第四节 党的民族政策的操作与实践

了解了党的民族政策的主要内容架构及体系后，有必要厘清党的民族政策在实践层面的操作情况。党的民族政策是以不断创新的中国化马克思主义民族理论作为指导思想来制定的，带有明显的中国特色。指导民族政策制定的核心思想主要是：国家统一是各族人民的最高利益，各族人民都有维护国家的安全、荣誉和利益的义务；坚持各民族一律平等，国家用法律的形式保障少数民族的合法权益，但少数民族权益的实现须在国家意志主导下有序进行；各族人民要互相尊重，和睦相处，坚决维护各民族的团结；各民族要互助合作，努力实现共同繁荣发展，为此，鉴于少数民族和民族地区经济社会发展的程度相对落后的现实，国家明确强调了帮助少数民族和民族地区加快经济社会文化发展的原则。这些指导思想既有利于整合各民族共同致力于实现中国的整体发展目标，也有利于国家意识和中华民族集体意识的塑造。

如何保证党的民族政策的贯彻与执行、执行的效果如何评价、如何监督执行、对存在的一些偏差又如何调适等一系列问题拷问着民族政策的实践绩效。

党和国家的民族政策的制定既有中国化马克思主义民族理论的指导，又参考、结合着我国具体的民族族情，从多年的实践来看，基本上符合中国国情，促进了我国的民族团结、民族平等、各民族共同繁荣发展。这里要提出和解决的问题是，在民族政策制定之后的实践操作过程中，必然存在一个贯彻执行、评估、监督与调适的问题。

民族工作机构，即民族方面的管理机关和机构是确保民族政策如何贯彻执行、评估、监督与调适的主要机构。目前，我国民族工作机构一是党委系统的统战部，它在民族方面的主要职能有：研究、拟定党的民族工作重要措施；协调检查、监督民族工作的重大方针政策的贯彻落实；协调处理民族工作中的重大事件；联系少数民族代表人物；协助有关部门做好少数民族干部的培养和举荐工作。二是政府系统的民委，它的主要职能包括：拟定有关民族方面的法律法规；拟定有关民族方面的政策规定和少数民族发展规划、纲要；组织开展民族理论、民族政策和民族问题等的调查研究；督促检查民族法律法规和民族政策贯彻执行情况，定期向同级政府、人大报告；协调民族关系，维护民族团结和社会稳定；参与少数民族干部和各类人才的培养、选拔和使用；协调解决少数民族和民族地区发展中的特殊问题。三是其他相关的机构承担的民族事务管理工作，如教育、文化等部门中相关机构承担的一些促进民族教育和文化发展的职能；人民代表大会所属的民族工作机构（民族委员会），主要侧重于民族法律法规的审议、制定和对民族法规的贯彻落实进行监督以及对民族工作开展调研和指导等；政协所属的民族工作机构（民族宗教委员会）主要是对民族工作进行调研，反映情况，提出建议，并对相关的工作部门给予监督和指导。上述的这些民族工作机构基本在各级地方都有，虽然各自的权限与职能不一样，如地方的有些权限和职能没有中央或上级的多，但是它们共同构成了一个纵横交错、条块结合、相互配合协调的民族政策机构运行体系，共同地承担着对民族政策进行贯彻执行、评估、监督与调适的作用。那这些民族工作机构是如何具体地承担对民族政策进行贯彻执行、评估、监督与调适的作用的？

第一，民族政策的执行主体。根据现行国家机构，我国的民族政策的主要执行主体有三个层次：一是各级地方党委政府。他们具体落实党中央、国务院的有关民族政策措施，其中各级统战部和民委作为党委政府在民族工作方面的职能部门发挥牵头协调作用来积极推动政策的落实。二是一些具体民族政策则多是由相关职能部门（如中组部、国家计委、教育部、财政部、农业部、文化部等）根据国家民族方面的大政方针从管理上来具体制定、实施，当然在具体执行时，还是需要统筹到“党委统一领导，有关部门各司其职、密切配合、通力协作的工作格局”中，以确保政策的落实。三是国家的重大政策决定，党政系统还要与部队系统、各民主党派、各人民团体相结合，需要他们的大力配合。

第二，民族政策的评估过程。民族政策评估是对民族政策的实施、效果以及影响进行分析判断的过程。民族政策评估是客观认识政策的现实效力的非常有益的手段，是进一步修改和完善政策的重要依据。从理论与实践的相互作用来看，政策评估是政策实践中一个非常重要的环节，也是对政策制定所依据的理论正确性与否的检验环节。就是从政策制定的角度来看，对政策的评估也非常重要，它为确保政策的科学性、可行性、针对性、效率性提供了一个重要的参考。改革开放以来，我国对政策评估的重视和关注度在逐渐提升，但目前无论官方还是民间都还没有形成普遍共识，更没有专门的评估机制与机构。基于这方面原因，导致了中国计划经济时代的有些政策明显与现实不相符却仍在沿用，有些政策事实上已经失效可至今没有宣布废止。在理论研究或是宣传领域，我国民族理论、制度与政策常被置于一种“适合中国的情况”“我国社会制度的优势”话语下被颂扬，鲜有人对其实践效绩进行评估。近年来，学界和民间开始有人主要从民族经济政策角度对相关民族政策进行评估，如温军的《中国民族经济政策的形成、演变与评价》《中国少数民族经济政策稳定性评估（1949～2002）》，这是非常有意义和有价值的尝试。遗憾的是政策层面的民族政策评估还没有进入轨道，既没有成立相关的民族政策评估机构，也没有建立起相关的民族政策评估机制，这是我们需要进一步加强的地方。在2008年西藏发生“3·14”事件后，国务院办公厅紧急于4月25日颁发《国务院办公厅关于严格执行党和国家民族政策有关问题的通知》（国办发〔2008〕 33号），在2009年新疆发生“7·5”事件后，国务院办公厅再次紧急于7月25日发布《国务院办公厅关于检查国办发〔2008〕 33号文件贯彻落实情况的通知》（国办发〔2009〕 15号）。另外，针对这两次事件，2009年4月1日，国家民委印发《国家民委关于加强民族法规和民族政策执行情况监督检查工作的意见》，并专门成立监督检查司，负责民族政策的贯彻执行情况和民族政策的监督检查工作。这些充分表明：党和国家在发现问题的过程中正在进行政策上的完善。

第三，民族政策的监督过程。民族政策监督主要是针对政策执行主体是否及时或正确贯彻执行政策、执行过程是否合法、执行的效果如何等问题进行检查并督促的过程。从政策运行过程与执行效果来看，监督环节非常重要。民族政策监督具体可包括法律监督、行政监督、社会监督、舆论监督，等等。目前，中国现实法律体系中对民族政策执行情况的法律监督体系还很不健全；全社会未形成对民族问题和民族工作的足够关注和舆论氛围。发挥作用最主要和最大的是国家的行政监督，行政监督主要有：人大与政协的监督，人大主要是执法检查、听取和审议专题工作报告，而政协主要是对政府和政府工作人员以提案等形式提出意见和建议，并要求得到答复；上级党委政府对下级党委政府的监督，如1952、1956年中央在全国范围内进行了两次民族政策执行情况大检查，及时纠正了当时民族工作中出现的一些缺点和失误，保证了党的政策能够落到实处，在各族干部群众中产生了深远影响。“文革”期间，1972年，在周恩来总理的建议下，以农林部学习小组的名义派出四个调查组，分赴内蒙古、新疆、西藏、云南等少数民族地区，调查了解民族政策的执行情况和当地群众生产生活中存在的问题。1973年，毛泽东针对当时许多地区违反民族政策的情况指出：“政策问题多年不抓了，特别是民族政策。现在地方民族主义少些，不突出了，但大汉族主义比较大，需要再教育。”在1980年春节前后，为贯彻1979年全国边防工作会议精神，党和国家开展了全国范围的民族政策大检查大教育，在全国各族干部群众中深入进行了一次民族理论政策的学习与教育活动，有力地推动了党的民族政策的恢复与发展。但是由于民族政策的执行主体本身就是一些国家机关或地方政府，这种监督所产生的效果因受到各种因素影响在实践中并不十分明显。政策监督的目的是描述政策是如何运作的，记录政策实施之后出现的变化，说明政策实施情况与结果之间的关系，并评估其执行效果。通过对政策执行过程的监督，我们可以找出政策目标与执行手段之间、预期政策目标与实现政策绩效之间的差距，发现问题之所在，并从中寻找解决问题的新方法，如调整政策目标、加大执行力度、重新配置资源等。

第四，民族政策的调适过程。民族政策调适是通过对民族政策的实际效力分析，结合现实情况和社会环境的发展变化，对民族政策进行必要调整的过程。它包括政策的修正、终止、延续和创新等。政策本身特别是一些具体政策都有一定的时效性，随着时间的推移，社会环境会发生变化，会产生一些新情况新问题，这就要求决策者适应形势尽快完善原有政策，或提出新的政策措施，或废止过时的或有失误的政策，对政策进行局部的或全局的调整，以保持政策的连续性与有效性。在政策调适过程中，首先要有明确的指导思想和政策目标，否则就会盲动，达不到预期要解决问题的初衷。还要处理好政策稳定性和连续性的关系，政策的稳定与国家的政治、经济、社会稳定是紧密联系在一起的，对一些基础性的、指导性的、原则性的政策，只要实践证明是正确的、基本可行的，就不要轻言随意变更。如果经实践证明确实存在负面问题，就必须做好应对的准备与措施，以及时进行调整、修改。