行政执法职务犯罪：类型、逻辑与对策
作者简介：李成言（1950～），男，辽宁丹东人，北京大学廉政建设研究中心主任、教授、博士生导师，从事廉政理论、领导科学研究。
摘要：行政执法职务犯罪是一种严重的腐败形式，主要类型有徇私型、交易型、占有型、渎职型和滥用型，其犯罪过程有其权力逻辑、制度逻辑和利益逻辑因素。预防和治理行政执法职务犯罪，应当创新执法体制，改进执法方式，强化执法责任。
关键词：行政执法；职务犯罪；犯罪类型；执法体制
行政执法是政府管理社会事务的主要方式，是行政法的中心环节，其根本目的是维护公共利益和社会秩序。行政执法行为是行政行为中数量最多，且最广泛、最直接、最经常涉及社会公众的行为。出于各种主客观原因，我国的行政执法工作还存在一些突出问题。特别是近年来，一些行政执法部门和人员利用职权，凭借权力地位等大肆索取、收受贿赂，不仅严重破坏了市场经济秩序，而且严重损害了政府形象，挫伤了人民群众的积极性，造成社会不安定因素。行政执法职务犯罪等腐败现象已引起人民群众的不满。因此，研究行政执法职务犯罪的类型特点和内在发生逻辑，制定针对性的治理对策，是一个现实而紧迫的课题。
一 类型及特点
中纪委在部署2006年查办案件工作时，强调“严肃查办领导干部滥用权力、贪污贿赂，利用人事权、司法权、审批权谋取私利的案件”；在部署2007年查案工作时，则强调“要继续重点查办党员领导干部滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件，利用人事权、司法权、审批权、行政执法权谋取私利的案件”；在部署2008年工作时进一步强调“以查办发生在领导机关和领导干部中的案件为重点，严厉查办官商勾结、权钱交易、权色交易和严重侵害群众利益的案件”。可见，行政执法权作为一种公共权力，理应得到有效的管理。当前，行政执法职务犯罪是权力异化的产物，行政执法人员滥用行政执法权谋取私利已不再是个别现象，而是防治腐败的重点领域。根据犯罪行为特点，可将行政执法职务犯罪大致分为5种主要类型。
（一）徇私型
徇私型行政执法职务犯罪的特点在于公权的“资本化”，行政执法人员在执法过程中以人情和私利为中心，使职权成为其编织利益共谋网的工具。他们往往在工作中搞默许、纵容，甚至充当违法者的保护伞，给行政执法设立“篱笆墙”。从近年的矿难事件中可以看到，部分行政执法人员往往与矿主勾结，充当他们的眼线，一有检查任务就提前通知，使法律法规和安全生产监管制度形同虚设，使非法开采、私挖滥采行为得不到及时发现和惩治，重大安全隐患不能及时排除。这是矿难事故频发的重要原因之一。另外，少数行政执法部门的工作人员超越职权，为不符合安全生产条件的企业违规生产提供便利，甚至帮助“无证”企业取得“合法”的开采资质。从已查处的案件看，60%以上的事故发生在中小煤矿，几乎所有的矿难背后都隐藏着徇私舞弊等腐败问题。
（二）交易型
交易型行政执法职务犯罪的特点在于公权的“商品化”，行政执法人员把职权视为可以谋私的“商品”工具，以职权优势换取个人私利。在行政执法中，一些行政执法人员抵制不了金钱的诱惑，以公共权力为筹码，与私人或私人集团进行权钱交易，严重影响了公正执法。一些行政执法部门则滥用市场交易规则，“不给好处不办事，给了好处乱办事”，执法活动出现“商品化”的倾向，其实质都是一种寻租型腐败行为。如税收人员收受贿赂后不收或少收应收的税款，公安人员收受贿赂后故意放任违法分子。从中可以看出，这种腐败是以公共权力为依托来实现自己的私人利益或部门利益，损害的对象无疑是全社会的公共利益。交易型行政执法职务犯罪是当前经济生活中最常见的腐败形式之一。
（三）占有型
占有型行政执法职务犯罪的特点在于公权的“私有化”，行政执法部门和人员利用职务上的便利把本应归公的财物归为单位或个人所有，从而损害了整个社会的公共利益。行政执法部门有自身的合法利益需求是正当的，但若违反国家法律，借助公共权力的优势来攫取不正当利益则显然违背了行政执法权的本质和初衷，说到底，是对社会公共利益的非法占有。占有的结果不仅造成行政执法的利益化倾向，而且诱使行政执法部门和人员进一步利用职权获取不正当利益，造成执法过度和不公现象，从而产生“执法产业化”。2007年被查处的海口市城管监察支队第四大队的单位受贿案，就是这样一起典型的职务犯罪案。该大队行政执法人员利用职权，以单位的名义大肆收受被查处的违章、违规单位的贿赂。在对罚没款和罚没物品的管理上出现坐支、截留、挪用或私分的现象。长期以来，该大队对部分违章、违规单位或个人收取赞助款，然后对其免除行政处罚，并按10%的比例将赞助款返还各执法中队用于个人奖励。
（四）渎职型
渎职型行政执法职务犯罪的特点在于公权的“空洞化”，行政执法人员不履行或不正确履行职责，严重不负责任，通常表现为工作马虎草率、粗心大意和随心所欲，致使公共财产和人民利益遭受重大损失。“一些行业不正之风屡禁不止并不是该行业管理缺乏有效和必要的执法手段，而是一些领导干部不认真执法，习惯于做表面文章。执法检查本来应是国家行政机关监督行政管理相对人守法情况的经常而有效的手段，但执法检查在某些行政执法主体那里则完全走了样，执法检查往往是为了赶浪头，逢年过节搞搞，平时根本不抓。”特别是在公务中，少数行政执法人员甚至向管理对象通风报信，让其逃避检查，为其开脱罪责。这样充满形式主义的行政执法行为的结果是事故频发和社会公共利益受损。近年来，频发的特大火灾、烟花爆炸等重大事故与行政执法过程中的渎职行为不无关系。
（五）滥用型
滥用型行政执法职务犯罪的特点在于公权的“无序化”，执法人员把行政执法权视为可以随意支配的工具，没有考虑到公权的真正目的和价值取向。法律根据工作需要赋予了行政执法人员一定的自由裁量权，有时这种自由裁量权的幅度还很大，于是有的执法人员收了好处便从轻处罚，没有好处则顶格处罚，他们在执法过程中行为不规范，吃、拿、卡、要或粗暴执法。更严重的是，从行政执法部门角度来看，许多部门的执法活动都带有一定的趋利性，优先考虑部门利益，利益化倾向十分强烈，以致出现这样的现象：与自身利益有关的事件，各行政执法部门都争着管，甚至争权夺利，导致重复执法；而没有现实利益的事件，各行政部门之间则互相推诿、互相指责，产生执法盲区。这也是近年来“三乱”（乱收费、乱摊派、乱罚款）现象屡禁不止的重要根源。
当前，不管是哪种行政执法职务犯罪都已成为人民群众憎恶的公职腐败。这些腐败现象不仅降低了行政执法的成效，破坏了政府的合法性和有效性基础，而且在相当程度上造成了官与民之间、社会与国家之间的冲突和对立，危害了整个社会的和谐发展，特别是发生在城管、公安、交管、卫生、文化等领域中的腐败行为更是如此。
二 内在逻辑
行政执法是公共权力的运行过程，是国家管理职能的具体体现。行政执法之所以发生众多类型的职务犯罪，除了执法人员自身的思想素质因素外，还有其内在的发生逻辑，这些逻辑可能比较抽象，但却有助于我们把握当前我国行政执法职务犯罪的内在根源。
（一）权力逻辑
行政执法是行政执法部门和人员对行政执法权的运用，行政执法过程既是其职责的履行过程，也是其权力的行使过程。行政执法部门和人员一般具有相当大的自由裁量权，可以根据国家法律法规和部门规章制度或行政要求对具体事务进行自由裁量，这就为权力的“衍生现象”提供了一个广阔的空间，也为行政执法部门和人员利用职务之便谋取不正当好处提供了机会。毕竟，公共权力是一种影响力，可以对社会资源、自然资源等进行控制和调配，能够影响资源的最终分配格局。权力是行政执法职务犯罪的载体。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”阿克顿也指出：“权力产生腐败，绝对权力产生绝对的腐败。”由于受传统行政执法体制的影响，我国现行行政执法权力过分集中于少数几个部门，部门权力又集中于少数几个领导者。这样一个传统权力体系，一方面在部门内部弱化了对权力的监督，另一方面在不同部门之间形成了权力的“诸侯化”，造成部门之间互相争夺利益或回避事故责任。
在我国的政治设计中，对行政执法权力的制约包括立法监督、司法监督、行政监督、群众监督和党内监督等多个方面。理论上说，有这样一个完整的权力监督体系，完全可以保证行政执法权力的公共性、公正性和有效性。但在实际中，由于监督体系的运行不规范和监督权力的空虚化，行政执法权力并没有受到有力的监督和制约，这给行政执法部门和人员留下了谋私的可能性。根据权力规律，权力本身具有腐蚀性，当权力不受监督和制约时，腐败便会滋生蔓延开来。难怪一些行政执法部门和人员忙于制定“部门规章”, “自立山头”，而漠视外部的权力监督制度建设。
（二）制度逻辑
制度既包括正式的制度，即刚性的规则，也包括非正式的制度，如文化传统等柔性规则。制度决定行为。制度既是行政执法权力合理运行的保障，也是行政执法权力有效运行的规范。行政执法职务犯罪中存在正式制度的供应不足和非正式制度的内在缺陷因素。
从正式制度来看，在新旧体制转轨过程中，旧的行政执法理念和体制已不能适应新形势的需要。行政执法是一项全方位的社会管理工程，涉及政府各个层次和各个领域。但我国的行政执法体制仍存在运行不畅、职责不清、条块交错、人员不足、经费缺乏等问题，一直阻碍行政执法的法治化。由于权力过分集中，并且过多介入微观经济活动，在某种意义上排斥了人民群众对行政过程的参与和监督，因此无法从行政过程外部对不合理执法行为进行制约。更重要的是，执法损益制度相对比较完善，但针对行政执法部门和人员的监督制度、人事制度、管理制度、财政制度、审批制度等却仍不完善。这些正式制度的供应不足为行政执法权的自由“发挥”提供了机会。
从非正式制度来看，传统社会中的“官本位观念”、“人治观念”、“特权观念”等仍左右着某些行政执法人员的思想，致使他们对正式制度采取实用主义态度，不依制度办事，而是靠强制和压服，以权势压人。与此同时，与社会主义市场经济相适应的现代市场观念和法制观念正处在形成过程中，一些行政部门和人员习惯于传统的行政执法方式和手段，乐于按照社会的“潜规则”来执法。由此，国际上一些切实可行的正式制度一应用到我国的行政执法领域就产生变异，使得这些新制度和旧问题一起成为需要解决的新难题。旧的非正式制度的负激励成为行政执法部门和人员的内在心理屏障。
经验表明，正式制度存在的问题以及行政管理、监督制度不完善是行政执法权力异化的重要原因。当各种制度不能对权力者形成有效的制约和威慑时，权力者会更肆无忌惮地钻制度的空子，视法制为无物，用公共权力换取私利。可见，在行政执法职务犯罪行为的发生过程中，腐败行为是行政执法人员与制度环境交互作用的结果。腐败程度取决于制度因素。
（三）利益逻辑
马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关。”在社会主义市场经济活动中，利益导向是首要准则。获得利益是人们从事社会经济活动的重要动机，是行为主体普遍持久而有力的心理动力。行政执法部门和人员作为社会的一部分，有其合理的利益需求，这是可以理解的。但如果以社会公共利益之名，暗地里非法谋取部门利益和私人利益则违背了权力的公共性和社会利益分配的公正性。这是一种无视利益实现规律和原则的腐败行为。
总体上，我国现行行政执法体制可以说是一个“趋利”的体制，一个部门的执法权力越大，它所能获得的利益就会越大，部门内部的待遇和福利也会越高。这在相当程度上导致行政执法行为与执法者的自身利益直接挂钩，造成行政执法行为与行政执法目的的严重背离。并且，按照国家规定，行政执法所收的罚款等费用都应实行“收支两条线”，为了缓解本单位财政压力，行政执法部门热衷于“执法创收”。为获取更多更实在的不正当利益，有的部门甚至扩大本部门利益的占有权，有的地方政府还随意设立各种多余的执法机构。如郑州市及各辖区都设立的“馒头打假办公室”，以加强对馒头食品卫生的监督检查，而实际上这一职责应当由卫生防疫站负责。“馒头办”在2001年春节被中央电视台曝光批评后才被撤销。
当公共权力受到不正当利益的侵蚀和阻挠时，就会产生各种职务犯罪行为，公共权力也会蜕变成腐败的工具，成为不正当利益的附庸。利益的实现有其内在规律，它建立在正义和规范的基础上。如果行政执法主体违背社会正义原则和法制精神，热衷于以权谋私、权钱交易、假公济私、巧取豪夺等非法牟利手段，其自身必将走向腐败。当不正当利益成为行政执法者进行执法行为唯一的目的时，腐败的滋生蔓延将成为不可避免的事实。可以说，恰恰就是在利益追求目的和利益实现手段之间，一些行政执法部门和人员违背了公共利益原则，以致扭曲了利益分配规律，造成职务犯罪。
三 治理对策
根据实践经验，要从长期发展上预防和治理行政执法职务犯罪，必须从执法体制、执法方式和执法责任入手，清除行政执法职务犯罪的内在根源。
（一）创新行政执法体制
行政执法体制是行政执法的基础，要求行政部门的职能设置、行为规范、管理方式以及财政预算等都必须是法定的。健全行政执法体制，实现行政执法体制的法治化，对行政执法具有积极的意义。而行政执法体制是一个历史发展的产物，与我国整个行政管理体制密切相关，国家行政改革往往决定着行政执法体制的创新成效。当前，我国正在进行的面向“大部门制”的政府机构改革为行政执法体制创新提供了新的契机。
创新行政执法体制是建设法治政府的重要内容。创新行政执法体制的核心在于科学配置执法权，实现权限明确、职责清晰、协调一致、通力合作。具体来说，就是要横向上适当集中行政执法权，纵向上适当分解行政执法权。
在我国，往往是在制定一部法律法规的同时，就配置一支执法队伍。这样不仅造成执法部门过多、执法权力分散，而且造成不同执法部门之间的职权重复，降低执法效率，从而为腐败提供制度性条件。因此，为了改变行政执法权过于分散的状况，有必要根据我国行政管理体制改革的方向，进一步强化相对集中的行政执法机制，实行行政综合执法。相对集中行使执法权力有利于建立统一的执法标准、统一的执法程序、统一的适用法律，最终通过执法统一来推动法制统一。可以尝试设立行政执法局，由其统一行使和协调执行权。行政执法权力的相对集中行使应当从当前的行政处罚扩展到行政许可、行政征收、行政强制等更广泛的执法领域。从纵向上，就是要对行政执法权进行权限的划分，并且适当下放，建议上级行政机关向基层下放执法权，主要由基层行政机关行使执法权，上级行政机关负责管理和监控。在保持执法队伍的专业性和机动性的同时，尽量把行政执法力量安排在行政执法工作的第一线。
创新行政执法体制的保障在于全面监督执法权。要建立以党委领导为保证，以内部监督为基础，以人大监督为核心，以司法监督、社会监督和舆论监督为辅助的立体监督体系，多管齐下，形成合力，保证行政执法行为朝着健康有序的方向发展。为此，要以法律形式确定各种监督形式的法律地位及其监督权限、监督方式和程序，理顺各种监督之间的关系，建立科学有效的监督网络体系；改变现有监督机构的从属性，增强其独立性，有条件的应实行越级监督；同时，加强预防监督，把监督放在事前，监督关口前移，不能只重视事后监督，增强监督的实效。
（二）改进行政执法方式
行政执法是一个集合性的概念，行政检查、行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制、行政裁决等都是行政执法的主要方式。任何执法行为都必须通过一定的方式，遵循一定的程序。过去，我们只是一味强调行政执法行为的力度，严查重罚，而很少想到如何改革行政执法行为的方式和程序，使之更公开、公正、公平，其结果自然是收效甚微。
改进行政执法方式是建设服务政府的重要内容。国际上，随着治理理念的兴起，一些西方国家的行政执法出现了非权力化趋势。比如，日本从20世纪60年代开始推行以指导性经济计划和产业政策为基础的行政指导，并在行政执法领域采用了多种灵活适用的形式，这对日本经济的崛起产生了巨大影响。为了适应行政执法的国际化要求，行政执法机关有必要从行为目标出发，根据不同的行为领域，不断改进传统的行政执法方式，把行政合同、行政指导、行政救助、行政奖励、行政事实行为等方式引入行政执法领域。
值得注意的是，当前在我国行政执法工作中，处罚性的执法机制多，激励性机制少，致使人们对行政执法的印象就是“罚款”、“没收”、“取缔”等硬性词语。根据工作实践，一味地强调管制和惩处，并不一定有利于行政执法，毕竟获得管理对象的支持和配合可以降低行政执法工作的成本。为此，有必要建立激励机制。在这里，主要是两种机制，一是举报激励机制。鼓励人们检举揭发非法行政执法行为的机制，同职务犯罪行为做斗争。不仅要奖励那些为案件侦破提供重要线索的举报者，而且要奖励那些对日常工作提出可行性建议的人们，尽量扩大受奖面，鼓励人民群众广泛参与。二是配合激励机制。鼓励人们主动配合和支持行政执法机关的工作，对那些一直遵法守法、无违法记录的管理对象根据年限给予一定的物质奖励和精神奖励。奖励基金可以来源于行政执法系统内部对工作出现失误者所实行的处罚。
（三）强化行政执法责任
当前，我国行政执法工作中的一个明显问题是，立法对行政执法机关的权力授予的多，规定相应责任的少。这种立法现象很容易给行政执法权的滥用带来可乘之机，并且很难对违法行为进行制裁，从而造成行政执法权力与行政执法责任之间的分离。
完善行政执法责任制度是建设责任政府的重要内容。行政执法责任是对行政执法权力的限制。《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》明确规定，要“加快行政许可法的配套制度建设。完善行政执法责任制和评议考核制。制定行政效能投诉、行政过错责任追究办法。研究制定行政收费、行政强制和行政程序等方面的法律法规”。完善行政执法责任制的核心是实现权责的统一，以责任制约权力。在这里，有三层权力关系需要理顺。一是行政执法机关内部的权力关系，要健全行政执法考核体系，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法标准和程序，努力消除有权无责、有责无权、权大责小、权小责大、权责脱节等现象，使行政执法人员的权责相匹配。二是行政执法机关之间的权力关系，依据政府职能要求，合理划分各个行政执法机关的权力，并让其承担起相应的责任。三是行政执法机关与管理对象的权力关系，要根据行政法规定，既赋予行政执法机关必要的行政执法权力，又取消其特权，让其承担相应的违法责任，同时保障管理对象的合法权益。
为此，有必要建立过错责任承担机制，对有违法行为或者不当行政执法行为的行政执法部门，可以根据造成后果的严重程度等具体情况，给予限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等处理；对有关行政执法人员，可以根据年度考核情况，或者根据过错形式、危害大小、情节轻重，给予批评教育、调离执法岗位、取消执法资格等处理。要建立有效的救济机制，健全举报、控告、听证、赔偿等制度，严格追究执法过错并向管理对象说明纠错情况，重新实施执法或进行其他方式的补救。要建立有效的内部监督机制，建立内部审计、行政监察等监督机制，通过日常职能的分工和相互牵制，防止擅权与腐败。同时，发挥社会监督员的监督作用，畅通监督举报渠道，听取行业监督员对执法办案情况、队伍作风状况进行的评议，依法处理腐败问题。
原文载《广州大学学报（社会科学版）》2008年第6期。