第四节 气候变化是国际政治问题

一 全球气候治理已是国际社会关注的热点和博弈的新焦点

当今世界第一位的问题，非气候变化莫属。在世界上重大的国际会议、国际交流活动中，气候变化都是重要议题，概莫能外。

应对气候变化，重组了国际政治格局。在传统的南北两极，即发达国家与发展中国家“两分天下”的基础上，变化为三大气候利益集团鼎立的局面。发达国家内部分化成为以欧盟为一方和环太平洋大国美国、加拿大、澳大利亚、日本等为另一方的两大营垒。而在发展中国家之间因为各自的利益诉求，如海湾国家的石油利益、岛屿国家的环境利益、77国集团共同利益、“基础四国”发展利益等，也呈现出既联合又博弈的错综复杂的态势。

气候变化已成为世界主要国家制定经济、外交政策的重要依据，成为欧盟等发达国家或地区实现自己追求国际政治大国地位的重要手段，甚至成为发达国家制造新的贸易保护壁垒、影响贸易全球化的武器。

二 走出“囚徒效应”，全球治理气候变暖

气候治理受到个体理性与集体理性冲突的“囚徒效应”的困扰。欧盟航空碳税政策，既有其在解决欧债危机的谈判中增加筹码、提升欧盟在应对气候变化和环保领域的领导地位的政治方面的考虑，也有扩大其在碳排放交易市场优势、摆脱欧债危机的经济方面的考虑。但是，欧盟单边征收航空碳税，会极大地增加航空公司成本压力（以目前国际碳排放交易市场价格计算，对在欧盟境内飞行的航空公司，2012年就额外增加3.8亿欧元的成本，并最终转嫁给消费者）。这既违背了公平贸易的规则，也违背了“共同但有区别的责任”的应对气候变化的原则；可能损害全球应对气候变化的进程和秩序，产生与气候治理相悖的后果，甚至可能导致贸易战争的爆发，破坏经济全球化进程。摆脱气候治理“囚徒效应”的理性选择应当是寻求一种在满足个体理性、兼顾各气候利益相关国利益的前提下，实现全球气候治理集体理性的合作机制。例如，为完成《京都议定书》对主要发达国家减排的目标而制定的清洁发展机制（CDM），就是既能让发展中国家得到资金和技术支持、提升本国应对气候变化能力，也能让发达国家降低减排成本、实现减排目标的互利共赢的范例。

三 共同但有区别的责任：全球气候治理的原则

从政治的本原意义上考察，应对气候变化也是一个典型的政治问题。英国学者特里·伊格尔顿认为：政治是指“把社会生活整个组织起来的方式，以及这种方式所包含的权力关系”。应对气候变化作为政治问题，主要是指应对气候变化的组织架构和权力分配、利益博弈等。

迄今为止，世界上是以“共同但有区别的责任”的原则、公平正义原则，来安排不同国家在应对气候变化过程中的责任和义务的。包括《京都议定书》对第一减排期主要发达国家刚性的减排任务，和原本准备在哥本哈根气候谈判大会上确认的巴厘岛路线图中对后《京都议定书》时期减排任务的安排等。

“共同但有区别的责任”是保证气候利益和责任公平正义地分配和安排的原则。气候利益与责任在过去、现在、未来之间，在当代不同国家之间，在不同世代之间的分配与安排是考量气候治理的首要问题。公平正义的伦理要求人类在使用气候资源、气候利益方面不管是穷人还是富人，也不管是当代人还是下一代人都具有平等的权利。若是谁多耗费了资源、污染了环境，谁就有责任进行补偿。

一方面，历史上发达国家从发展中国家及被边缘化的国家那里征用排放空间，完成了本国工业化、现代化的任务，是应对气候变化的既得利益者。工业化时代以来所排放的每10吨二氧化碳中，有7吨是发达国家排放的。美国人均历史排放累积达到1100多吨。而且，发达国家在完成了工业化之后，温室气体排放还在增长，占世界人口15%的发达国家排放了占全世界一半的二氧化碳。2004年发达国家人均排放的温室气体是发展中国家的4倍。美国的人均排放已达19吨。因此，发达国家既应当在承担气候变化的成本方面起主要作用，也应当允许后发国家享有发展排放空间的权利。

另一方面，随着发展中国家工业化、城镇化的加速，发展中国家在全球排放量中所占的比例也较快上升，2004年占全世界的42%，而1990年这一比例尚只有20%左右。预计到2030年，发展中国家的排放量将占到世界总排放量的一半以上。这既为发达国家要求发展中国家毫无区别地分担减排责任留下了口实，同时也是气候风险日益逼近的警报，发展中国家在实现本国工业化、现代化之前就应该加入应对气候变化的行列。

气候安全是人类共同的需要，但对于气候安全，强者和弱者的承受能力不同。真正的公平应该建立在承认人与人有差别的基础之上。在气候责任的安排上，显然应当充分考虑各个国家所处的发展阶段、应当承担的责任和承担责任的实际能力等因素。

“所有关于气候变化问题的争议其实质都是利益之争，都是对未来排放权的争夺。”在全球气温升幅2℃控制目标下，世界未来的二氧化碳的排放空间成为越来越稀缺的资源（约8000亿吨二氧化碳），与此相应，对其分配的争夺必然会更加激烈。按发达国家的方案，要将44%未来的排放权给它们，这样则会把发达国家与发展中国家人均排放量之间长期存在的7.5倍的差距继续保持在2.7倍的水平上。这种方案极大地剥夺了发展中国家的发展权利，如按此方案中国在2020年之前就会向发达国家购买排放权。这明显地违背了“共同但有区别的责任”的原则，理所当然要受到抵制，这也是哥本哈根气候大会争议的实质之所在。

四 全球治理为应对气候变化开辟了新途径

应对气候变化似乎走入了死胡同，已经很难在原有的政治制度框架内解决问题，需要有新的政治智慧去探索新的解决路径。

让渡一部分国家主权来实现气候变化的全球治理的理论，让我们看到了解决气候变化问题的曙光。根据在全球和地区一体化进程中出现的所谓主权分割和主权让渡的现象，全球治理理论提出包括全球气候治理在内的全球治理与国家主权之间并非此消彼长的零和博弈的关系，两者完全可以相辅相成、协调一致。但这一目标的实现是基于这样的条件，即利益相关方在不损害国家的根本利益，不影响经济的发展、社会的稳定和人民生活水平的提高的前提下，在可能的范围内作出必要的让步和牺牲，即让渡部分国家主权。当然，这里的主权让渡并不是将国家主权的一部分分割出来、让渡出去，而是指各相关国家共同拥有和行使这部分权力。在气候治理上则表现为，世界各国就全球气候变化问题达成共识，并具体制定出节能减排的标准和要求，而各国又严格遵守。当然，这也就意味着相关国家政府的管理权受到制约，人们的生产生活会受到比较大的影响。《联合国气候变化框架公约》执行秘书克里斯蒂安娜·菲格雷斯评价2011年底结束的南非德班气候大会最后达成的协议时说：“为了实现通过长期努力解决气候变化问题这一共同的目标，所有国家都舍弃了本国十分看重的一些目标。”

五 提升中国在全球气候治理中的话语权

中国是气候全球治理的积极参与者，一直在建设性地推动应对气候变化的国际谈判的进程。随着综合国力的提升，中国也在通过向小岛国家提供增强应对气候变化能力建设的援助，中国在海外的能源企业也通过加大对开发地环境保护等途径和措施，逐步加大中国参与气候全球治理的力度。笔者认为，更为重要的是练好“内功”，即通过把积极应对气候变化作为经济社会发展的重大战略，作为加快转变经济发展方式、调整经济结构和推进新的产业革命的重大战略机遇，加快中国的节能减排、资源节约环境友好型社会和生态文明的建设，来缓解国际上对中国的减排压力，来改变中国在应对气候变化国际谈判中的被动处境，争取在全球气候治理规则制定中有更多的话语权。应加大对气候变化的科研支持，这既有利于提高国家在国际气候谈判中取得主导权、推动有利于国家利益的科学结论转化为国际政治共识，也可以为国内应对气候变化提供理论支持。