六 研究结论及应对策略

（一）研究结论

（1）我国煤炭资源虽然比较丰富，但与其他主要产煤国家相比，开采条件中等偏下，资源富集地区生态环境脆弱或面临严重自然灾害威胁，合理煤炭开发规模受到限制，难以做到无限制供给。

（2）在全球压减温室气体排放日益高涨的呼声下，我国以煤为主的能源结构面临严峻挑战，目前煤炭消费量已经偏大，非化石能源将加快发展，煤炭需求增速放缓。

（3）经过几十年建设特别是最近10年煤炭黄金期的快速发展，我国煤炭生产力水平大幅度提高，供应能力显著增强，全国现有生产煤矿能力35亿吨/年，在建煤矿5亿吨/年，正在开展前期工作的5亿吨/年，申请开展前期工作的3亿吨/年，加上技术改造和资源整合煤矿提升的产能，预计2020年前全国总体上煤炭供应是有保证的，但若煤炭市场长期低迷将不利于行业健康发展。

（4）近几年，煤炭进口猛增与国内煤炭需求旺盛、煤运通道能力制约、煤炭物流成本过高、国外经济疲软导致煤炭过剩和海运价格低廉等因素密切相关，但随着时间推移，国内外经济形势发生变化，这几个关键因素都将发生变化，甚至是转向相反方向，特别是国内经济转型、控制能源消费总量、商品煤质量管理和大气污染防治行动计划的实施，将进一步削弱进口煤炭的竞争力。

（5）随着新能源快速发展，全球煤炭产量将进入缓慢增长期，世界煤炭贸易量比较稳定，预计我国煤炭进口量维持在3亿～5亿吨的水平，不足全国煤炭消费总量的10%，进口煤地位仍然只是东南沿海地区煤炭市场的补充，国内煤炭是保障供应的绝对主力。

（二）国家层面应对策略

1．制定审批权限下放配套政策

2013年5月国家将低于120万吨/年煤矿核准权限下放地方投资主管部门，建议国家制定审批权限下放配套政策，避免一放就乱，加剧产能过剩。

2．大力发展非化石能源，控制能源消费总量

未来一段时间，我国经济将继续保持较快增长，在工业化和城镇化不断推进的过程中，能源消耗量还要加大，为实现国家提出的碳减排目标，必须降低能源消费中的煤炭比重，破除高耗能产业无序增长瓶颈，应采取综合性措施，如实施能源消费强度和消费总量双控制，形成倒逼机制；大力发展水能、核能、风能、太阳能等非化石能源，增强其对煤炭的替代作用等。

3．加快煤炭运输通道建设，为增加煤炭供应提供支持

加快蒙西—华东、山西中南部、蒙冀铁路建设，争取按原有计划按时投运，为增加湖南、湖北、江西、河南煤炭供应和关闭小煤矿提供支持。新疆煤炭资源丰富，具备大规模开发的资源条件，新疆煤炭开发对保障我国煤炭长远稳定供应意义重大。现阶段在主要做好煤炭发展规划、矿区总体规划、基础设施建设等前期工作的同时，最重要的是建设“疆煤东运”大通道，为加大开发新疆煤炭做好准备。

4．加强进口煤炭管理，支持企业“走出去”

维护和加强与澳大利亚、印尼、蒙古、俄罗斯、越南、南非、美国、加拿大等主要煤炭出口国的贸易关系，打造有利于增加煤炭进口的环境，稳定煤炭进口市场。提高煤炭进口企业准入门槛，鼓励进口优质煤炭资源，限制低热值、高硫、高灰分煤炭进口。支持优势煤炭企业“走出去”，参与境外煤炭资产并购，开展资源勘探开发。与此同时，建议国家研究设立境外投资（项目）专项资金，金融机构提供配套金融支持，为企业“走出去”提供有力的资金后盾。

5．清理不合理收费，暂缓出台煤炭资源税从价计征政策，降低煤炭企业税负压力

当前煤炭市场过于低迷，大部分企业出现亏损，煤矿本来就是高危行业，地下作业苦、脏、累、险，降低甚至拖欠工资必定造成人才严重流失，不利于煤炭行业的健康与和谐发展。建议国家从保障国家主体能源安全角度，清理各项不合理收费，减轻煤炭企业税负压力，让大部分企业能够维持最基本的再生产，保障煤炭稳定供应。建议暂缓出台煤炭资源税从价计征政策，如在取消各项基金和不合理收费的基础上，将可持续发展基金、矿产资源补偿费、矿业权使用费等收费项目并入资源税。

（三）行业层面应对策略

1．出台有效的“退出政策”，鼓励落后煤炭企业退出市场，加快落后产能淘汰步伐

充分利用煤炭供应比较宽松的有利时机，认真贯彻近期出台的《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》，淘汰落后产能，关闭自然灾害特别严重、资源浪费严重、生态环境破坏严重的煤矿。2015年前重点关闭9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿，加快关闭9万吨/年及以下煤与瓦斯突出等灾害严重的煤矿，坚决关闭发生较大及以上责任事故的9万吨/年及以下的煤矿。尽快建立长效机制，出台有效的“退出政策”，争取2020年前后全部关闭9万吨/年以下的小煤矿。提高准入标准，一律停止核准新建生产能力低于30万吨/年的煤矿，一律停止核准新建生产能力低于90万吨/年的煤与瓦斯突出矿井。

2．增强科技创新能力，破解煤炭开发约束

通过增强科技创新能力，提高行业技术水平，采取推广保水开采、充填开采等先进技术，实施采煤沉陷区综合治理，破解或降低影响煤炭合理开发规模上限的制约因素，从而提高合理产能规模。

3．加强矿区生态环境治理，实现煤炭产业可持续发展

落实国家资源综合利用项目扶持政策，鼓励原煤入选，优先建设煤矸石综合利用项目，建设矿区循环经济园区，促进煤炭工业节能减排。全面落实瓦斯发电上网加价、税费优惠等政策，支持煤矿企业拓宽瓦斯利用范围，提高瓦斯利用率。加大煤田灭火投入，加快煤田火区治理，保护煤炭资源和生态环境。

4．推动煤电产业融合发展，提高资源利用率

支持煤炭、电力企业发挥各自优势，合资、合作建设煤电一体化项目，实现煤电一体化经营，减少行业利益冲突，稳定能源市场。加快建设一批煤矸石低热值资源综合利用发电项目。

5．加快发展煤炭深加工产业，促进行业发展

2012年底《煤炭深加工示范项目规划》和《煤炭深加工产业发展政策》相继制定完成，提出了“十二五”期间规划建设15个煤炭深加工示范项目。2013年3月，10个煤炭深加工项目相继获得“路条”，包括5个煤制天然气项目、4个煤制烯烃项目和1个煤制油项目；7月，由中石化牵头的新疆准东300亿立方米/年煤制天然气项目获得国务院批准；神华宁煤400万吨/年煤制油项目已获得国家发改委核准，是“十二五”以来我国第一个获得核准的煤炭深加工项目。目前，煤炭深加工产业在我国呈加速发展态势，中石油、中石化、中海油三大石油巨头以及国电、中电投等发电企业均大规模涉足该领域，试图抢占战略先机。