当政府公信力遭遇塔西佗陷阱：当下中国网络社会的公信力反思
作者简介：王君君，南京大学公共管理学院博士研究生，从事决策理论与决策分析研究。
摘要：在漫长的人类文明发展的历史长河中，每一次的技术变革都意味着社会治理领域的结构性转型。伴随网络社会的兴起，民间“草根力量”以前所未有的参与热情活跃于公共话语领域，成为社会治理格局中的新生力量。与此同时，也加剧了与政府权威主体间的话语权竞争，继而引发政府公权力的信任危机。政府要跳出网络社会公信力的“塔西佗陷阱”，法律的权威地位不可动摇。同时，政府必须主动融入公众话语流，构建与公众的沟通、交流平台，由“老大哥”式的全能主导走向平等、协商的“合作共治”才是治理之道。
关键词：政府公信力；塔西佗陷阱；网络社会；话语流
一 政府公信力之生存情境考量：当下中国的网络社会生态
中国互联网络信息中心（CNNIC）2014年1月《第33次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2013年12月，中国网民规模达到6.18亿，全年共计新增网民5358万人，互联网普及率为45.8%。较2012年底提升了3.7个百分点，手机网民规模达5亿，较2012年底增加8009万人，网民中使用手机上网的人群占比提升至81.0%。我国网民中农村人口占比28.6%，规模达1.77亿，相比2012年增长2101万人。根据梅特卡夫特定律“网络价值等于上网人数的平方”，日益庞大且不断增长的网民人数昭示着不可逆转的网络社会的形成。
日益庞大的网民队伍，正用朴素的草根力量书写着“围观改变中国”的历史。
互联网络的发展，特别是Web2.0的自媒体平台的问世，给中国的网络参与呈现“井喷式”发展态势提供了技术可能。由此引发的政治参与领域的溢出效应，恐怕是政府机构或者是网民群体本身所始料未及的。与西方发达国家的政治参与体系相比，我国公民政治参与途径、渠道相对狭窄。互联网络的发展，打破了传统意义上社会交往的时间与空间二元坐标。信息传播超越时空界限，以光的速度瞬间聚合分散的媒体资源，并在相同利益群体中产生集体共鸣。通过持续的线上或线下的社会动员，最终促成线上或线下“集体行动”。广大网民群体，无论是直接利益获得者，又或者是“搭便车”群体，无一不享受到了围观盛宴后的“胜利果实”。从传统的“睡狗行政”（不打不动）到网络围观聚焦下的“蜡烛式行政”（一点就亮），政府正以实际行动验证网民群体对网络围观的预期目标——“立竿见影”。而这一切，又为中国网民人数实现“滚雪球式”的增长做了事实铺垫。
Kate & Shapiro从经济学角度阐释了网络外部性理论（network externalities）：它包含直接外部性与间接外部性两个层面。直接外部性是指消费者消费某种外部产品所得到的福利会随着该产品消费者数量的增加而增加。间接外部性则是指当某项技术使用得越多，其互补品会愈趋丰富，价格也会更低廉，从而进一步提高消费者的要求。这也就不难解释，为何近年网络围观人数与围观事件与日俱增。归根结底，新媒体让网络围观成为公民表达政治诉求的新途径，并且因它而产生的政府工作高效能，又再次证明网络参与的生机与潜力。
与网民群体的“匿名狂欢”景观相反，某些政府机关及其工作人员却对网络有“谈虎色变”之感。《人民论坛》于2010年调查发现70%的受访官员患有“网络恐惧症”。
由此观之，网络以其无所不包之态，将整个社会纳入其虚拟共同体中。无论网络世界是现实生活在虚拟领域的映射，抑或它是“妖魔化”的现实世界，网络及其比特细胞正逐步渗透入人们的生活，影响并改变着公共生活状态，这已是不争的事实。当前，如何协调网民（netizen）的政治预期与政府实际所能达到的政治要求间的关系，是网络公共领域中政府与网民这两大权力主体应该共同深思的问题。
二 网络社会中的政府公信力：深陷塔西佗陷阱的泥淖
政府公信力是公众对政府在社会治理、政策执行、决策能力等方面的政治认同，是公共机构及其官员的权威性与社会影响力的外在映射。政府公信力是政府存在的合法性基础，是公众对政治权力的认同、支持的心理态度。罗森堡姆指出：政治认同是一个人感觉他属于什么政治单位（国家、民族、城镇、区域）、地理区域和团体，在某些重要的主观意识上，此是他自己社会认同的一部分。政府公信力在社会心理层面体现为公众对公共权力的信任，在社会行为层面表现为公众对现有政治制度的遵从与执行。
后工业化社会注定与“利维坦”式的政府治理模式无缘：社会结构的剧烈转型；不同意识形态、政治文化的交锋；众声喧哗的网络舆论场；谣言与真相并行的信息世界，不仅构成政府治理的挑战与威胁，更让公众在这场匿名狂欢中显得手足无措。政府在治理过程中的角色失范、功能紊乱，会直接削弱公众的公信力基础。国外的一项调查研究显示：公信力下降已成为一种全球性现象。
而当政府公信力遭遇塔西佗陷阱，公权力与政府权威更陷入进退维谷的艰难境地。从工具理性的角度分析，时代背景的变迁、风险社会的来临，毫无疑问会加大政府治理的难度，使政府决策面临前所未有的压力与风险，造成传统政府公信力重塑路径的“堵塞”。网络公共领域的开放性、包容性、非排他性在为政府公信力重塑带来希望的同时，也使政府面临更严峻的挑战。特别是Facebook、Twitter、微博等自媒体平台的横空出世，无疑为信息的加速流动提供了最有力的技术支撑。传统信息获取模式中，传统媒体是公众获取信息的最直接媒介。在一个信息流动相对封闭的空间，公众对信息的渴望只能诉诸传统媒介这样的平台。而网络媒介的问世，特别是自媒体时代的来临，打破传统政府→大众媒介→公众这样的信息传播格局，公众本身就成为信息源。网络的瞬时性，让相对迟钝的传统媒体无力招架。自媒体克服了传统媒体“信息筛选”“信息过滤”“信息封锁”的机制壁垒，毫无保留地将原始信息公之于众，传统媒体只能被动地对已公布信息做出跟进、追踪、回应。而此举又恰恰“拖累”习惯于依靠传统媒体的政府机构。在新媒体时代的话语场，政府无法把持舆论主导权，甚至官方的声音被淹没在众声喧哗中。特别是在处理几起典型的案例中，比如2003年的SARS危机、2011年“温州动车事件”、广东“乌坎事件”等等，政府机关及其工作人员所表现出的角色失范、言行不一、盛气凌人，又致使政府公信力雪上加霜。政府在处理危机事件中一些令人失望的表现，更加剧了这种公信力的“负向心理沉淀”，增加“负向沉淀资本”，从而使政府公信力似乎陷入“塔西佗陷阱”的死循环而无力救赎。
显然，政府在这场网络盛宴中，还没有真正厘清自己的位置、处境、扮演的角色，是政府陷入治理被动困局的重要因素。从近年来一些官员的雷人雷语，比如“你替党说话还是人民说话”、“我是人大代表，你们谁都不能拿我怎么样”、“不管你信不信，反正我信了”等经典语句，不难发现，从中央到地方一些官员的官本位意识、权力意识较为浓重，以一种居高临下、盛气凌人之态与公众对话，似乎将与职位相对接的权力、职务符号化、私有化是一种天经地义。一方面，网络社会的发展势不可挡，政府希望通过网络话语平台，把握民情，了解民意，民主治理，实现“良政”；另一方面，多元话语中势必会夹杂与主流话语的不和谐之声，影响社会稳定，又是政府极力想掩盖或屏蔽的对象。这就验证了中国的一句古话：既想马儿跑，又想马儿不吃草。又或者是当下西方消费主义盛行下的“健怡可乐文化”在我国的本土化印证：既希望可乐是甜的，又希望它不含卡路里。殊不知，当今的治理格局显然已不是“家长式”治理手段所能控制的，多中心格局下的多元利益表达是时代的产物。若还想通过“只手遮天”的方式实现“善治良政”，那么只会在塔西佗陷阱中越陷越深。美国学者尼古拉斯·伯格鲁恩（Nicolas Berggruen）与内森·加德尔斯（Nathan Gardels）在《智慧治理——21世纪东西方之间的中庸之道》一书中就明确指出：从某种程度上来说：中国领导层的老思想还在作祟——依然错误地以为在信息时代的玻璃房里，政府宣传灌输是可行的——这才是中国政府的最大敌人。
三 政府公信力之发展向度：塔西佗陷阱中的自我救赎
网络社会的来临使政府看到突破治理困境新契机的同时，也导致政府面临严重的公信力挑战。日益分化的“官方舆论”与“草根舆论”使转型期的社会“结构性紧张”呈愈演愈烈之势。缺场化的网络交往不仅加深人际交往中的不信任，更加剧公众对政府的信任危机。在这场两种话语形态迥异的阵营交锋中，政府深陷“塔西佗陷阱”的泥淖，如同困兽之斗，四处碰壁。如何在转型社会生态背景下，寻找重塑政府信任的生机是当务之急。
（一）追根溯源：重塑法律权威地位
在具体探讨政府公信力如何自救的问题前，首先思考一下政府公信力的来源问题，即政府公信力是如何建立起来的。行政理论研究先驱马克斯·韦伯关于政府权威类型作了经典划分：传统型权威、魅力型权威、法理型权威。传统型权威的统治机构公信力主要是通过宗教或“君权神授”这种超越自然的力量成为公众的精神主宰；魅力型权威的公信力基础源于公众对某一具有超凡才能、杰出品格的个人的崇拜，人们自愿在其个人魅力感召下服从其统治与领导；法理型权威的公信力基础源于公众对工具理性、程序公正、自由民主的认同与支持，主要依赖于对组织与制度规范的“集体同意”。显然，前两种权威类型已与当今的政权性质相去甚远，树立法律的权威地位是重塑政府公信力的基础。
纵观中国目前的法律系统，上至国家宪法，下至地方法规，对各个行业各个领域的规范相对较为完备，问题的关键在于执法不严。这一行为的直接后果是将法律的强制约束力架空，形同虚设。因此，从这个角度而言，重塑政府公信力的重要措施就是加强政府的执法力度，坚决做到执法必严。要使公众相信政府有能力对内做到权力自律，树立廉洁、公正的政府形象；对外坚决打击违法、犯罪活动，维护社会稳定。从某种程度上来说，公众在社会活动中缺乏公共安全感，特别是对法律执行效力的公共安全感是导致政府公信力走下坡路的关键所在。一方面，法律规定的知情权无法保证公众主动获知关乎国计民生的决策信息，无法通过合理、有效的政治参与表达政治诉求；另一方面，公众无法确定是否一定能免受不必要的侵害，比如保护私人的人身、财产安全。因此，政府必须巩固并强化法律的神圣性与强制性，在政策执行中捍卫法律权威地位，使公民把在“社会契约”中所让渡的“公权力”真正能放心地交到政府手上。
（二）融入公共话语流：放下权力身架
长久以来的封建官僚意识，无疑深深渗透入一部分官员的意识形态，并内化为一种社会价值观。将公权力所赋予的权力效益视为政治追求，权力身架意识让政府机关与公众之间的沟通总少了些对话的意味，而多添了几分命令、要求的色彩。在民主、自由的口号早已深入人心的年代，公众多了几分主人翁的自信，不再是公权力“亦步亦趋”的“粉丝”。在公权力的控制领域，依然是政治精英的天下。但在网络话语权领域，政府的主导地位显然已不复存在。网民（netizen）深谙权力来源、运行之道，更懂得如何运用“社会契约”赋予的法律武器，以合理、合法的方式维护自身利益，以法治权。卢梭曾言：权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。纵观近几年的公信力危机事件，不难发现，权力意识驱动下的话语霸权，话语垄断心态作祟，是公信力“脱轨”的重要原因。缺乏互动意识、沟通心态的政府，只会徘徊于公共话语场的边缘，而无从进入核心领域，更无法主导话语走向。权力身架意识是人为制造的横亘于公众与政府之间的交流屏障。政府要想重返公共话语轨道，把握主动权，放下权力身架，打破“话语壁垒”，融入“公共话语流”，实现信息对接与双向流动乃是解决之道。只有知民情、理民意，才能真正融入公众话语圈，更好地维系社会治理。
（三）重掌主导权：主动信息公开
在一个“流动社会”，信息的传播无时无刻、无处不在。它打破了传统时间与空间的二元模式，利用技术支撑，使及时性、共享性成为可能。正如建筑师和生态学家保罗·索雷里所言：网络加大了信息密度，信息反馈的时间和距离几乎都可以忽略不计，仿佛大脑一般快速运作。在这瞬息万变的网络社会情境中，政府传统话语主导权失去了往日的辉煌。多元的信息渠道使公众有能力摆脱传统传播媒介的时滞性束缚，甚至在自媒体平台的支持下实现信息自主。这不仅是信息传播史上的一次飞跃，更是人类文明史上的重大突破。这一文明成果的到来宣告政府在信息领域的主导地位“土崩瓦解”。那么，信息公开就成为顺应时势的必然选择。
早在2007年1月，国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，以法律形式保障公众知情权。但理想与现实的差距总显得那么遥不可及。在网络尚未彻底改变社会生活与治理格局以前，政务信息公开似乎沦为一种形式主义。多地政府官网上关于政务信息公开一栏中要么空白状态，要么最新一条信息已是几年前的消息。公开什么，以什么方式公开，什么时间公开似乎都是一场经过多次排练的“舞台剧”。在公众对这种模棱两可的“官腔”还处于“云里雾里”之状时，或许政府正沉浸在又一次瞒天过海的“沾沾自喜”之情中。这种“有选择性、有计划性的公开”既可以满足公众的猎奇心理，又可以成为政务公开的明证。这一切看似真实，却又似乎隐晦地进行着。直到自媒体的出现打破了这一传统传播界的“游戏规则”，引领了一种全新的传播方式——“we the media”。无须依赖传统媒介平台，也无需等待官方的政治表达，公众有自己的信息共享方式，甚至某种程度上，公众的信息来源还成为检验政府信息真实性的镜子。从这个意义上而言，主动的信息公开，把握话语流向，主导舆论态势，已是形势所趋。
（四）合作共治，共建良政
在一个日益符号化的社会领域，各种社会现象通过一种隐喻的形式，呈现它的真实诉求。缺场化的网络交往与互动，更为政府信任、社会信任增添几分隐忧。从积极层面来看，政府公信力下降的背后，更多地体现为公众对政府的期许以及对政府实际作为的焦虑，更是对社会发展向度的深思。一个善治社会，更多的是挖掘公民的潜在政治参与能力，整合分散的社会人力、脑力、物力资源，共同构建良治社会。从一定意义上而言，这是取之于社会公共资源，而造福于公民社会。
网络社会的兴起，让朴素的草根力量以前所未有的参与热情投入社会治理洪流之中。众声喧哗的网络舆论场使网络社会沦为一个流动的“回音室”。不同意识形态与多元利益交锋，使互联网上充斥着“纽伦堡审判庭”。如此，网络赋予的直接民主权力将摧毁民主本身。而倘若政府以强势之态管理网络社会，又不免让人担忧奥威尔笔下的“老大哥”是否又重回历史舞台。从这个意义上而言，构建政府与公众的话语沟通平台，实现平等协商与对话是明智之举。政府公信力的重塑，必须善于透过各种焦虑的社会镜像，透视种种亦真亦假的社会隐喻，让权力真正活在阳光下，关在笼子里，由福柯笔下的“全景监狱”迈向合作共治的“共景社会”。
原载《广州大学学报（社会科学版）》2014年第3期。