第二章　传统公共行政学理论：工具理性的兴起

第一节 公共行政学的产生与发展

一 公共行政学产生的背景

公共行政的历史可以追溯到苏美尔文明。苏美尔文明是城市、城邦文明，早在公元前4300年至公元前3500年，苏美尔人就在两河流域内部平原上建立了不少城市（如欧贝德、埃利都、乌尔和乌鲁克等），苏美尔人在两河流域南部开掘沟渠，依靠复杂的灌溉网，成功地发展了农耕经济基础，使用金属工具、发明文字（比古埃及人早几百年）、创建了最早的文明国家——乌鲁克（Uruk）。这一国家的存在，与其内部具有较好的管理制度密不可分。约公元前3100年，埃及开始了史称古王朝时期。在古埃及人管理年度性的尼罗河洪水以及建造金字塔的过程中出现了对公共组织进行管理的学问。中国在汉代时就已经产生了类似于西方现代的比较健全的文官考试制度。而古代的公共行政具有一个共同的特点，即行政人员是忠实于某一个人，例如国王或者上级官吏。在美国三权分立的政体建立初期，这种影响依然无法消除。然而，资本主义阶段的公共行政具备了与古代公共行政不同的特征。

第一次工业革命开始之后，经济和科技的迅速发展对政府管理产生了巨大的影响，“工业革命首先是一次生产力的全面革命，它改造了资本主义的生产关系，引起了社会结构的重大变革，使社会日益分裂为两大对立阶级——工业资产阶级和工业无产阶级。工业革命促进了近代城市的兴起，改变了欧美国家的面貌，使远洋运输和铁路建设大大发展起来。工业革命使资本主义世界市场初步形成，使资本主义制度最终在世界范围确立，使资本主义世界殖民体系初步形成”。但是由于受政党政治的影响，政府管理效率低下、贪污腐败成风，难以满足社会发展的需要，所以迫切需要一门专业的公共行政学来指导实践，以提高政府管理效率。而在此刻，美国的政府管理体系依然是一种分赃制（spoil system），选举中的获胜者获得一切政府权力，包括对政府人员的分配和任命等。在这种形势下，政府基本上被政治家把持。其产生的结果正如莫舍（F. C. Mosher）所言：

整个19世纪充满了由于分赃制所带来的周期性混乱；很多不称职的人员充斥在政府管理中；同时，行政执行和司法之间的冲突急剧增长，并且导致了1868年对在任美国总统的弹劾；同时，在大选后，人们（包括政府人员）对总统以及州和地方政府有很多不可想象的要求。这样的一个体系既没有效率也没有效果。民众不知道他们应该站在哪一方，在他们的眼里，政府就像一个私有企业一样，政府的决定、财政分配和投票都是讨价还价的结果。

此外，现代官僚制以前的公共行政还具有很多特点。例如，人格化与资本主义经济和社会变革冲突。为了缓解这种冲突并提高政府效能，政府开始着手建立一支专业的政府管理队伍。以英国为例，1848年11月13日，英国财政部成立以屈威廉为主任的起草委员会，就如何节省经费和确保高效率对财政部的机构状况、功能设置及其运行机制进行调查。该委员会于1853年11月23日提出了长达450页的报告——《诺斯科特-屈威廉报告》；1855年5月27日，英国颁布《关于录用王国政府文官的枢密院令》。学界一般认为该枢密院令是英国建立现代文官制度的起点。

19世纪末，西方各资本主义国家纷纷进入第二次工业革命，由自由竞争阶段过渡到垄断阶段。社会生产力和经济的迅速发展，导致社会公共事务的范围日益扩大。政府渐渐改变自由资本主义时代的小政府的治理模式，开始积极主动地干预社会事务。尹海峰指出，“1900年以来社会结构的转变主要是由于第二次工业革命的作用，因此第二次工业革命的科学技术和产业变革也成为世界现代史研究的出发点。第二次工业革命使社会产生了三个方面的变化：工业化社会结构的变化，导致并加速全球一体化，使帝国主义成为一个全球化运动。第二次工业革命造成了一个前所未有的惊人的历史运动，它完全改变了社会的形态。”以美国为例，“19世纪末20世纪初美国的第二次工业革命促使该国工农业及运输等行业获得了巨大发展，加速了美国由自由资本主义向垄断资本主义过渡，从而加速了美国城市化进程。而美国城市化的最终实现又对美国的经济发展产生了深刻影响”。随着市场经济发展和自由民主思想的盛行，极权和官僚作风已经越来越无法适应主流社会思潮。民众对于政府的监督和民主思想的觉醒对于政府改革起到了至关重要的作用。大家对于公平和高效政府的要求超越了以往任何时候。而资本主义革命的成功也为制约封建集权制政府提供了条件。在美国，资产阶级革命被认为是最彻底和最成功的。新兴的美国的宪政体系为公共行政改革提供了基础。例如，有学者认为，美国的宪法中分权制衡的思想对于政治与行政二分的提出至关重要。这一点有助于我们思考为什么公共行政学诞生于美国而非其他国家。参照雷恩在《管理思想史》中提出的框架，笔者认为从文化、政治、经济、科技等维度分析公共行政学产生的背景可能更为全面一些。

在科技方面，工业革命以来科学和技术的发展彻底改变了人们的思想观念。人们认识到了科学和技术的力量。正是在这种意义上，现代社会与古代社会的区别就在于民主和科学的彰显。而科学对于民主观念和政治思想，包括政府管理，都产生了深远的影响。随着科技的发展，很多新的部门产生了，“政府职能变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加”，例如，铁路、电报部门等，如何有效控制这些部门也是行政科学产生的原因之一。在一定意义上，政治与行政分离也是科技发展的结果。这些都是公共行政学诞生在美国的基础。

对于公共行政学产生于美国的背景，历史学家给出了不同的答案。他们认为，美国的政治受欧洲的影响深远，特别是欧洲的经济学思想。自由竞争的思想使得政治科学家开始重视行政理性问题，以及重新思考政治领导、制度、管理过程、行政能力等问题。这些论述可以帮助我们从路径依赖角度来思考公共行政科学与其他学科之间的渊源。

二 公共行政学的诞生

现代公共行政学的诞生经历了一个漫长的过程。学术界普遍认为现代公共行政学的诞生始于政治-行政二分法，其最初的主要倡导者是威尔逊和古德诺。但值得注意的是，“威尔逊的‘政治与行政两分法’的思想主要受益于德国政治学家布隆赤里（Johann Bluntschli）。布隆赤里认为，政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家行动，而公共行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治属政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。现代公共行政学真正成为一门科学包含了不同学者的贡献，如官僚制理论和科学管理理论。正是这些理论的出现，使得公共行政学真正从政治学中独立出来，在核心价值、人性假设、政府角色、研究方法、学科定位等方面都具备了不同于政治学的特点。本章将对这个过程进行简要的回顾。

（一）政治-行政二分法

1．威尔逊的政治-行政二分观

威尔逊在《行政学之研究》一文中指出“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动”，是“政治家的特殊活动范围”，而“‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动’”，是“技术性职员的事情”，由此得出，公共行政问题并不是政治问题，虽然公共行政的任务是由政府确定的，但政治却无须自找麻烦地去操纵公共行政机构。基于这样的认识，他提出政治-行政二分的思想。威尔逊曾任新泽西州州长（1910—1912年），具备丰富的政府管理经验。他主张“在美国展开公共行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子：他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性地向公众进行咨询，与公众的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事情”。这些思想成为后来文官制度改革的基础。从现代学者对政治-行政二分法的研究我们可以发现，除了对于行政效率的关注，行政人员的道德问题也是非常严重的问题之一，通过行政改革来挽救政党已经成了一个刻不容缓的议题。因此，改革的一个目的就是重拾能力尺度、高品质和真正的公共精神，让那些想要自我实现和具有爱国热情的人加入公务员的行列中来。从这一点看，实际上政治-行政二分从最初提出的那一刻起，就已经关注到了公共精神等价值维度的概念。

威尔逊希望通过严格分离政治和行政来杜绝分赃制的弊端。他指出：

行政处于政治的范围之外。行政问题不是政治问题。虽然政治为行政设定了任务，但是它不应该用来操纵行政人员……行政是细化和系统地执行公共政策。每一项对于法律的运用都是行政的范畴。很多事务，包括评估和提高税率、绞死罪犯、邮政、军队招募等，都是行政行为。法律是用来指导行政事务的，因此很明显要区分于和高于行政管理。宏观的政府计划行为不是行政的范畴；对这些计划的具体执行才是行政范畴。

整体而言，威尔逊认为国家的权力主要掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，这就从结构上否定了三权分立学说，提出了政治与行政二分法。政治是政治家的特殊活动范围，而公共行政则是技术性职员的事情。在他看来，政治学主要对国家的性质和政府的“构成方式”，即政治权力、政治制度和主权的本质、主权的地位等有关国家的根本制度的基本理论进行研究；而公共行政学主要对政府组织、政府行为、如何设置合理组织体系、如何确定正确的组织目标、如何有效地达到目标等进行研究（运用政治学的基本原理进行这些研究）。

此外，威尔逊认为，行政处于特定的“政治”范围之外。行政问题并不是政治问题，虽然政治规定了行政的任务，但不能允许政治操纵行政事务……公共行政是细致地和系统地执行公共法律。普通法的每一次应用都是一次行政活动。例如税额评定和征收、对罪犯执行绞刑、邮件的运送和投递、陆军和海军的装备与征兵等，所有这些都是行政活动。但是，指挥这些活动付诸实施的普通法律超出并高于行政。政府活动的广泛计划不是行政性的；详细地执行这些计划是行政性的。这一观点后来被古德诺发展成为系统的理论。在政治与行政二分法的基础上，威尔逊强调应重视舆论的作用及文官制。

2．古德诺的政治-行政二分观

（1）古德诺的政治-行政二分法的含义

1900年，古德诺在《政治与行政》一书中从功能上对政治与行政做了区分，即“政治就是国家意志的表达，行政就是政策的执行”，在此基础上他从功能、人员、组织三个层面对政治-行政二分法做了系统和深入的阐述，再次论证了政治-行政二分原则的合理性。

古德诺认为，任何国家都存在两种职能，“各种政治功能，会自然地聚集在两个头脑之下，这两个头脑同样能用于智力活动和自觉的人性行为。这就是，作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于执行其意志所必需的活动中”。就国家意志的表达而言，“制宪的权力机构即人民，表达的是有关政府组织的形式和个人基本权利方面的国家意志；而另一个机关，即立法机关，则表达在大部分情况下尚不曾由宪法表达过的国家意志。此外，作为宪法条款的规定和立法机关授权的结果，行政首长或下级执行机关可以通过颁布法令来表达那些不方便由立法机关表达的国家意志”。就国家意志的执行而言，“如果分析任何具体的政府组织，就可以看到三种从事国家意志执行的机构。首先便是那些在私人或者公共机构未能尊重他人权利而引起纷争的具体案件中实施法律的机构，就是所说的司法机构。其次是那些对国家意志的执行进行总的监督管理的机构，一般被归为执行机构。最后是那些监督政府的科学活动、技术活动，以及可以说是商业活动的机构，这种机构遍及各国，这些活动也变得十分突出，这就是所谓的行政机构”。

古德诺进一步阐释了行政的功能，认为“政治对行政的控制最终容易产生无效率的行政，因为它会使行政官员感到，要求他们做的并非是努力改进他们的工作，而是唯政党之命是从。行政机构的使命是运用预测和判断，寻求事实，收集情报，要对与它打交道的人保持严格的公正无私的态度，要提倡一个尽可能有效率的行政组织”。

（2）政治与行政协调

在《政治与行政》的“政治的职能”部分中，古德诺提出政治与行政协调的观点。“实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间的协调一致。法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。另一方面，执行一种并非国家意志所表达的行为准则，倒真是执行机构在行使表达国家意志的权利。”

政治与行政的协调，实际上是古德诺在对三权分立学说的扬弃过程中保留下来的部分内容。资本主义国家机构的组织原则是分权制衡。分权制衡原则在西方资产阶级国家的宪法和政治制度中，通常具体表现为以下几方面的制度安排：“①由不同的机关分别掌握立法权、行政权和司法权；②每一个机关在行使其权力时，都不能离开其他机关的协助；③每一个机关都拥有防止、抵御其他机关侵犯其权力的法律手段。”可见，政治与行政协调的思想，正是对分权制衡原则的制度安排第二方面内容的保留。在如何实现政治与行政的协调方面，古德诺认为：“要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。”这一观点为他论述政治对行政的适度控制做了铺垫。

在政治与行政协调的方式方面，古德诺指出，“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能代表人民……，政治必须对行政有一定的控制。”古德诺在《政治与行政》一书中指出政治须对行政进行适度控制，随后国际事态的发展证明他极具先见之明。19世纪末20世纪初，西方国家进入国家垄断资本主义阶段，国家行政权逐步扩大。二战后，随着凯恩斯主义在西方各国的盛行，三权中的行政权依仗行政立法权和行政裁量权，大量直接管理和介入国家事务、社会事务，行政权有突破其他两权制衡的倾向。美国公共行政学家沃尔多于1948年发表《行政国家：美国行政学的政治理论研究》，针对行政权膨胀引致的问题，进行了论述。

政治对行政的控制是实现政治与行政协调的方式之一。另一种方式是行政的适度集权。“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调”。“我们必须坚持这种集权……不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的”。美国的分权制衡体制中包括联邦与州的分权制衡。古德诺认为，地方政治共同体要与国家（或州）的整体利益保持适当的关系，就不能完全不受国家（或州）的控制，如果完全不受国家（或州）的控制，就会导致国家（或州）的分裂。实际上，古德诺在一个复合制（特指联邦制）国家强调适度的行政集权在某种程度上是借鉴了单一制国家的优势，这一点是值得肯定的。

（3）政治与行政协调中的政党作用

在美国三权分立体制的三权之外，存在着一种约束三权的强大的“一体化的向心力量”，即资产阶级的政党（19世纪中期后即民主党和共和党）。马克思主义的经典作家对美国等国的政党体制的本质做了分析：“两个资产阶级政党利用它们之间的虚张声势的毫无内容的决斗来欺骗人民，转移人民对切身利益的注意。”人们可以“看到两大帮政治投机家，他们轮流执掌政权，以最肮脏的手段用之于最肮脏的目的，而国民却无力对付这两大政客集团”。美国的政党是法外制度的中坚力量，政党可以实现古德诺所说的“以一治三”。沟通立法、司法、行政机关，维护并实现统治阶级的利益。

古德诺认为：“政治对行政的必要控制势必要在法律之外进行……。因此，这种控制就在政党体制中得到了发展……。政党体制由此保证了政治职能与行政职能之间的协调，这是这种协调式政府成功地开展工作所必需的。”古德诺对政党的责任做了具体的描述，指出政党的责任就是对人民负责和监督政府，同时还必须对政党从法律上予以承认。这些观点反映了当时美国社会反对政党分赃制、进行行政改革、实行科学管理的要求，对美国的行政实践和理论研究都产生了深远的影响，并成为第二次世界大战以前公共行政学研究的出发点。

3．政治-行政二分法简评

很明显，政治与行政二分法是建立在美国的政治体制的背景之下，而且具体的方案也是基于美国的政治实践。经过威尔逊和古德诺的努力，这种在三权分立基础之上建立的政治与行政二分法经过了从理论到实践检验，也为公共行政科学的建立奠定了基础。在一定程度上，这种学说是对美国三权分立政治体制的一种理论概括。因为“美国政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的原则之上的。由于按照宪法制定的法律授予了执行官员和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的控制就不可能了”。

然而，我们必须注意到政治与行政二分的思想从提出来的那一刻起就争议不断。反对者普遍认为，政治和行政是无法分开的，这一思想只是威尔逊天真的乌托邦。正如古德诺所说的那样，“分权原则的极端形式不能作为任何政治组织的基础，因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府职能，然而实际政治需要国家意志的表达与执行之间协调一致”。行政管理已经深深地卷入政策制定过程中，因此我们很难确定行政仅仅是中立地负责执行功能。

虽然政治与行政二分的思想充满了争议，但是作为这一思想的一个结果——行政人员政治中立的原则基本都能够被各派所接受。这一原则对于公共行政学的发展产生了深远的影响。这一原则主要包含六点。

第一，政治和政策执行应该从公共行政中分离开来。政治家负责政策制定，而公务员负责政策的执行。第二，公务员的任命和升迁取决于功绩而非党派或者对党派的贡献。第三，公务员不能参加政党活动。第四，公务员不能在公开场合表达自己对于政府政策或者管理的观点。第五，公务员应该向政治家提供正确和客观的建议。作为回应，政治家应该保护公务员的匿名权利并承担起决策的责任。第六，公务员应该忠实地执行决策并且不受执政党的意识形态和执政者个人观点的影响。作为回报，公务员应为其出色的表现而终身受聘。

根据上文，可将政治-行政二分法的意义概括如下。

政治-行政二分法在公共行政学的历史上具有“革命性”的意义。正如谭功荣所言，“政治-行政二分法的理论价值不仅在于它为当时政府的行政管理活动提供了基本理论依据和实践原则，也极大地促进了公共行政学与政治学的分离，使公共行政学作为一门独立的学科成为可能，并为以后公共行政学专业教育和职业训练等迅猛发展提供了理论前提”。当然，它也存在很多的不足之处，这些在后来学者的争论中得到了反映。

从1900年至今，学者论及政治与行政的区别时，一般都会引用古德诺的观点：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。然而，政治与行政二分法对于权力所进行的分割过于简单化。随着时间的推移，政治与行政的含义也受到质疑，特别是行政立法权与行政裁量权的出现，使行政不仅仅是国家意志的执行。第二次世界大战之后，行政职能在经济领域内进一步扩大，公共行政学的研究更加注意行政在国家政治进程中的作用，国家权力问题被进一步提出，才在一定程度上克服了政治与行政二分法的局限性。

（二）科学管理思想

1．泰罗科学管理思想的主要内容

泰罗科学管理思想的内容可分为三个方面：作业管理、组织管理和管理哲学。

（1）作业管理。作业管理由一系列科学方法组成。

第一，制定科学的工作方法。泰罗认为科学管理的核心问题是提高劳动生产率。为此必须制定科学的工作方法，把这种方法（通常都通过工时与动作研究）标准化，选择最适合完成这项具体工作任务的工人，并训练他们，使其掌握完成工作任务的最有效的方法。泰罗把生产率看作取得较高工资和较高利润的保证。他相信，应用科学的工作方法来代替惯例和经验，可以取得较高的生产率。

第二，制定培训工人的合理方法。针对劳动者的潜力未得到充分发挥的问题，泰罗认为有必要制定培训工人的合理方法，通过培训可以选拔、造就“一流工人”。一流的工人，就是那种既适合工作岗位又专心工作的工人。所谓挑选第一流的工人，就是在企业人事管理中，要把合适的人安排在合适的岗位上。只有做到这一点，才能充分发挥员工的潜能，才能促进劳动生产率的提高。挑选好的员工这一原则是对任何管理都普遍适用的，所以在进行搬铁块实验后，泰罗指出现在可以确信的是，甚至在已知的原始工种上，挑选好的员工也是一种科学。泰罗认为，为了最大限度地挖掘员工的潜力以达到提高劳动生产率的目的，必须训练员工的技能，教他们合理的工作方法；培训员工掌握新的工作方法，这更有利于提高工作效率。

第三，实行刺激性的报酬制度。1895年，泰罗在美国机械工程师协会发表《计件工资制》。他提出的计件工资制包括三方面内容：①通过工时研究和分析，制定出一个定额或标准；②采用一种叫作“差别计件制”的刺激性付酬制度；③工资支付的对象不是职位而是工人。这种刺激性的报酬制度使员工干得越多收入越高，提高了员工的积极性及劳动生产率。“通过最大限度地提高每个工人的生产效率，科学管理能为劳资双方赚取最大的收益。因此，一切劳资之间的矛盾冲突均由科学管理所解决”。该项制度又被称为“泰罗差别工资制”，其基本特点是，通过科学测定方法规定一个较高的工作标准，然后根据工人完成工作标准的程度，按不同级工资率来支付工资。

（2）组织管理。泰罗对组织管理的贡献主要有以下三方面。

第一，提出计划职能与执行职能分开及科学工作方法。泰罗提出了“划分资方和工人之间的工作和职责”，提出计划和执行分开的原则，要求在企业中设立专门的计划机构。计划部门的主要任务有：①进行调查研究；②依据调查研究的结果，制定科学的定额和标准化的操作方法、工具；③拟订计划并发布指示命令；④对理论和实际情况进行比较，以便进行有效的控制。他认为，“只有通过强制性的标准化方法、强制采用最好的工具和工作条件、强制性的合作，才能保证快速的工作。而强行采用标准和强行合作的责任只能落在管理者身上。……管理者必须认识的广泛的事实是，如果工人不能从这种做法中获得额外的报酬，他们是不会顺从这种更为死板的标准的，他们也不会额外勤奋地工作。”

第二，提出例外原则。例外原则是指，企业的高级管理人员为避免陷入事务堆之中，应尽可能地把权限委托给下级管理者或助理管理人员，自己只保留例外事项的决定权和控制权。这样，才能够保证企业的高级管理者有时间和精力去考虑大政方针并研究重要的人事和财政问题。遵循例外原则，就可以分类处理大量而复杂的企业管理事务，使企业管理职责明确、合理化，同时能更好地应对环境的变化。

第三，提出职能工长制。泰罗认为，由于每个人不可能具备全部的能力管理好工人的全部作业工作（这些能力包括脑力、教育、技术知识、机智、精力充沛、毅力、诚实、判断力和良好的健康状况），所以，必须实行工长制。泰罗设计出八种工长，每个人承担一种管理职能。这八种工长四种在车间，四种在计划室。这种工长制的优点在于，每个工长负责某种职能，有利于明确并培养管理人员的职能，有利于提高效率。但是，职能工长制在工作中容易造成多头管理，引起混乱，因而没有得到推广。

（3）管理哲学。泰罗的管理哲学主要包括以下内容。

第一，泰罗科学管理的精神内涵，在于工人和管理人员的心理革命。泰罗认为，在工厂里到处存在“怠工”或“磨洋工”的现象。一方面，这是人的本能所致；另一方面，生产体制及管理体制也存在问题。科学管理实际是将人的思想从小农生产转移到现代社会化大生产。应该用强制性的标准来保证这种转变。同时，这种转变应该逐渐地进行，采取工人更容易接受的方法。在泰罗看来没有这样的心理革命，科学管理就不存在。管理者和员工的注意力应该从剩余价值分配转移到增加剩余价值，这样才会有更大的社会效益。当社会效益大幅度增加时，他们就不会再计较如何分配了。

第二，管理职能从企业生产职能中独立出来。泰罗认为企业应该有人从事专职的管理工作。这样就促进了对管理实践的思考，为管理理论进一步发展开辟了道路。泰罗在《科学管理原理》中所认为的管理工作的新职责有：①给每个人的工作的每一基本组成部分提出科学的工作方法，从而代替老一套的单凭经验的工作方法；②科学地选择、训练、教导和培训工人，而不是像过去那样，让工人自己选择自己要干的工作，尽自己所能来进行自我训练；③与工人合作，以保证一切工作都按照科学原则来进行；④在管理者与工人之间划清责任。

2．泰罗科学管理思想简评

泰罗在《科学管理的原理和方法》（1911年）和《科学管理》（1912年）两本专著中系统地阐述了他的科学管理思想，主要内容为：必须建立良好的管理目标，根据目标分工协作，以降低成本，提高工资；管理者须用科学方法对各种问题进行试验和总结，制定出控制原则和标准程序，以达到预期目标；科学地挑选并安排，创造良好环境以便员工完成工作任务；对员工进行科学、恰当的培训；在劳资之间培养友好的合作气氛。这些思想集中表现为两点：一是标准化工作，意指发现“一种最佳工作方式”；二是“实行广泛而严密的控制，为维持所有这些标准提供保证”。科学管理可以概括为这样几句话：“科学，而不是单凭经验办事；和谐，而不是不和；合作，而不是个人主义；以最大限度的产出，取代有限的产出；各人都发挥最大的工作效率，从而获得最大的成功。”科学管理的本质就是把组织的运作机制标准化以追求最高效率。科学管理原理尽管不是针对政府部门提出的，但很快就被应用到政府管理中，成为政府管理标准化、程序化的重要指导思想。泰罗的科学管理原理在微观管理机制的设计上为公共行政的科学化、技术化提供了可能性。

科学管理思想在最初遭到了工人的反对，泰罗受尽了折磨和侮辱。国会调查认为工人罢工的原因在于泰罗制，并因此对泰罗进行了四天的国会听证。在后来人们对科学管理的运用中，最突出的一个问题是对科学管理的片面理解。例如，认为科学管理就是标准化和程序化。这一点实际上是不全面的。泰罗强调，“构成科学管理的不是某一个因素，而是所有因素的整合”。对于泰罗而言，科学管理的实质不是成本计算、工时研究、程序设定等技术性活动，其实质是一种伟大的精神革命，是管理者和员工对待职责、对待同事、对待日常问题方面的彻底的精神革命。

笔者为何要将科学管理思想列为公共行政学诞生的重要组成部分呢？最主要的理由是科学管理思想和官僚制理论相得益彰。就连韦伯也对科学管理思想赞赏有加。他说：“通过精心的测量，个体工人的最大价值就像物质产品一样被计算出来了。基于这个计算结果，美国人在理性管理和训练工人方面取得了巨大的胜利”。

而更为重要的是，科学管理思想不仅对私有的商业组织影响很大，也对公共组织管理影响深远。在美国，将科学管理思想运用到政府等公共组织中逐渐成为一种正统。其中很多准则，例如标准化作业、绩效考核、最佳方式（one best way），以及系统控制等思想已经被绝大多数的公共组织所接受。

（三）韦伯的官僚制理论

虽然德国社会学家马克斯·韦伯的著作基本和泰罗的科学管理思想同期诞生，但是对韦伯的研究却是二战以后的事情。作为社会学界的泰斗，韦伯的官僚制理论奠定了现代公共行政范式的基础。韦伯提出的通常被称为“官僚制”、“科层制”或“理想的行政组织”的理论，对20世纪以来各种不同类型的组织产生了重大影响，成为现代大型组织广泛采用的一种组织管理方式。他被誉为“组织理论之父”。

韦伯把权力划分为三种类型。第一种是理性的、法定的权力，指的是被依法任命，并被赋予发布行政命令的权力，对这种权力的服从是依法建立的一套等级制度，这是对确认职务或职位的权力的服从。第二种是传统的权力。它是以古老的、传统的、不可侵犯的和执行这种权力的人的地位的正统性为依据的。第三种是超凡的权力。这种权力是建立在对个人的崇拜和迷信的基础上的。理性的、法定的权力对应的是合理-合法型组织，这种组织也被称为法理型组织，韦伯认为这种组织是与现代社会和资本主义经济发展相符的，官僚组织是这种组织的纯粹形态。合理是指这种组织的权威制度是用来作为实现某些既定目标的手段。合法是指组织权力源于规章中体现的理性规则体系。“合理合法的权力是以如下两方面为基础的：首先，雇员对规章合法性深信不疑；其次，他们坚信被提升到管理职位的人员拥有发号施令的权利”。这种组织是神秘型组织通过合理的技术性法则和程序解决继承问题而形成的。合理-合法的职权是韦伯官僚概念的基本观点，“合理-合法的职权就是根据所处的地位来行使职权的权利……。合理-合法的职权是基于其在组织内所处的地位，当这种职权演进为有组织的行政管理人员时，它就形成‘官僚结构’的形式”。

韦伯提出以合理-合法为基础的官僚制理论，并详细论述了官僚制组织的基本特征：①一个由规则约束的官员职责的连续的组织；②详细规定权限的范围；③官职的组织遵循等级制原则，即每一个较低的官职处于一个较高的官职的控制和监督之下；④管理官员行为的规则可以是技术性的规则或规范；⑤在合理的组织类型中，行政人员应该完全和生产资料或管理资料的所有权分开；⑥在合理类型的情况下，任职者完全不能滥用其官员职位；⑦行政法令、决定和条例以书面形式加以规定和记录；⑧可以用种种不同方式行使法定权力。从上述对官僚制组织的描述，可以看出官僚制组织是高度非人格化的，组织中的人就像机器一样，完全按预定程序运作，从而实现最高的效率，与科学管理的要求不谋而合。正如韦伯所认为的，从纯粹的技术观点来看，纯粹官僚制的行政组织能够达到最高效率，而且从这个意义而言，它在形式上也是对人类行使权威已知的最理性的手段。它的精确性、稳定性、纪律的严格程度，以及可靠性，无不优越于任何其他形式。韦伯的官僚制理论在宏观组织结构的构建上对公共行政的科学化、技术化做出了重大贡献。

对于合理-合法型这种纯粹形态的官僚组织，韦伯在《新教伦理与资本主义精神》和《社会学论文集》中的“论官僚制度”部分分析了其产生的原因：从文化方面看，在宗教改革时期产生的新教伦理与近代出现的资本主义精神为官僚制的产生提供了思想源泉；从经济方面看，“货币经济”推动了官僚制的产生；从法律方面看，受古埃及、古罗马等影响的资本主义法律中的理性成分是官僚制合理性的来源；从政治方面看，社会成员生活的公开化对行政管理形成压力；从社会方面看，“官僚制度机构通常是以铲平经济和社会差别为基础才走上舞台的”。

韦伯认为：“精密性、速度、明确性、有关公文档案的知识、连续性、自主权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦和缩减物力与人力上的开支——这一切在严格的官僚制行政管理，特别是在这种管理的个人专断形式之下，被提升到了最适宜的高度……使行政管理职能按照纯粹客观的需要而实行专门化……官僚制只要被很完备地建立起来后，它就是各种社会机构中最难以摧毁的……，它使‘群体的行为’变成为合乎理性的有秩序的‘社会的行为’”。据此分析，官僚制的优越性在于：精密性；合理性；理性；稳定性；管理的非人格化；技术的高效率；统治的知识化；适合大型企业组织的需要；消除经济与社会中的不公平并保持社会有序运行；节约人力和物力等。但是，韦伯的模型极为机械。这种模型对组织所产生的后果主要是：干扰目标的完成；使组织内部的沟通不畅；这种组织对环境的适应能力弱；官僚组织体系庞大、行动缓慢，容易造成组织效率低下；官僚制与官僚主义密切相关，它具有官僚主义的种种弊端；不重视组织成员（没有人情味）。

在韦伯的官僚制思想中，最主要的一个特点在于他用非人格化的基于法律理性基础上的官僚制代替了传统的人性化公共行政。人性化公共行政最大的缺点在于随意武断以及不公正性。韦伯理想中的官僚制完全消除了这些弊端；而且，建立在严格的层级制基础上的官僚制也增加了政治的回应性以及行政效率。因此，从这个角度看，韦伯的官僚制进一步完善了行政组织高效运行的具体细节问题，为政治-行政二分思想的实践奠定了基础。

从此，以政治-行政二分、科学管理原理和官僚制为基础的传统公共行政学理论得以确立，标志着公共行政科学化、技术化的形成。有学者将传统公共行政学理论归纳为七点：①官僚制；②存在一种最佳的工作方式；③通过官僚制组织提供服务；④信奉政治与行政二分；⑤认为激励公务员的力量是公共利益；⑥公共行政需要一支中立的、无个性的、终身任职的职业官僚队伍；⑦公共服务领域的任务是行政性的，即执行。

传统公共行政学理论的产生，奠定了西方公共行政学理论发展历程中钟摆运动的根基，如图2-1所示。

三 传统公共行政学理论的发展与面临的挑战

（一）怀特的公共行政思想

1926年，怀特出版的《行政学导论》被公认为是公共行政学的第一本教科书。该书简明扼要、取舍得当，共二十一章。前言部分提出全书所基于的四个假设，第一章和第二章讨论了行政的范围、性质、公共行政学的由来（涉及文官制、国家的调整、行政效率等）、行政与各方面的关系，等等。第三章到第十七章是该书的主体部分，有六章讨论的是行政组织、中央集权体制与限度、权力汇一的体制与方法，权力汇一的限度、部门的组织、行政机构的改组。其余九章讨论的是人员问题、人员问题的历史回顾、官纪、人员的招考和考试办法、分级与订定薪俸、升迁与效率记录、惩戒与罢免、退休制度、公务员制度。这十五章主要分析的是组织和人事两大课题。在此书最后四章，怀特讨论了行政条例和规章、行政监督，并对行政发展的趋势进行了展望。

在《行政学导论》一书的前言中，怀特提到：“本书的目的是概括出在美国经历和观察到的突出的实际情况，并对它们进行分析与批判性研究……。本书至少基于以下四种假设：第一，行政是一个单独的过程，无论是从哪一级行政的角度来观察，其基本特征是大致相同的。因此，无须对市行政、州行政、联邦行政本身分别加以研究。第二，行政研究应当建立在管理的基础上，而不是建立在法律的基础上。因此，研究的材料应更多地来自美国管理协会，而不是各级法院的判决。第三，目前，行政大体上还只是一门艺术，但其转变为一门科学的趋势日益具有重要意义。第四，行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题”。在此认识的基础上，怀特开始对公共行政学进行全面而系统的论述。

怀特认为：“我们从一开始就确认行政是一个单独的过程，即不是把行政想象为市行政、州行政或联邦行政，而是把行政当作各级政府的一种共同的过程，这一点非常重要。公共行政是在完成国家各个目标过程中对人与物的管理”。

“公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最高效能的利用……。行政活动的目的，则是使公共计划得到最迅速、最经济、最圆满的完成。这些显然并非国家组织的唯一目的。人权的保障、公民能力和公民责任感的发展、对公众舆论的正确理解、秩序的维持、国家最低限度福利的提供等，也都是国家要经常考虑解决的问题……。”怀特认为：“市行政、州行政或联邦行政……各种基本问题，诸如人的创造才能的发展、个人的胜任和廉洁的保证、职责、协调、财政监督、领导能力、士气，等等”，都属于公共行政学的研究范围。怀特论述了经济环境、政治环境、客观环境、科技环境与行政的关系，指出“现代国家政府行政的任务，深受这一时代政治、经济与文化环境的影响”。在经济环境、政治环境与行政的关系方面，怀特认为：“美国的行政制度自然是来源于英国，美国的地方政府即效仿的是17世纪英国的模式……。时至今日，美国行政结构的主要轮廓仍可反映出受英国渊源的影响，以致在美国各州中都没有欧洲大陆国家式的总督或省长。”在怀特看来，英国统治北美十三块殖民地期间，其行政制度对后来的美国产生深远影响；此外，美国经济的发展十分迅速，这点也对美国的行政产生很大影响。美国在工业革命期间由于受亚当·斯密观点的影响，经济方面放任主义盛行，政府倡导的是“最好的政府管事最少”，所以仅充当“守夜人”的角色。虽然《行政学导论》出版于“柯立芝繁荣”时期，怀特却极有先见之明地认为，随着美国经济的发展，国内的经济环境已发生很大变化，政府不应该再奉行放任主义，而应该承担起干预经济、加强宏观管理的新职能。“工业革命已不可避免地使整个社会在一定程度上加强合作，在这种情况下，放任主义已变为不可能了”。

在《行政学导论》中，怀特用传统的理论研究的方法，较全面地分析公共行政学所面临的问题，认为应该用科学的方法对现代社会中的行政事务进行研究，从而得出规律并建立相关原理、法则和知识体系。该书主要涉及行政的性质和范围、行政环境、行政法规、行政监督等方面，为公共行政学构建了比较完整的理论框架。怀特开创性地提出公共行政学的理论体系，是世界各国公认的公共行政学的学科奠基人。怀特继续踏着威尔逊、古德诺的足迹前行，认为公共行政的目的就是追求效率与经济，并在此基础上从组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四个方面构建了一个系统的公共行政学理论体系。随后，威廉·F．魏洛比（William F. Willoughby）出版了《公共行政原则》，约翰·费富纳（John Pfiffner）出版了《公共行政学》，这三本书当时被称为三足鼎立的三大公共行政学教科书，以公共行政科学化、技术化为导向，为现代公共行政学的学科体系构建了一个比较完整的理论框架。

（二）古利克与厄威克的公共行政思想

到了20世纪30年代，传统公共行政学理论进入黄金时代。古利克与厄威克是这一时期的代表人物，他们的主要著作是《行政科学论文集》。这一论文集包含了一系列反映当时管理学方面不同意见的论文，主要撰写者有穆尼、法约尔、梅奥、福莱特、古利克、厄威克、丹尼森等人。该书第一次将亨利·法约尔（Henri Fayol）的论文《管理理论和国家》介绍给美国读者，其中厄威克还对法约尔和穆尼的思想进行了比较。书中还包括对霍桑实验的早期成果的报道。在他们看来，“行政可以被界定为一种价值中立的活动并因此可以成为科学分析的合法主题”，行政科学研究的目的在于“发现‘行政原则’或永远不变的‘行政规则’，通过不断提炼和简化，这些原则或规则可以用来解决实际的行政问题”。基于这样的认识，他们在法约尔的管理职能理论基础上将行政划分为七种职能，即计划（Planning）、组织（Organizing）、人事（Staffing）、指挥（Directing）、协调（Coordinating）、报告（Reporting）、预算（Budgeting），简称为POSDCRB原理。它的提出为行政组织的职能确立了一套金科玉律。换言之，行政组织应该围绕这些职能来构建。另外，他们还提出八项公共行政组织原则：目标的原则、相符的原则、权限的原则、专业化的原则、控制幅度的原则、协调性的原则、明确性的原则、平衡的原则。

具体而言，在《行政科学论文集》中，古利克和厄威克宣传推行了以下组织原则：①使人员适应于组织结构；②承认一个高层经理为权威的来源；③坚持统一指挥；④使用专业人员和一般工作人员；⑤按照目的、方法和地区进行部门划分；⑥授权并使用例外原则；⑦要使职责与职权相称；⑧考虑适当的控制跨度。对于古利克和厄威克来说，行政原则很重要，而这种原则应用于什么地方他们并不关注。因为他们认为行政就是行政，原则就是原则。正如他们在《行政科学论文集》中所说的，“组织的目的，人事的组成以及组织设立所依据的宪法的、政治的或社会的理论，这些原则都可以作为一种技术性问题来研究”。

此外，古利克建议行政改革应该遵循以下原则：相关的工作应该作为一个单元来完成；所有的机构应该合并成一些部门；每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能力、专业知识和经验选举产生的负责官员来指挥；部门领导的权力与其责任应该相称；每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构；每一种职能的责任都应该归属一个具体明确的官员；应该减少民选官员的人数；委员会不应该用于行政工作，它们只应该承担准立法职能和准司法职能；所有的行政工作都应该由单一的首长来领导，这个单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生并且对他们负责；行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并且有权指挥他们的工作；行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报各部门的工作和探究更好的工作方法。因此，对于公共行政学（者）来说，20世纪三四十年代就是寻找科学的行政原则的时代，也是传统行政理论进一步发展和完善的时期。

古利克是注重实效的古典理论家，他试图用包含在韦伯官僚制思想中的一些特征来阐明公共行政结构。在他看来，好的公共行政是一种和眼前的特别管理任务不同的程序；幕僚机构中的管理者必须建立某种等级制度和权力，以及某些专门化制度；管理者必须公布目标和通过人际关系技术改进雇员的动机。古利克提出的管理七职能理论后来遭到诸多学者批判，但是，他的思想仍然被广泛地用于教学和实践，他的思想是不朽的。

厄威克在管理学方面的主要贡献是把古典管理理论系统化。他对法约尔、泰罗、福莱特、穆尼等著名管理学家的著作进行研究，并对这些管理学家的思想进行系统阐释。厄威克在1944年发表的《行政的要素》一书中把各种管理理论加以综合，将科学管理与古典组织理论相结合，开始形成古典管理理论。厄威克把泰罗的科学管理和科学分析方法作为指导一切管理职能的基本原则，在他看来，管理过程有三个主要职能（计划、组织和控制），三种职能相应的指导原则是预测、协调、指挥。他认为，计划职能中包含着预测活动，预测是计划的基础；组织职能包括对组织进行等级层次的划分、合理的授权、确定将完成的任务；控制职能包括配备人员、选择和安排人员、惩罚（须注意平等、公平的原则）。在与三个主要职能对应的三条指导原则中，预测原则包括适用性问题；协调原则包括权力、领导和专业化方面的协调；指挥原则包括适度集权、合理的报酬和重视平等。厄威克指出，管理人员在履行职能时只要注意一些适当的原则就可以实现管理的间接目标——秩序、稳定、主动性和集体精神。

一些学者把厄威克、古利克等人视为“原则学派”的代表人物，并将该学派提出的组织结构改革的建议归结如下：选举产生的行政官（总统、州长、市长）也应是行政领导者，这种安排确定了对行政绩效的政治责任。如果没有强有力的选举产生的最高行政官，则应任命一名职业管理者担任行政机构的首脑。除了明确责任界限外，这种结构要确保统一指挥。公共行政的权限结构应按等级制的界限组织，最高行政官位居顶点。等级制应使最高行政官指挥该系统中所有其他行政官员并对他们负有责任。直接向最高行政官报告的部门数目应小到足以进行有效管理的控制幅度，这个原则应运用于整个组织。通过对预算的行政控制保持全面协调，预算管理的最后权力应掌握在最高行政官手中。授予预算、人事等职能单位监控直线管理者活动的权力，靠这种方法适当利用这些单位加强协调和控制。这些单位应直接向最高行政官报告。行政职能应按目的部门化，例如公园和娱乐、教育和国防。职业公共行政者的职能即是管理七职能理论所概括的那些职能。除了选举产生的行政官员外，应依据公共行政者的技术专长对其进行挑选。

（三）西蒙的公共行政思想

20世纪40年代末50年代初，许多学者对传统行政理论提出质疑和批评，最富有挑战性的是西蒙和沃尔多。西蒙在《管理行为》中，首先批判了传统的行政原则。在他看来，传统的行政原则是自相矛盾的，缺乏现实性、准确性和可操作性，充其量是零星的、不成系统的行政谚语，进而提出通过实验的方法来构建科学的行政准则。接着，他又批判了古德诺的政治-行政二分法。他认为，古德诺关于政治与行政的划分具有模糊性，因为行政中存在决策，在此基础上提出事实-价值二分，指出“事实命题是对可观察的世界及其运作方式的陈述，可以通过经验来确定真伪”，而价值问题是应该如何做的问题，“无法通过经验或理性发生方式检验其正确性”。正因为如此，他认为“只要我们小心地区分‘实然’与‘应然’，像科学家那样把精力集中于前者，就可以对人类社会生活资料也采用像物理学和生物学那样的方式进行科学研究”。也就是说，行政科学应该保持价值中立，只关心事实论述，实现行政的科学化。所以，在笔者看来，与其说西蒙的学说是对传统行政理论的批判，不如说是对传统行政科学化的补充和完善。正如文森特·奥斯特罗姆所言，在完成对传统理论的“挑战之后，西蒙回到了官僚组织的世界，社会世界分为政治与行政两大领域，他在这一为人熟知的约束之内进行其研究”。

同时，西蒙的另外一个贡献在于将研究的视角从宏大的主题转移到了组织，开创了组织行为与公共行政研究的先河。在《管理行为》一书中，西蒙从组织的角度对管理者的决策行为进行分析。他认为，组织是人类群体当中的信息沟通和互相关系的复杂模式，它向每个成员提供决策所需的大量信息，包括许多决策前提、目标和态度；它还向成员提供一些稳定的、可以理解的预见，使他们能够料到其他成员将会做哪些事情，其他人对自己的言行将会做出什么反应。

1960年，西蒙在《管理决策新科学》一书中将决策分为程序性决策和非程序性决策。程序性决策也叫常规性决策，是指决策者针对一些结构性较强、重复性的日常事务所进行的决策，而且，进行这些决策的过程中有法可依、有章可循、有先例可以参考。非程序性决策也叫非常规性决策，是指决策者对所要决策的问题无法可依、无章可循、无先例可供参考，是非重复性的、非结构性的决策。

西蒙把行政决策过程分为四个基本成分或阶段，在决策过程的这四个阶段中可以对程序性决策和非程序性决策的过程进行比较。决策过程的这四个阶段是：第一个阶段——搜寻环境探求决策条件——情报活动；第二个阶段——创拟、发展与分析可能的行动方案——设计活动；第三个阶段——从这些现有的行动方案中挑选一个特定的方案——选择活动；第四个阶段——评价过去的选择——检讨活动。西蒙将程序性决策与非程序性决策及其所使用的技术进行了比较，见表2-1。

西蒙因为对管理决策的研究而获得诺贝尔奖，而他的研究之所以能够被社会科学家所接受，是因为他提出的有限理性和令人满意准则能够反映社会科学领域内决策的基本特征。对于公共行政科学来说，西蒙的学说让人们的视野从宏大的政治与行政议题转向了公共组织的决策过程，去研究组织之间各种因素的相互作用，对于公共行政科学的发展和研究问题的深入起到了积极的作用。西蒙的另一个贡献在于他对心理因素的注意。例如，在《管理行为》一书中，他用了很多篇幅论述忠心、道德、权威等因素对决策的影响。这些研究不论是从理论还是研究方法角度都对后来的公共行政科学产生了深远的影响。