查处理”。可见，从干部推荐、考察和选拔的各个环节都要坚持群众的参与。

其次，把群众参与意见作为党管人才的一个重要依据。中共中央、国务院《关于进一步加强人才工作的决定》中指出，“进一步完善民主推荐、民主测评、民主评议制度，把群众的意见作为考核评价党政人才的重要尺度”。2002年全国组织工作会议强调了群众参与在扩大干部工作民主中的根本方法，“把人选准用好，最根本和最有效的办法就是充分发扬民主，坚持走群众路线。要通过扩大民主，提高干部考察的准确度和干部评价的科学性，有效防止考察失真、评价失准、用人失误问题的发生”。

最后，干部考核工作中强化群众参与意见。中央文件规定，要增强干部考核工作的透明度，强化党内外干部群众的参与和监督。2008年习近平同志在全国组织工作会议讲话中，提出了干部选拔任用制度的要求之一是，“拓宽扩大民主的渠道，规范扩大民主的形式……更广泛地了解民意，在使群众有序参与干部选拔任用工作全过程的同时……切实增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性”。接着，在2009年做好组织工作的讲话中强调，“提高选人用人公信度，必须提高干部工作的透明度。要注意把干部工作的全过程置于群众的知情、参与和监督之下”。后来，多次强调了加强干部选拔任用全过程的群众监督。

党的十八大报告中，进一步扩大了人民知情权、参与权的领域，不仅仅是干部人事工作，而且在权力行使和办事情的过程中，也要保障人民的四权，“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。总之，强调的是让人民监督权力运行，让权力在阳光下运行。

六 在加强与融合社会管理中促进公民参与

在加强社会管理的宏观指导和要求上，党中央强调了公众参与在其中的地位与作用。其中一个关键定位是把公众参与作为社会管理的一条途径和一种方式。十六届四中全会决定中第一次提出了加强社会管理的格局，“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。……建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。后来还强调了要深入研究社会管理规律，完善社会管理体系与法规政策，不断整合社会资源，为加强和创新社会管理提供基础。

此后，党的文献中多次强调了建立健全这一社会管理格局的原则和要求。例如，2005年关于平安建设的文件中指出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，“切实尊重和维护广大人民群众的合法权益和合理要求，使广大人民群众积极支持和参与管理活动”。2007年，党的十七大报告中进一步提出了健全社会管理新格局的要求，“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。“十二五”规划中在加强社会管理部分，继续提出了公众参与要求，“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设”。在强调社会管理创新的重大举措中，要完善上述十六字目标的社会管理格局，就必须“支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用”。而且，还要积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新。这里要求通过多方参与、共同治理等重要举措来完善社会管理格局，加强社会管理制度建设，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理水平，从而确保社会和谐稳定发展。

2012年党的十八大报告在加强公民参与社会管理总体格局要求上，增加了法治保障这一要求，具体论述为，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”,仍然是要求在社会管理体制改革与创新中实现公众参与，同时引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。

在创新社会管理格局总体要求下，我党具体在社会治安管理体系建设中也提出了依靠群众、加强群众参与的要求。“建立群众广泛参与社会治安的工作机制。坚持专群结合、充分依靠群众是社会治安防控体系建设的基础。”2010年全国社会治安综合治理工作会议提出要求，“积极探索发展社会主义市场经济和全方位对外开放条件下动员组织社会各界和广大人民群众参与社会管理的新模式，真正形成社会管理人人参与、人人共享的良好局面”。在社会管理过程中，还提出了社会组织在公民参与中的作用。十七大报告中指出，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。

2013年，党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在此总目标指导之下，也要改进政府的社会治理方式，提高社会治理能力和水平，为此要求，“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与”。只有实行有公民和社会组织参与的系统治理，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，才能更好地实现有效的社会治理目标。

总之，中国共产党关于民主政治发展、基层民主建设、国家立法、党政决策、干部工作和社会管理等工作过程中的公民参与的理论逐步发展和系统化，也体现了党对公民参与在经济社会发展过程中的重要性给予高度重视。可以说，党从社会主义民主高度、从中国特色社会主义民主政治的要求出发，从公民参与主体、参与领域和范围、参与主要手段和途径、参与权利保障、参与制度建设等方面在不断深化和完善着公民参与理论。