“合作生产”与廉政建设：合作治理逻辑的延伸
作者简介：戴维·H．罗森布鲁姆，美国美利坚大学公共行政杰出教授，世界知名学者，从事公共行政研究；公婷，香港城市大学教授，从事廉政研究。
摘要：20世纪90年代，合作治理已经成为提供社会公共服务的主要手段。合作治理的局限性在于其可能导致腐败新形式的产生以及旧形式的扩大。合作生产则可以通过激励个人反腐来提升廉洁合作治理的公共价值。美国的Qui Tam诉讼是以合作治理的逻辑来激励全民参与反腐的一种尝试。
关键词：合作生产；Qui Tam；合作治理；腐败
“承包制度不仅解决问题，同时也制造问题。”
——Cohen & Eimicke
一 引言
20世纪90年代，合作治理已经成为提供社会公共服务的主要手段。世界上越来越多的政府采纳合作治理模式。合作治理的普及一般基于三个方面的考虑：（1）依靠市场导向及专业化的非政府组织的作用，可达到政府服务的最优化；（2）政府可以通过由非政府组织和政府机构组成的网络来实现其目标，从而增强行政能力；（3）通过精简政府人员，并与不同地区、不同部门合作，甚至还可能有潜在的政治利益。尽管如此，合作治理仍然存在局限性。在公共资金以承包和拨款的形式流向私人机构的过程中，可能出现腐败问题。对于这个问题的通常解决办法是：在合约中明确绩效标准和对透明度的要求，以及投入大量的人力和财力强化对合同的监管。仅有这些传统措施无疑是不够的。本文以美国为例，讨论如何在合作治理中有效地防治腐败。本文首先概述什么是合作治理，腐败为什么及如何在合作治理过程中发生。其次，分析应对腐败问题的一般措施对解决合作治理中的腐败问题的局限性，由此引出治理中的“合作生产”这一概念对于反腐败的重要意义。文章将以具体案例来说明什么是“合作生产”。在结论部分，进一步分析评价在反腐中推广“合作生产”的可能及其局限性。
二 合作治理的逻辑及其存在的问责问题
合作治理受到美国的“再造政府”（Reinventing Government）理论以及“新公共管理”（New Public Management）运动的推动。它与传统的公共行政至少在两个方面不一样。首先，合作治理的前提在于“政府的角色是掌舵而不是划桨”，政府和营利性的、非营利性的及志愿性的组织之间的合作“划桨”有助于实现政府的根本目的。其次，这种合作要求政府与其他通常被称作“第三部门”的“划桨者”分享权力，而不是依靠命令和行政手段来控制其他组织。
合作治理一般被认为是一种利用非政府组织的专业性、规模经济性、灵活性和创造性来实现更大的公共行政成本效益的方法。政府如果能够获得第三方的服务，而且成本比自己去做更低，那么政府就不需要去复制第三方的专业技能。社会上的非营利性的及志愿性的机构在社会服务方面拥有政府不一定具备的专业技能。即便是营利性组织，它们在进行市场活动的同时向政府承包，它们的营利活动能通过规模经济降低成本。而这些都是政府机构做不到的。这也就是为什么许多政府外包了机关内部的伙食供应。有些政府也外包了车辆和办公楼的维修等。此外，非政府组织（无论是营利性还是非营利性）通常都在人力资源尤其是其季节性调整、纪律和遣散方面比政府拥有更多的灵活性，在运行上也比政府成本更低。它们在某些方面甚至可能会比政府机构更加有创造性。
许多政府的行政改革表明，在向合作治理转变的过程中会遇到一些棘手的问题。因为合作治理会极大程度地模糊国家和社会、公共部门和私营部门、政府和商业之间的界限，它如何能保持足够的监督和问责机制从而防止腐败？在《负责任的承包管理者》一书中，公共管理专家Steven Cohen and William Eimicke提到：
政府合同是把公款分配到私人机构的一个合法渠道。但是，有时这些合同很笼统，而在绩效和问责措施方面又很薄弱。当你把大量资金和很差的审计与控制放在一起，那么你就会引来腐败。大规模的合约和低透明度可以导致腐败。有时腐败不是公权滥用，而是政府官员被某些私营企业所利用。……这些企业很多是以利润最大化为目标，当他们接触到以价值为导向的公共部门时，目标不一致的可能性是很高的；同样也很可能出现政府官员被误导和蒙骗的情况……
也许，在合作治理中，可以通过加强问责来对承包过程加以控制，监督合约的履行乃至承包者的行为，强调他们的社会责任。然而，在合作治理中，可能往往不仅仅是单一的委托—代理关系。政府的某个执行单位可以是一个委托者，但提供资金来源的机构也是一个委托者。两者并非完全统一的，与此同时，合作治理的绩效又在很大程度上取决于分包商甚至是层层分包后的转包商。因此，合作治理常常是一个由多重委托者与众多转包商交互作用的多重委托—代理关系。Paul Light说过，这种影子（承包商）人力安排削弱政府和生产商之间的问责链，甚至可以使问责弱化到难以修复的程度。
三 合作治理中的腐败风险
腐败是一个变化无常的现象，在不同的社会、政治和经济环境里，它会呈现不同的形式和特征。在合作治理中，腐败方式会变得更为复杂并且会发展出新的特征，因此会进一步削弱问责机制。过去，腐败一直被认为是隐蔽和违法的个人行为（比如，某财政官员偷偷挪用公款）或两个当事人之间的不法交易（比如，政府官员在接受私营企业行贿后提供政策便利）。Susan Rose-Ackerman提醒说，要提防在政府外包行为中可能发生的“腐败和假公济私在形式上的变化”。“旋转门”式的利益冲突就是其中之一，指的是退休政府官员在退休后利用在任时的工作关系为私人企业谋划。外包可能引发的其他腐败行为，也包括裙带关系、偏袒、回扣等等。概括来看，合作治理可能会给预防腐败带来两方面的挑战。
第一，在合作治理的框架内，腐败的主体可能由一个独立的个体或机构扩展到多个，从而使腐败呈现出“合谋”“串谋”等集体行为的特性。传统观念认为，由于腐败具有隐秘的特质，它是高度个人的、特殊的以及体制外的。而在合作治理情况下，为了牟取私利，政府官员之间或政府官员与非政府参与者之间会出现各种交易，从而导致腐败的机会大大增加。可能是政府官员为了“寻租”主动拉拢承包商，也可能是私营企业主诱惑或“俘获”了监管人员，也或者是腐败的合作者之间为了共同利益“互为人质”。然而，发生这些情况并不仅仅是因为他们之间互动的增加，还因为合作治理产生的共享权力、资源和好处使参与者之间互相依赖。基于个体的利益可以相互结盟，而后以合作作为牟取私利的手段。当这种情况发生时，腐败就不再是一种孤立的行为，而是一个利益交错和牵涉到腐败个体之间的交换和平衡的关系网络。
第二，合作治理会增加监管与控制腐败的成本。因为在错综复杂的委托—代理链中，往往缺乏有效的机制来实施有效的问责。这种情况的发生可能是由于在追踪不法行为时存在的技术困难。当权力变得分散时，腐败行为不仅仅会发生在政府直接管辖范围内，也会发生在私营部门或其他政府一时无法直接介入的领域。但是，监管困难还有更多更为复杂的原因。比如，当合作治理带来了原本独立的政府机构、市场主体和社会组织之间的相互依赖时，就会挑战传统的公共部门和私营部门、政府与非政府领域，以及国家与社会之间的界限。有时，就连法律界限也可能变得含糊不清，而留下一些富有争议性的“灰色地带”。比如，某些政府工程会出于时间紧张和效率为上的原因，绕过公开和竞争性的招标过程而直接外包。很多例子显示，由于很难以公共部门的伦理界限和道德要求去约束私营部门，事情就变得更加复杂。这需要在反腐机制上有所创新。
四 在合作治理中反腐：政府与市民的合作
合作治理对于控制和预防腐败具有双重影响：它给反腐增加了复杂性并带来了新的挑战，但同时也为成功反腐创造了新的机会和愿景。
在合作治理中，加强对承包商和合约的管理是防止腐败的常用方法。Cohen和Eimicke总结了合约管理的如下要点：
有效的合约管理要求使用各种标准工具和创新的管理方法：管理者必须明白怎样管理人力、财务、组织、信息、绩效、策略、政治和媒体。他们也需要拥有管理质量、标准、重组和团队合作的经验。但有效的合约管理者需要做到更多。除了要准备好解决问题的这些工具外，当今的有效公共管理者必须学会如何通过合约标书得到高性价比的产品和服务。他们必须学习如何监督承包商的绩效，在草拟合约时也要写明他们的这些监督职能。合约管理者必须学会如何发展非正式网络，深入承包者的机构（以及网络），就如他们在自己部门所做的一样。总之，这不是件易事。
公共管理所推崇的“绩效合约”，是基于新公共管理运动的基本假设，即，“人是诚实的而且如果你告诉他们要做什么然后放手让他们去做，结果很可能比你告诉他们该怎么做更加节约资金”。这就是说，政府主要关注宏观政策目标，也即“掌舵”，而让有关机构和承包商专注“划桨”。由此可见，新公共管理强调的是结果而非程序或过程。
对合约的执行尤其是其效果和效率实行有效管理是合作治理的重要基石。然而，这只是合作治理中防止腐败的必要而非充分条件。而过程和程序对控制腐败却至关重要。单纯强调结果会使权责和透明度问题恶化。
从另一方面来看，由于合作治理涉及多部门和组织之间的合作，要对结果和过程同时进行有效管理以防止腐败是有难度的，依靠政府自己本身的资源难以应对。因此，相同的合作治理逻辑也可以应用到抑制腐败的范畴。也就是说，政府和社会相互配合，在防止权力和资源的错用和滥用上，以及在公共产品和服务的提供中，进行“合作生产”，合作治理腐败。
“合作生产”（co-production）的概念在理论上有不同的阐释。Vincent和Elinore Ostrom在20世纪70年代创造了这个概念。目前，这个概念更常见的定义是指“政府机构和服务消费者共同提供公共服务”。这个定义强调在服务供给过程中的直接的公众参与，而不仅仅是对它们的设计和改进提出意见。举例说，为警察提供犯罪或事故信息的证人，就实际上参与了公共安全的合作生产。这种理解，与Bovaird和Loffler定义的合作生产概念相一致，即“一个从 ‘为公众的公共服务’到 ‘由公众提供的公共服务’的转变”。“合作生产”视角的本质是，公共服务是公众、政府官员和承包商共同合作的产物。公众不仅仅是服务对象和消费者，而且必须参与公共服务提供的过程，以确保服务素质的改善。
具体而言，政府—市民“合作生产”可以转化为一种有效反腐机制。根据Klitgaard所述，腐败的水平与控制腐败的机制之间的关系可以概括为：腐败=垄断+自由裁量权-问责。合作治理的逻辑，如果严格按照这个公式，可以得出：由于在公共服务中分担了责任，政府的垄断权力会缩减。同理，由于第三方的更多参与，政府官员独有的自由裁量权也会减少。与此同时，如果再能加强问责的话，腐败就有可能被控制住。“合作生产”作为一种反腐机制，更能推动合作治理中分权、问责、监督等各个环节，以促进廉政建设。在下一节，我们通过美国的一个具体例子来说明“合作生产”在合作治理中的具体操作及其如何有助于抑制腐败。
五 美国的Qui Tam诉讼
美国是一个广泛实践合作治理的国家。它把许多传统上认为只是政府部门范围内的职能外包给第三方。比如，自2005年起，14.6%的美国联邦的囚犯和6%的州的囚犯都被关在私营监狱里。在美国联邦层面，政府与非政府组织间的合作已经涉及一些行政职能，包括预算、法规制定、举行听证会、政策发展和法律建议、向国会草拟报告等。
合作治理为有效提供公共产品及服务带来了希望，但它同时也显著引起了人们对合作过程中腐败问题的关注。数据表明，腐败活动会伴随合作治理出现甚至加剧。在美国，有七万个个人和组织在政府外包的黑名单上。被列入黑名单是由他们的种种违法行为造成的，包括挪用公款、盗窃、伪造文件、贿赂、篡改或销毁记录、虚假声明、不公平交易、逃税、窝藏赃物、欺诈等。一个于2005年在经济合作与发展组织（OECD）国家中所做的调查发现，在公共采购领域发生的国际企业贿赂问题比在公共事业、税务和司法领域更为严重。
公共资金的滥用还可能披上合法外衣。在美国，尤为有害的是，公共资金从大的承包商流向政治行动委员会（PACs）然后到议员选举活动，某些议员随后会置行政效率于不顾而推动更多的政府外包。由此看来，尽管承包商被禁止直接为联邦选举活动及候选人提供资助，但如果巧妙地并且通过PACs去做，那就可以做得完全合法。
面对这些问题，美国政府尝试通过与市民合作来抑制腐败，它也是一种“合作”，但与原来意义的“合作治理”不尽相同。我们以“Qui Tam”为例加以说明。
Qui tam是“qui tam pro rege quam pro sic ipso in hoc parte sequitur”的缩写，意思是“天子犯法与庶民同罪”。以现在的说法，它授权告密者、检举者、线人或“私人侦探”，通过控告有诈骗政府嫌疑的个人或组织来保护公共资金的运用。与一般诉讼法的有关规定不同，它不需要个体在欺诈嫌疑中受到伤害。这种诉讼是有共同“产出”的，因为若诉讼成功，市民（原告）将和政府一起分享退还的资金。Qui tam是政府与市民“合作生产”的典范，在促进政府廉洁和保护公共利益上都具有实际意义。
在美国，qui tam诉讼的最初法律依据是1863年的虚假申报法案，其目的是打击联邦承包商的诈骗行为，因为在南北战争（1861～1865年）期间有的承包商向联合军队售卖劣质步枪和以木屑填充弹药的军火。这个法案起初允许诉讼者能获得追讨回来资金的50%，尽管不保证一定有收益。这个法案在1943年修订。修订后的法案允许司法部门介入与原告合作qui tam诉讼。如果没有政府介入，胜诉后原告可以得到追回资金的25%，但是如果政府介入了，原告个人只能获得10%。在20世纪80年代大量承包诈骗案出现后，这个法案在1986年再次被修订，以鼓励更多的人参与举报。修订后的法案规定，如果政府没有介入，原告可以获得25%～30%的追回资金，若政府介入了，则获15%～25%。这次修订也禁止承包商反告提出qui tam诉讼者。对于采取报复行为的承包商，严加处罚。此外，对指控的要求也从“清晰和有说服力的证据”修改为“优势证据”，即对被告指控的真实性从要求约75%的概率到仅仅多于一半的可能性，原告的举证责任负担由此减轻。
Qui tam诉讼是政府与市民合作的一种形式。原告必须在封闭的情况下立案，这样诉讼内容就可以不公开而且也不会遭到被告的破坏。然而，联邦区域法院的参与会将备份转发到司法部。此外，原告也会被要求向司法部公开其指控诈骗的证据；司法部必须根据虚假申报法案对指控做出调查。司法部有几个选择：它可以作为原告介入和与原诉讼者合作，也可以不介入而允许原告代表其起诉，它还可以不受理案件，或者加入被告的和解协定。这些决定主要取决于问题的轻重程度以及证据充足与否。政府司法部门介入的情况，在所有qui tam诉讼人的案件（包括和解的）中少于25%。而拒绝介入通常会导致案件不被受理。因此，在实践中，这意味着政府主要控制着查案是否继续展开。当然，如果原告在没有与司法部合作的情况下提出诉讼，结果胜诉，那么如前所述，该原告将获得更多的酬金。
在1986年修订案颁布之后，qui tam诉讼案件大量增加，至1996年达到每年300～400件的水平，而到2006年已累计5514件。1986～2006年，政府追讨回来的资金总额累计达181亿美元之多，诉讼人也累计获得将近18亿美元。这些案件包括的类型很多，比如在联邦医疗保险和医疗补助计划中诈骗、在联邦土地上开采石油欠交专利税、假货次货、虚假票据、重复收费等。2009年，辉瑞前任员工John Kopchinski曾在qui tam诉讼中揭露某药品公司推广一个已被证实会导致严重心脏问题的药物Bextra，他因此获得了5150万美元的奖赏。
由此可见，美国政府合作治理增加了政府外包中的腐败风险，但又通过一个合理设计的qui tam制度有效激励对承包商腐败行为的举报，这促进了合作治理中的廉洁和诚信。
如何进一步完善qui tam，还有很多问题需要研究。比如，政府如何以最低的成本获得最大程度的追讨资金；允许政府介入是重要的，但要确保裁决过程的公平、公正；诉讼不能被滥用，以免诚实的承包商也要面对没有事实依据的指控。
六 Qui Tam的借鉴意义
在合作治理中，腐败风险可能因为问责机制的匮乏和削弱而增加，也会随着合伙腐败的机会增加及腐败形式多样化而变得复杂。本研究探讨了如何根据合作治理的自身逻辑来解决合作治理中的腐败问题；也即，将政府—市民的合作生产纳入反腐体系。Qui tam正是代表着这样一种激励民众参与公共治理的形式。
Qui tam在美国得以发展有几个重要因素。首先，qiu tam的合法性来自联邦法律对于市民合法权利的保障，它由独立司法部门具体实施和保护，并有足够的奖赏作为激励。换言之，qui tam在一个举报者享有充分的合法权利并受到高度鼓励和严格保护的社会环境中生存。其次，qui tam只有在一个对腐败具有很低容忍度的社会中才能开展。如果腐败现象普遍，乃至成为人们赖以生存的一种生活方式，如“开后门” “走关系”等，那么任何一种激励机制都难以达到它所设定的目标。Qui tam不仅仅需要法律保护，也需要道德支持。如果得不到家人、朋友、同事和社会的理解、鼓励和支持，社会成本很高，人们便会犹豫是否参与。
近年来在中国建立的“举报”制度和qui tam有点相似。举报，按照字面理解就是“举证和上报”。普通民众可以将他们所遇到的官员行为不检点的情况报告给有关部门。然而，和qui tam不同的是，举报不是一个法律行为。举报的产生，也有着和qui tam很不一样的社会和制度环境。民众举报是反腐败成功与否的重要条件之一。但就目前情况来看，由于较高的匿名率，举报的效果比预期的要差。官方数据显示，在有些地方的举报中心，80%的信息以匿名方式提供。人们不愿意公开身份，这让反腐机构难以调查一些嫌疑案件，也降低了腐败被查处的概率。
为了激励民众实名举报腐败，各地政府采取了使用奖金奖赏举报者的相应措施，推行各种各样的奖赏计划。根据被曝光案件的严重程度和涉案资金的多少，奖金有所不同。这些奖赏计划鼓励群众实名举报，因为匿名举报就难以确认身份和发放奖金。一些地方政府也承诺如果举报者要求，政府便不会将奖赏公开。除了反腐外，有奖举报也逐渐适用于其他领域，比如报告职业安全风险、环境污染、金融诈骗、假劣产品和服务、逃税等。奖励措施对于降低匿名率起到了作用。根据官方报告，近年来，有些地方的匿名举报率降到了60%，但这和香港的低于30%的匿名举报率相比仍然较高。在激励的有效性上，举报奖赏制度仍然存在着局限性。比如，奖赏的数量和单个金额都比较低。1994年，奖赏体制成立之年，只有821人收到总数为290000元的奖金。平均每人收到仅仅353元。虽然在90年代末，这个金额增加到人均约800元，但是得到奖金的人数都维持在每年大概1000人的水平。在中国，奖金上限为重获资金的10%或200000元，无论哪个奖励标准都是较低的。对于那些举报但是不涉及重获资金的案件，大多数情况下奖金只有数千元。相对于举报的高风险，这么小额的奖金难以起到鼓励作用。另外，严格的奖励资格要求也影响了人们的举报动机。
七 结语
尽管各种形式的合作治理发展很快，但民众参与的问题在现有的关于合作治理的文献中并未能得到充分讨论，在具体实施中一般来说也受到多种限制。当政府和非政府组织合作时，公众大多情况下只是产品和服务的接受者，他们的参与局限于对产品和服务素质提出要求和评估。我们认为，市民的直接参与是合作治理的不可或缺的特征。市民不仅指望政府提供高效率和高效能的服务，还期待政府公正、公平和廉洁治理的方式和过程。例如，市民普遍关心政府程序中的机会平等、回应能力、公平性等。合作治理不仅仅要求权力和资源的共享，也提供机会实现政府和市民在防止滥用权力和资源方面的合作。在这方面，qui tam无疑是一种成功的尝试。
（本研究获得香港特别行政区研究资助局优配研究金、英国经济及社会研究理事会与研资局联合研究计划及香港城市大学的资助）
原载《广州大学学报（社会科学版）》2014年第1期。