第二章 中国社会工作的历史和走向

2011年11月8日，中央组织部、中央政法委、民政部等18部委联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》。该意见首次从中央政策文件层面对“社会工作专业人才”进行了清晰界定——社会工作专业人才是“具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、应急处置等领域直接提供社会服务的专门人员”。该意见的主要精神在于将社会工作者纳入专业技术人才的体系，大力开发社会服务领域的社会工作专业岗位，加强教育培训和评估激励，确保社工的薪酬待遇，提升其社会地位。

中央此举的目的在于加强和创新社会管理，大力发展社会事业，培养造就一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作专业人才队伍。“充分发挥他们在困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适等个性化、多样化服务方面的专业优势，对解决社会问题、应对社会风险、促进社会和谐、推动社会发展具有重要基础性作用。”

中国的社会工作发展到今天，使关注民生的政界人士、社会工作学界、广大社会服务领域的从业人员及服务对象等感到非常振奋。能够发展至今，也是政界、学界、服务领域等人员自我国市场化改革和开放以来不断努力，推动社会工作不断专业化和本土化，使社会各界人士不断增进对社会工作的理解和接受的一个过程。对中国社会工作发展历史的梳理，既可以梳理我国社会工作发展的脉络，同时也可以反思发展过程中的有益做法和进一步完善之处。在此基础上，对我国社会工作将来的发展动向进行分析和预估，并结合我国具体国情提出有针对性的发展方案。

第一节 中国社会工作发展历史

传统中国一直是以小农经济为基础的农业国，社会结构主要以宗族、亲友、邻里为生活共同体，以集市、庆典、祭祀、宗教等活动为平台，形成了生活、生产、文化高度统一的稳定结构。而对弱势群体的帮助、相关社会问题的解决和社会的发展也主要通过这个结构脉络来进行。由此，专业社会工作也就难以内生于乡土中国的传统社会之中，而是在20世纪初由西方引进。本节的内容将集中关注专业社会工作在我国的引入、曲折、恢复、发展的整个历程。

一 民国时期

社会工作学界普遍认为，现代社会工作发端的标志在于，美国学者玛丽·里士满（Mary Richmond）在几本著作中对社会慈善服务的系统总结，这几本著作分别是《贫民中的友善访问》（1898年）、《社会诊断》（1917年）、《什么是社会个案工作》（1922年）。尤其是《社会诊断》一书的问世使社会个案工作作为一种专业方法被普遍接受。

这个时期正值我国清末民初之际，西方各种社会力量广泛地存在于国家和社会的各个领域，同时国人也越来越多地到欧美各国学习考察，大量引入西方的社会思潮、制度和方法。因此，我国对社会工作的引入，可以说与现代专业社会工作的发端保持了紧密的衔接。这种社会服务思想和方法被迅速地引入国内。当然，引入最快的是西方教会在我国创办的大学和社会服务机构，它们拥有全球性的社会组织网络，新兴的服务理念和方法被很快地实施和传播。

而我国本土对社会工作的引进主要是随着社会学的传入而逐步发展的。上海沪江大学最早于1913年创立社会学系，社会工作作为社会学的一个分支学科慢慢建立和发展起来。而我国社会工作学者的第一人当首推朱友渔，1912年他从哥伦比亚大学社会学系获得博士学位，发表了《中国慈善事业的精神》（The Spirit of Chinese Philanthropy），回国后任上海圣约翰大学社会学教授和燕京大学兼职教授，讲授社会工作并进行相关研究。但限于当时社会工作的专业化发展水平和社会影响，他并没有形成系统的课程体系及实践活动。

燕京大学在我国本土社会工作教育中发挥了重要的作用，其社会学系最早把社会工作设为一门专业。1922年，步济时出任燕京大学首任社会学系主任，立志培养社会服务专门人才和理论研究人员，课程设置也偏重于社会服务、社会福利和社会调查等方面，如“个案工作”“团体工作”“社会行政”“社会福利”“精神健康社会工作”等。后来，他甚至将社会学系改称为社会学与社会服务学系，以此强调理论的应用性和服务性。他的继任者许仕廉，于1928年在清河镇设立社区社会工作实验室，由杨开道指导学生进行服务和研究，对我国社区社会工作进行探索。继燕京大学社会工作专业开设之后，因其关注社会问题，以服务社会和讲求实务为导向，一大批大学纷纷效仿，开设相关社会工作方向课程，设置社会工作专业，成立社会福利系或社会行政系。其中影响比较大的有复旦大学、清华大学、辅仁大学、暨南大学、上海大学、东吴大学、教育行政学院、之江大学、金陵女子学院、齐鲁大学、福建协和大学等。据许仕廉1927年对国内60所各类性质大学社会学类课程状况的调查，所有课程中以社会理论、社会问题为最普遍，而社会调查、社会立法与社会服务行政课程共有38门（吴泽霖，1981）。1929年冬，东南的孙本文、吴景超、吴泽霖与北平的陶孟和、许仕廉、陈达等人在商议成立“中国社会学社”的章程中，将研究事项分为社会学理论、社会实际问题、社会实地调查、社会服务及社会行政等四类。由此可见，在那个时期，我国的社会工作教育和研究主要随着社会学体系建设而取得了较大发展。

这个时期，社会工作的实务主要集中在个案方面。1918年北京协和医院专门成立“宗教与社会服务部”，开了我国医疗个案工作的先河。1925年，北京协和医院进一步与燕京大学合作，在医院设立个案社会工作实习基地，推动专业教育和服务实践相结合。此外，还有一些民间慈善组织也开始运用社会工作方法，对北洋军阀统治时期及北伐期间的贫民开展济贫工作，推动着社会工作的运用和发展。

不过，此后的20世纪30年代，各大学社会学系的发展受到很大的阻碍，有的甚至停办，社会工作教育也因此受到很大的影响。究其原因，乃是当时的政府对社会学和社会工作产生了误解，认为这是社会主义思潮及行动。当然，这与此期间连年内战及1937年爆发的抗日战争有关，致使“中国之大，难以放下一张平静的书桌”。

虽然社会工作的专业教育受挫，但抗战前我国本土性的具有社区社会工作意蕴的社会改造实践，开展得有声有色。这些改造实践主要面向我国广大的农村社区（城市里也在教育、医疗机构中开展过服务，但影响相对较小），其中既有自上而下推动的社会变革运动，也有知识分子怀着同情和帮助底层百姓的理想，下乡开展的乡村教育活动。前者如阎锡山在山西推行的“村治模式”，后者比较著名的有晏阳初的“平民教育运动”、陶行知的“教育改进模式”、黄炎培的“职业教育活动”，还有两者的结合模式，即影响最大的“乡村建设运动”——由韩复榘邀请梁漱溟等先后在河南村治学院、山东邹平建立实验区，重视农民教育，重建乡村文化，以乡村自救运动促进社会变迁。这些复兴乡村的活动虽然还不能说是专业的社区社会工作（社区工作在20世纪60年代才被确认为一种专业的社会工作方法），但体现了社区工作的很多要义，如注重增强村民的能力、调动其积极性、改善乡村内外的社会支持网络，以达到助人自助的目的。当时的具体实施方式类似于社区工作中的社会策划模式，他们对我国本土性的乡村社区发展进行了非常有益的探索。

20世纪40年代，社会工作的教育也有了很大的改观，这主要是由于抗日战争带来了大量需要救助的难民和贫民，急需社会服务的支持。国民党政府1940年专门成立社会部，其下设立了社会福利司，管理社会服务、贫苦老弱残废收容教养、社会救济（后期纳入）等事项。由此，迫切需要社会服务方面的工作人员，于是各大高校社会学系重新活跃起来，纷纷调整、充实课程，增设社会工作的内容，并注重实用课程。1944年秋，国民政府教育部全面修订了大学课程，在社会学系社会行政专业的选修课中，专门设置了社会救济、合作事业、儿童福利、精神病社会工作、医药社会工作、妇女社会工作、个案工作、团体工作、社区工作、边疆行政、边疆教育、边疆社会工作、社会政策、社会运动等课程（郑杭生、李迎生，2000: 71～72）。但当时依然没有独立的社会工作院系，直到1948年，金陵大学才开始招收社会工作专业本科生，成为当时中国仅有的社会工作系。

概言之，民国期间社会工作教育初步得到发展，服务实践也进行了很多有益的探索，为我国社会工作专业和实务的恢复重建，提供了可资借鉴的历史经验与分析素材。

二 计划体制时期

新中国成立以后，当时的主导思想认为社会主义制度将消除社会问题的根源，而社会学及社会工作是资本主义为了应对社会问题而进行的研究、采取的方法措施，既然社会问题将不复存在，它们也就失去了存在的必要性。于是，效仿苏联模式，1952年、1953年国家按照需求分别对高校进行“院系调整”和“专业设置”，社会学系和社会福利行政系被取消，社会工作专业及课程由此中断。

虽然专业社会工作被取消，但在计划经济体制框架下开展的大量的社会福利服务，在当时的经济社会生活中发挥着重要的作用。这些福利服务被学界称为实际的社会工作，或行政性半专业的社会工作。这些社会工作呈现典型的“政府包揽”的特点，政府通过制定一揽子经济社会计划来规范社会福利服务的提供，并根据计划配给福利和服务的资金，而提供福利服务的人员也通过计划安排。

在城镇基层的服务实践中，这些工作主要靠各种类型的“单位”来实施，包括机关事业单位、国营和集体企业等。社会成员被安排进各种单位，并保持长期稳定，实现“广就业”的社会就业福利。单位承担了成员的各种福利服务，大的方面如子女教育、医疗、退休养老和公共住房等福利，微观层面甚至包括职工的婚丧嫁娶、柴米油盐、矛盾纠纷调解等日常生活服务。服务落实的方式主要通过单位建立各种福利机构并发放各种补贴，如建立单位医院、学校、食堂、宿舍、澡堂、理发室、文化体育设施等，补贴包括交通补贴、取暖补贴、粮食补贴、产假补贴……此外，单位还对困难职工家庭实施特殊的生活困难补助。因此，计划经济体制下的“单位制”是整个社会福利服务的关键环节。

而广大农村地区的福利服务则是通过和城镇“单位制”相对应的集体制——“公社+生产队”来落实。最主要的福利制度在于农业集体化——土地统一经营、劳动力统一调配，为农村社会弱者从事生产、改善生活创造了有利条件。农村集体也落实了一些福利服务，最为瞩目的是农村合作医疗和“五保”制度。总体而言，农村社会福利水平远低于城市单位福利，普通社员主要局限于基本救助和基本医疗服务，住房、教育、公共设施等福利严重缺失。只有庄稼严重歉收，如自然灾害灾荒之后，农民才能得到国家的福利救助，平常只有“五保户”才能享有社会福利服务。因此，农村社员普遍向往城镇居民的“铁饭碗”。

城镇单位制和农村集体之外的困难群体的救助则由民政系统负责（中央由内务部统管，1970年被撤销，1978年成立民政部）。由于当时社会绝大部分成员都被单位制和农村集体两张网所覆盖，并且保持长期稳定，所以只有极少数网外的特殊社会成员享受民政福利。这些成员最初包括战争遗留下来的大量的难民、灾民、游民、乞丐、失业者，后来民政系统的服务对象主要集中在“三无”孤寡老人、孤残儿童、残疾人和精神病人。这些特殊人群的社会福利服务，由民政系统的专门机构负责实施，经费由政府财政负担。但由于财政资金紧张，这些民政服务机构数量少、规模小，总体呈低水平运行状态。

可以看出，计划时代我国通过以上三大系统，为社会成员提供了一系列社会福利服务。虽然水平较低、各系统之间水平差距较大，但基本上实现了所有人员的全覆盖。这些福利服务在提高人民生活水平、维持社会稳定方面发挥了重要作用，尤其是在新中国成立初期。但这些按照国民经济社会计划开展的实际福利服务活动，同西方的专业社会工作无论是理念层面，还是在方法层面，都存在显著的差别。

首先，计划体制主要通过各种计划自上而下地安排社会福利，社会成员在社会福利的接受方面具有被动性、非选择性和依赖性。而专业社会工作的服务对象，很多是主动寻求帮助，有的是通过相关机构或个人转介而来，还有的是服务机构或人员通过外展活动发现的。不管通过什么途径接触服务，服务对象都具有较大的主动权。

其次，在两种服务方式下，服务双方的社会地位也是不一样的。计划体制下，职工、社员及社会特殊困难人员获得的福利，主要由单位领导、公社和生产队及民政基层机构根据国家政策和社会成员的具体情况而决定，福利服务对象没有多少决定权。而专业社会工作则强调服务双方社会地位的平等性，尊重服务对象的选择权，由服务对象和社工一起讨论决定服务的内容和方式。

其三，两者都重视服务对象心理调整，调动其积极性，但干预的方向却是迥异的。计划体制下侧重于高尚思想的外在感染和影响，其着力方向主要是由外及内的。在保障基本物质需求的基础上，通过大规模的政治动员进行精神激励，加强思想政治教育，以此统一社会成员的思想，保持革命和生产的积极性。而专业社会工作则侧重于引导服务对象探索自己的内心，寻找内在的真实需求，发现导致其心理障碍的不合理信念，由此有针对性地制订计划进行心理和行为的训练与调整。因此，专业社会工作更偏向于由内及外地影响服务对象改变。

其四，在服务对象解决思想问题时，计划体制时期强调通过批评与自我批评等的方式，来解决自身存在的问题，不断提高其觉悟和思想境界。而专业社会工作在协助服务对象解决问题时，则强调非评判性原则，即不对其思想和行为进行评价，而是通过提供相关的知识和信息，使服务对象增进对自己状态的认识，同时教给服务对象一些应对问题的方法和技巧，使其应对问题的能力得到提升。

其五，在对福利服务进行决策时，计划体制强调民主集中制，既让群众充分发言进行讨论，又让领导者拥有最后的决策权力，在实施中往往是集中的成分大于民主的成分。而社会工作则提倡“案主自决”，无论是在个案工作、小组工作，还是在社区工作中，社会工作者主要是引导服务对象思考解决问题的可能方法，然后同服务对象一起分析各种方法的可行性，最终由服务对象决定采取什么服务计划。

其六，计划体制在对特殊困难成员进行救助时，往往也会将其问题交由集体成员讨论，甚至张榜公布，以避免其他成员产生不公平感和怨言。而专业社会工作则特别注重保护服务对象的个人隐私，避免因为提供服务公开其个人信息而对其产生二次伤害。

这里不在于比较两种方法孰优孰劣，应该说两种福利服务方法适用于不同的社会场域。在计划时期，由于社会结构长期保持稳定，集体内部是一个高度同质性的熟人社会，当时的社会福利服务体系还是非常适用的。虽然计划体制经历了十年的“文化大革命”，但我国社会还是总体保持了稳定，福利服务的计划分配方式发挥的作用不可忽视。然而我国改革开放的目标定位在建立社会主义市场经济体制，社会成员流动加剧，社会的异质性、成员的个性化特征越来越强，专业社会工作则具有更强的适应性，其恢复和发展势在必行。

三 社会工作的恢复和初步发展（1978～2002年）

这一个阶段我国的背景是扭转了“文化大革命”时期的极“左”做法，确立了以经济建设为中心的思路（1992年十四大进一步定位为建立社会主义市场经济体制），并对一系列经济社会制度进行改革。社会工作这一时期总体上可以概括为，从百废待兴中得以恢复，并在市场经济转型中得以初步发展。

（一）社会工作伴随社会学而恢复

1979年春天，邓小平发表讲话：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。”由此社会学得以恢复名誉，社会工作也间接得以恢复。由于断代已久，学科重建主要依托费孝通、雷洁琼、林耀华等从民国时期留下来的老一代社会学家，先后在北京、天津、武汉等地培训新一代社会学师资力量。社会工作的理论和知识也融入了培训之中，费孝通1981年主编的《社会学概论》中专辟一章讲解“社会工作”，这可以视为我国恢复社会工作教育的开端。在恢复的最初阶段，社会工作课程一般是纳入应用社会学的一个分支方向进行讲解，如北京大学、南开大学、中山大学、中国人民大学、中共中央党校、山东大学、上海大学等院校社会学系都开设了社会工作课程。

在社会工作恢复与重建过程中，不得不提的是雷洁琼教授，她在传播和讲授社会工作方面发挥了至关重要的作用。由于早年留学美国，她对美国的社会工作比较熟悉。1980年冬在北京举行的第一期社会学讲习班，即由她主讲“社会工作”。当时雷洁琼就鲜明地指出，在国际上社会工作已发展成为一个独立的专业，随着我国的改革开放，社会工作必将得到空前的发展。1985年她在第一届民政理论研讨会上专门提出：“民政工作就是具有中国特色的社会工作。”正是雷洁琼的不懈努力，在社会科学恢复重建时期，社会工作逐渐被我国社会和决策层所了解，尤其是民政领域的政界和学界。

社会工作在社会学学科发展到一定程度后，专业化建设就提上了议事日程。1985年，在国家教育委员会组织召开的社会学学科发展座谈会上，一些专家就提出了建立社会工作专业的建议。会后，北京大学社会学系进一步向国家教委提出了设置社会工作专业的申请。

1987年9月民政部邀请国家教委、国家计委有关领导及一些著名社会学家，在北京市马甸召开了社会工作教育发展论证会，论证在我国建设社会工作专业的必要性和可行性。会议认为，在我国创办社会工作专业是非常必要的，也是可行的。此次会议促成了国家教委做出决定，从1988年起在几所高校试办社会工作与管理专业，北京大学、中国人民大学、吉林大学、厦门大学等四所高校被批准首批试办。由此，社会工作教育正式进入了学科化的发展轨道，社会工作作为一门专业在我国高等院校中重新得以确立，这为社会工作研究和人才培养建立了坚实的专业平台。与高校的社会工作学科建设相呼应，民政部在当年还专门成立了社会工作教育研究中心。因此，此次会议在我国社会工作专业教育发展历史上具有里程碑的意义，史称“马甸会议”。

（二）初步发展

马甸会议以后，我国社会工作教育迎来了一个春天，越来越多的高校被批准开设社会工作专业。时至当前，我国已有200多所高等院校开设了社会工作专业，共有大专、本科、研究生三个办学层次。这个时期，社会工作的发展主要表现在如下几个方面。

（1）社会工作专业的教材纷纷出版，专门的学术期刊也陆续创刊。社会工作专业一旦建立起来，专业课程设置、教材的编写就成为学界的当务之急。这个时期出版的一些教材大都是概论性的，主要对社会工作进行综合性的概要介绍。例如，《社会工作概论》就有袁华音、王青山的合编本和张乐天的独编本，还包括卢谋华编著的《中国社会工作》、王刚义主编的《社会工作学》等。与此同时，社会工作专业方面的工具书也开始编撰出版，如李善峰主编的《实用社会工作辞典》、中国社会出版社出版的《中国社会工作百科全书》，中国大百科全书出版社在其出版的《社会学分册》中专门增加了“社会工作”部分。在社会工作方面的专业报刊方面，主要有民政部社会福利与社会进步研究所于1988年创刊的《社会工作研究》杂志，江西省民政厅创办的《社会工作》杂志，此外《中国民政报》还开辟了专栏集中报道社会工作的发展及研究。

（2）社会工作方面的一些机构和协会相继建立。20世纪90年代以来，共青团中央、全国妇联、民政部、社科院直属的院校、研究机构越来越重视社会工作的发展，如团中央直属的中国青年政治学院1993年专门成立了全国第一个社会工作与管理系，妇联直属的中华女子学院、民政部下属的民政管理干部学院的社会工作也开展得有声有色。这几个院校都有意识地把教育、在职培训和研究结合起来。1999年中国社会科学院成立社会政策研究中心，该中心既研究社会政策，也关注城乡的弱势群体扶助、工程移民等实务问题，同社会工作的研究日益融合。

社会工作无论作为一个服务领域还是专业学科，都需要协会的支撑和协调。在这种情况下，民政部1991年牵头成立了中国社会工作者协会，1994年开设了社会工作专业的院校专门成立了中国社会工作教育协会。以这两个协会为依托，我国初步搭建起了社会工作专业组织的总体框架。此外，还相继成立了中华慈善总会、中国SOS国际儿童村协会等全国性公益组织，以及大量的社区服务中心、老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院、光荣院、军休所等服务机构，这为开展社会工作提供了很好的实施平台。

（3）召开了一系列社会工作方面的学术研讨会。其中比较有影响的包括北京大学社会学系与亚太区社会工作教育协会1988年联合主办的“亚太地区社会工作教育研讨会”，中国社会工作者协会同民政部社会工作教育研究中心1992年联合主办的“九十年代的中国社会工作”研讨会，中国社会工作教育协会等与亚太区社会工作教育协会1994年合办的“亚太地区社会工作教育的趋势”研讨会，中国社会工作者协会京伦家庭科学中心与中国青年政治学院1994年共同主办的“家庭与下一代”国际研讨会等。这些社会工作学术交流，开阔了我国社会工作教学和研究人员的视野，使他们增进了对世界社会工作的最新成果和动态的把握，促进了我国社会工作的学术成长。同时，也促进了学界和政界，国内和国际社会工作的交流与合作。以这些会议为契机，相互之间的合作、互访、考察等渠道和机制也得以逐步确立。

（三）存在的不足

由改革开放之初到世纪之交，社会工作从作为社会学的一门课程得到恢复，发展到一门独立的专业。开设社会工作专业的高校大量增加，有的甚至建立了专门的院系。社会工作重新起步和专业教育的初步发展，对于我国社会服务领域来说是一个长足的进步。然而毕竟是中断已久后的再创时期，无论是专业教育与研究，还是社会工作实际服务的发展，都还存在很多不足。

一方面，从社会工作专业教育和研究来看，合格的专业教师严重不足，很多高校是在专业设置后，从文史哲等相关专业抽调和培养老师讲授社会工作。后期批准开设的一些高校，很多老师甚至没有经过培训，看看教材就开课了。而教材也存在很多问题，主要是一些概要性介绍的理论内容，既缺乏专业内部不同服务领域的分支教材，同服务实务也结合得很少。如此，连很多老师都不知道该如何具体操作，培养的学生质量可想而知。以社会工作为方向的研究也是如此，同期的研究成果量少势微，无论在数量上还是在质量上，都落后于其他社会学学科。这与社会工作方面的专业期刊严重不足有很大关系，尤其是核心期刊。而综合性学术期刊很多对社会工作不熟悉，对其重要性更是认识不足。由此导致很多研究者为了评职称、拿课题等功利性目标，放弃了对社会工作的深入研究。

另一方面，从社会工作实务领域来看，正如王思斌1997年所指出的那样，社会工作参与解决社会问题的领域和方法都有待拓展，“就参与范围而言，它所涉及的主要是心理咨询之类的个案工作，其工作方式以各种类型的热线电话为主，解决问题多限于咨询人的个人及家庭生活，如心情不畅及其他个人性问题。而对于当今我国生活普遍关注的严重的社会问题如失业、生活安全感、社会秩序紊乱、贫困等问题介入不足。这一方面局限了社会工作的影响范围，另一方面也可能造成社会对社会工作重要性的片面认识”（王思斌，1997）。造成这种局面的原因是多方面的，其中非常重要的原因在于，那个时期几乎没有与社会工作对应的工作岗位，比较接近的岗位是居委会服务人员。因为我国的公共服务岗位主要由政府设置，没有岗位的依托，大量社会工作专业学生另择他途，造成社会工作教育资源的极大浪费。

第二节 社会工作的当前发展（2002年至现在）

为什么选择2002年作为分界点，主要是根据我国总体发展方针的调整而设定。众所周知，改革开放初期国家主要致力于经济体制改革，改革中心由农村逐步过渡到城市，改革的目标也在党的十四大明确为“建立社会主义市场经济体制”。由此，我国改革开放以来一直以经济建设为中心，而分配原则也以“效率优先、兼顾公平”为主。应该说，在我国由平均主义盛行的计划体制向市场经济转轨的初期，这种发展战略是完全正确的。到世纪之交的二十多年中，改革开放一方面为我国带来了急剧的经济增长，但同时也见证了社会不公平现象的急剧增加，社会矛盾和社会问题越来越突出。在这种背景下，我国总体发展方针的调整势不容缓。2002年，党的十六大确立了以胡锦涛和温家宝为首的新一届国家领导人。他们准确地把握了国家发展的脉搏，适时提出了“科学发展观”，强调在保持经济增长的同时“更加注重社会公平”。于是，“构建和谐社会”成为当前时代的标志性话语。

在党和国家加强社会建设的新时期，我国社会工作的发展真正迎来了一个春天。虽然社会工作专业恢复并已初步发展了二十来年，但是党的十六大之前，由于全国各地主要追求经济发展，社会工作的发展及影响主要限于学界及民政系统。即便是民政系统，社会工作的影响也主要限于中高层，而大量的民政一线基层机构和人员对专业社会工作的理念和方法知之甚少。对整个社会而言，专业社会工作还是一个非常陌生的事物。从党的十六大伊始，由政府自上而下一步步地大力推动，社会工作逐渐被越来越多的干部、服务人员、社会人士所了解和接受。

一 标志性事件

新一届国家领导班子确立后，经过一段时期的酝酿和筹划，通过大力发展社会工作以构建和谐社会的思路越来越清晰，相应的宏观政策措施一个接一个地出台。由此迎来了一个社会工作大发展的新时代。

——2006年7月人事部、民政部联合发布了《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》，其中明确将社会工作者纳入全国专业技术人员，并将在全国范围内统一大纲、统一命题、统一时间组织助理社会工作师、社会工作师职业水平考试，原则上每年举行一次。考试合格者将颁发人事部和民政部共同盖章的“中华人民共和国社会工作者职业水平证书”。这标志着社会工作作为一门专业技术，首次在我国中央层面得到认可并大力推广。

——当前最具标志性意义的事件当属中共中央第十六届六中全会（2006年10月）通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，其中提出要“建设宏大的社会工作人才队伍”“建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，确定职业规范和从业标准，加强专业培训，提高社会工作专业水平”。《决定》出台后国务院办公厅和中央办公厅及时组织了由中组部牵头、十五个部门参与的“加强社会工作人才队伍建设问题研究”会议，专门就社会工作者评价制度、民间社会组织发展、志愿者队伍建设，以及在民政、卫生、教育、司法、工青妇等系统设立社会工作岗位进行专题研究。这标志着党和国家已经充分重视加强社会工作人才队伍建设，将其纳入各级党委的重要工作任务。这对于恢复以来缓慢发展的社会工作来说，不啻划时代的纲领性宣言。

——2008年对于社会工作的发展来说，是尤其值得纪念的一年，其中三件事件具有重要影响。一是民政部、人事部联合组织的全国助理社会工作师、社会工作师考试第一次开考。经过一年多紧锣密鼓的筹划安排，组织编写考试大纲、辅导教材、建立试题库，终于尽快落实了考试。这次考试共通过助理社会工作师20086人，社会工作师4105人（四川除外）；通过率分别为39.87%、7.67%。二是2008年10月两部委进一步联合出台了《关于民政事业单位岗位设置管理的指导意见》，其中第一次在国家政策层面明确要求民政事业单位设置社会工作岗位，这为民政事业单位进行社会工作岗位设置、开发提供了政策依据。三是汶川地震，社会工作界义不容辞主动请缨奔赴灾区，参与灾后救助和重建工作，以此为契机展现了中国社工的身姿。一些社会工作组织、社工本着高度的职业使命感，主动申请进入灾区，其中包括北京、上海、广东及境外高等院校的社会工作院系。他们在汶川、都江堰、绵阳等地开展了大量服务，上海组织的“勤俭人家”及其他灾民安置服务点得到温家宝总理和灾民的高度评价。民政部也及时组织了相关社会工作专家赶往灾区进行需求评估，并据此制定了“重建家园——社会工作行动计划”，还组织召开了“灾后恢复重建与社会工作研讨会”，交流服务经验，商讨恢复重建的相关问题与应对方法。

——2010年6月中共中央、国务院印发了《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，其中首次将社会工作人才作为全国六大人才队伍之一，进行中长期发展规划。并将发展目标确定为：适应构建社会主义和谐社会的需要，以人才培养和岗位开发为基础，以中高级社会工作人才为重点，培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍。到2015年，社会工作人才总量达到200万人。到2020年，社会工作人才总量达到300万人。发展的举措包括建立不同层次学历教育，完善学科专业体系；建设培训基地，加强从业人员培训，建立健全评价制度；加强队伍职业化管理，加快社会工作岗位开发设置；培育扶持并依法管理公益服务类事业单位、社区和社会组织，建立标准化示范工程，制定政府购买服务政策；建立社会工作人才和志愿者队伍联动机制。

——2011年11月，如本章开篇所提到，中央组织部、民政部等18部委联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》。该意见对“社会工作专业人才”进行了清晰界定，这在我国中央政策文件层面尚属首次。该意见的主要目的在于部署落实《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，其主要精神在于将社会工作者纳入专业技术人才体系，大力开发社会服务领域的社会工作专业岗位，加强教育培训和评估激励，确保社工的薪酬待遇，提升其社会地位。

从以上一系列社会工作发展的标志性事件中，我们可以看出，在中央政策层面党和国家对社会工作越来越重视。政府各部门推动和促进的力量也越来越大，政策措施也朝着越来越具体化的方向发展。这些事件就像春风一样逐步唤起了社会各界对社会工作的关注，形成了社会工作大发展的浓郁社会氛围。

二 社会工作开展得较好的地区实践

以上的重大事件主要是中央层面的一些重大决策，有了中央的大力扶持，我们接下来关心的就是这些决策在各地的执行情况如何？社会工作服务开展状况如何？社会影响怎么样？这里主要介绍一些社会工作开展得比较好、特点鲜明、社会影响比较大的地方的实施情况。

（一）上海——社会工作最早进行职业化

早在2003年3月，上海市民政局、人事局就出台了《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》，以后每年组织一次社会工作师及助理资格证考试，将社工列入专业技术人才，并对取得社工职业资格的人员进行注册管理。这为在全国范围内推行社会工作师和助理社会工作师考试和注册制度，积累了有益的经验。

从社工服务领域来看，上海一开始就将目标瞄准于几乎所有社会服务领域，其中影响最大的当属民政和司法领域。民政局专门起草了《上海市在社区推进社会工作实施办法》，通过引入社工以加强社区建设。此外，在老人、残疾人、寄养儿童、流浪人员、困难家庭救助等方面都引入了社会工作。在司法领域，上海政法系统从2003年起，就在药物滥用、社区矫正和问题青少年等领域培养了1300多名职业“社区矫正社工”。

上海社工最具特色的方面在于，从一开始就按照政府购买服务的方式推动，通过契约和项目运作，培育、扶持民间组织发展，引导其自主管理和持续发展。上海乐群社工服务社成立于2003年2月，是我国大陆第一家民间社会工作服务机构，当前服务对象主要是民工子弟学校的师生，以及针对网络成瘾、失业失学失管青少年的外展服务。社区矫正社工组织应该是上海建立得最系统的社工服务机构，设立了市、区、街道三级架构，分别是“自强”社会服务总社、“新航”社区服务总站、“阳光”青少年事务中心。此外，浦东阳光慈善救助服务社也比较有影响。这些社会工作服务机构义工吸纳了近2000名社工开展服务。

（二）深圳——当前最具有专业化特色

深圳集中发展社会工作始于2007年底，全国民政系统社会工作人才队伍建设座谈会在深圳召开。为迎接此次重要会议，深圳市委市政府高度重视，由市委副书记任组长带队赴上海、香港考察。根据考察情况，集中出台了推进社会工作发展的“1 +7”纲领性文件，“1”是指总体指导原则，“7”则分别对“社工、义工”联动、财政支持、民间组织、岗位设置、薪酬待遇、教育培训、评估等方面进行设计。2008年即开始试点，当年落实了500多个社会工作岗位，当前已经发展到1500个左右。

深圳社会工作发展得益于其得天独厚的优势——紧邻香港，由此他们可以从香港社工那里得到很多支持。一方面民政局及社工机构可以经常组织社工赴香港考察学习，可以较为深入地体会香港社工的专业化方法和运作模式；另一方面，在推动社会工作发展初期，深圳邀请了较多香港资深督导对第一批社工进行实务指导。但深圳并没有打算长期依赖香港督导，他们通过香港督导培养了一批本土性的督导助理、初级督导（最初称为见习督导）。这些香港督导及其培养的本土性督导，在确保深圳社会工作专业化方面，已经发挥了并将继续发挥显著作用。

在政府购买服务的方式上，深圳也进行了大胆创新。与上海的依赖型非竞争性的购买方式不同，深圳一开始就采取了竞争性原则。竞争的基础有赖于社工机构的真正民间化运行，深圳到目前为止一共注册了四十多家社工机构，政府的资金和项目支持都通过公开竞标的方式进行分配。而购买服务竞标的标的——政府提供支持的形式，深圳也在不断创新，目前已经探索出了购买岗位、购买项目、社区服务中心三种形式。发展之初，主要通过购买岗位的形式，即由各大机构竞标各领域岗位，领域岗位包括社区、学校、医院、戒毒中心、企业、政府相关部门等十多个公共服务领域。机构根据竞争到的岗位数量，派遣相应的社工前往这些服务岗位工作，定期回机构参加活动。2009年在此基础上，深圳进一步开始对社工机构进行项目招标，机构再根据项目配备社工。2011年深圳开始规划大力发展社区服务中心（5年内建700个中心），由机构竞标后，向中心分配社工，由他们在居委会之外提供专业化的服务。

深圳的这套模式，在全国产生了良好的示范效应，如当前东莞、广州在推动社会工作发展时，就在很大程度上借鉴了深圳的做法。

（三）北京——最具行政化特色

作为首都，北京市近年在社会建设方面的重视程度是空前的，其行政推动力度之大在全国名列前茅。为了加强社会建设，北京市专门自上而下地重新构建了一套社会工作领导体系——北京市委社会工作委员会，党的十七大后的2007年底即刻成立。2009年底城八区所有街道已经全部成立了社会工作党委。可见其推动社会工作发展的力度之强、行动之迅速。

北京市社工委的工作主要定位于三大领域：社区、新经济组织（如商务楼宇）、新社会组织。北京首先对社区服务组织进行了重组改造，将社区居委会一分为三，即社区党委、社区服务站、社区居委会。其中由社区服务站承接由街道下派的社区公共服务，居委会则解放出来发挥社区自治的功能，党委则作为社区服务体系的领导核心。同时，从2008年下半年起，社工委就开始选定一些商务楼宇、新社会组织进行试点，建立服务站。

在社会工作人员的招录方面，北京的做法也是独树一帜的。北京市在全国率先实施了“大学生社工计划”，充分利用北京的大学生人力资源优势，应对当前的就业困境，加快推进社区工作者的职业化进程。从2009年开始面向高校毕业生连续三年每年选聘2000名应届毕业生到社区工作。此外，还通过社区党委和居委会换届选举、面向“大学生村官”和社会人员选聘大学生到社区就业，提供服务。经过三年的努力，社区工作者中大专以上学历的人员比例，已由原来的26%提高到75%左右，基本实现了社会工作人员的知识化、职业化。但北京推动社会工作发展的做法受到的诟病是，招录社区工作者时并不注重社会工作及相关学科的专业背景，其所宣称的“专业化”受到质疑。作为弥补，北京市社工委鼓励招录的社区工作者参加全国社会工作者职业水平考试，并适度提高持证者的待遇水平。

（四）江西万载——将社会工作推进到农村

2007年4月，万载县被全国民政系统确定为首批全国社会工作人才队伍建设试点县，由此开创了一个在经济欠发达的农村地区推行社会工作服务的典范。作为农业地区，万载首先面临的一个问题是，社工人才从哪儿来？江西省民政厅把眼光投向了省内高校的社工专业师生资源，而高校正苦于缺乏实习机会和基地，双方一拍即合，由三大高校（江西师范大学、南昌大学、江西财经大学）在万载农村地区建立了8个实习基地。

社工专业的师生首先深入乡村，了解到当地的问题主要是由于大量青壮年农民工外出务工，导致的农村留守儿童、老人和妇女问题，以及环境卫生脏乱差，脱贫致富的信息、技术、资金缺乏，文化生活匮乏等。鉴于此，村社会工作服务站开展了大量针对儿童、老人、妇女的小组和互助活动。他们还链接资源，为农家乐老板提供经营管理的信息，邀请专业礼仪人员为以留守妇女为主的服务员进行培训，建议老板吸纳一些留守老人和低保户为其打鱼草，并与村民签订有机蔬菜供应协议。社工还争取资源为村里重整狮子灯队、龙灯队和秧歌队等，帮助村里加强卫生环境改造，做工作协调山村村民搬迁。社工师生们不仅为村民服务，还通过“帮、传、带”的形式培养本土性的社工，即由一名社工专业大学生，帮带民政干部、村居干部、志愿者各一名，并鼓励和帮助他们参加全国社会工作者职业水平考试。

当然，在乡村取得的这一系列社会工作上的突破，离不开地方领导的大力支持。万载县委书记高度重视农村社会工作试点，“在县、乡、村及村落社区四个层面基本上建立了社工网络，如在县里成立了领导小组，下设了办公室，相关成员单位设立了社会工作股室；在乡镇（街道）设立了社会工作服务中心；在村（居）委会设立了社工服务所；在四院（敬老院、光荣院、福利院、卫生院）和中小学校设立了社工室；在村落社区设立了社工服务站”（周春雷，2011）。万载实验的意义在于，不仅东部发达的城市地区可以发展社会工作，中西部的农村地区也有广阔的发挥空间，或许这更加具有本土化意义。

除了以上开展得比较有特色、影响比较广的地区外，还有很多地方在社会工作方面进行了有益的探索，其中包括天津南开区、宁波海曙区、张家港市、杭州市、嘉兴市、四川省、河北省、包头市青山区、长沙市天心区等地。限于篇幅，这里不再一一展开。

三 社会工作融入我国当前服务系统的措施

作为从西方引入的一套服务体系，社会工作在我国推行过程中首先面临的一个棘手任务是，如何使其融入我国当前的社会服务系统。我国在长期的革命、建设及改革过程中，形成了一整套政府主导下的公共服务体系，并且这套体系中目前已经有大量的从业人员及其组织架构体系。在现有的这套社会服务体系之外，重新建立一整套社会工作服务体系显然又不太现实，因为将涉及大量的人财物力投入。那么怎样才能使现有的服务体系及社会大众能够接受社会工作的理念和方法，并使这两套差异较大的体系融合起来，这是社会工作界面临的一个挑战，也是对相关政府部门（主要是民政部门）及学界智慧的一个考验。为此，我国主要采取了如下措施。

（一）宣传

首先必须着手解决的是，现有社会服务体系和社会大众对社会工作的认可和接受问题。这是全国各地都面临的一个重要任务，包括社会工作开展得比较好的地区。而解决的途径不仅仅是出台政策措施，还得广泛开展各种宣传。一方面是向社会大众进行宣传，使他们了解社会工作，逐步形成支持社会工作发展的社会氛围。为此，相关政府部门、机构及学界通过各种媒体开展了大量的宣传介绍性的活动。中国社会新闻总社专门成立了社会工作事业部，推出“一报两刊”——《中国社会报〈社会工作版〉》和杂志《中国社会工作》与《社会工作文选》，此外还组织出版了《社会工作人才队伍建设丛书》，专门介绍我国社会工作开展情况及相关研究成果。中国社会工作协会在2011年底，精心组织编写出版了我国当前的一些本土性社会工作案例——《全国社会工作实务创新优秀案例》。深圳民政局则在2010年别出心裁地组织了“深圳公益在行动”创意项目电视选拔大赛，现场邀请了香港及内地的一些社会工作研究者和督导作为评委，以专业的视角进行现场点评。这些宣传活动为推动社会了解、认识、支持社会工作，扩大社会工作的影响，发挥了一定作用。但同时也应该认识到，在当前信息海洋时代，扩大社会工作的影响将是一个长期性的任务。2011年18个部委联合发布的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》（以下简称2011年《意见》）进一步强调指出：要“着力加强中国特色社会工作专业人才理论研究和宣传普及，提升社会工作专业人才的认知度和认可度”。

另一方面，也许更重要的是针对各级党政干部的宣传。这是由我国特殊的政治社会环境所决定的，政策措施如果得不到地方领导的理解和支持，那么将难以得到有力的执行。受中组部委托，民政部从2007年起，先后在上海、深圳举办了四期专门针对地市级党政干部的社会工作专题培训会，宣传社会工作实务，使他们从政策上、理论上和实务上增进对社会工作知识的理解，使他们认识到社会工作对于构建和谐社会的重要意义，从而在本地采取切实行动来推行社会工作。同时，在民政系统内部对领导干部更是加强了政策和实务宣讲培训。民政部近年先后组织了一系列社会工作专题研讨班及宣讲团，对各级各类民政局长及相关领导“送教上门”，促进其更新观念，并对其提供推动社工发展的业务培训和咨询。此外，还通过配套资金等方式对一些地方民政系统发展社会工作进行支持和激励。

（二）培训

社会工作融入当前社会服务体系最简捷的方法，应该是对现有从业人员进行理念转化和方法层面的提升。因为不可能以社会工作专业人员全部替换掉这些实际工作人员（这将造成一系列新的社会问题），因此重要途径就是对他们进行社会工作专业培训，这也是造就宏大的社会工作人才队伍的现实战略选择。从当前培训的途径来看，既包括自上而下推动的各种专业培训，也有很多从业人员或基层机构自下而上主动寻求、选择而参与的培训活动。

从由国家自上而下组织的社会工作培训来看，以民政部门为主的公共服务系统着力对培训进行了全面规划和部署落实。2006年就将社会工作培训纳入了《2006-2010年全国干部教育培训计划》和部门培训规划，2011年《意见》进一步强调了社会工作培训的重要性：“要大规模开展专业培训，大幅度提升现有从事社会服务人员的专业素质和职业能力，逐步扩大社会工作专业人才队伍规模；深化社会工作专业教育改革，完善社会工作专业培训体系，初步形成适合我国国情的社会工作专业人才培养模式。”为落实这些规划，民政部先后组织系统内外公共服务领域的领导干部10万人次左右，赴美国、加拿大、中国香港开阔眼界，增进对专业社会工作的了解和认识，创新服务思路。同时，为了增加社会工作业务培训的实效，民政部门及时选调组织了专业教师培训队伍，并注重老、中、青相结合，专兼职相结合，确保培训工作顺利开展。此外，民政系统还着力加强了基地建设，主要利用现有开设社会工作专业的院校及培训中心资源，并注重更新教材、引进师资，以巩固和加强现有培训资源，以后还将加大实践教学和实习基地的建设力度。

同时，自下而上的社会工作培训也如星火燎原之势，在社会中影响越来越广泛。这主要是由于国家层面的社会工作师和助理社会工作师考试制度实施后，很多地方的社会服务主管部门、机构及从业人员越来越看重这个证书。主管部门及机构将持证比例视为自身的一个业绩，于是很多地方都将该证书同从业人员的薪酬待遇挂钩，以此鼓励他们参加考试。于是，很多组织机构纷纷邀请学界专家进行专业理论和实务培训。还有大量社会服务从业人员，甚至一些社会人士自发报名参加了由某些社会机构组织的社会工作培训。一些培训机构、网站纷纷瞄准了这一市场，致力于网络和面授教学辅导。当然，这些培训主要是瞄准考试的辅导。也有一些地方为了加强社会建设，推行社会工作，专门组团前往社会工作开展得比较好的地方、高校或研究机构，进行工作业务培训。

（三）机构建设

社会工作服务的开展需要机构的支撑，2006年以来，我国重点建立健全了三方面的机构。

第一，政府领导及管理机构，具体可以分为两类。一是领导和综合协调机构。为了加强对社会工作人才队伍建设的领导，特意将民政部（主管社会工作）作为正式成员单位，纳入中央人才工作协调小组。为此，民政部专门在2006年底成立了社会工作领导小组，由部领导牵头，研究制定社会工作政策，组织协调全国民政系统开展社会工作活动。各省市区民政厅/局也纷纷建立社会工作领导小组。二是行政管理机构，即具体负责部门。2008年国务院在民政部增设社会工作司，由其专门负责“会同有关部门按规定拟订社会工作发展规划、政策和职业规范，推进社会工作人才队伍建设和相关志愿者队伍建设”。这标志着社会工作及其人才队伍建设正式成为政府的重要职能，由民政部负责。上海、北京、四川等地也相继成立了社会工作具体管理机构。尤以北京力度最大，专门成立社会工作委员会，具体负责社会工作及人才队伍建设。

第二，社会工作服务机构。随着我国推动社会工作发展的政策大环境得以确立，各地的社会工作服务机构雨后春笋般涌现，尤其前面所述及的社会工作开展得比较好的地区。上海2009年成立了35家专业社工师事务所，服务分别定位于司法、矫治、禁毒、老年人、妇女、儿童、青少年等多个领域。深圳截止到2011年，一共注册了44家以社会工作为主的社会服务机构。北京除了在社区、商务楼宇建立了大量社区服务站，还在各区县成立了31家社工事务所。目前这些社工事务所不少挂靠在区县社会办下，由高校社会工作师生及志愿者提供服务。北京协和医院2007年还在医院设立了“社会工作部”，组织社工和志愿者在促进医患沟通和联系、解决医患矛盾方面，做出了有益的探索，这在新中国成立后我国大陆医院中尚属首次。

第三，社会工作研究机构。民政部先后成立了社会工作职业水平评价委员会、民政部社会工作研究中心。其他系统或行业也相继成立了相关研究机构，加强对社会工作制度建设问题的研究，如共青团系统在中国青年政治学院成立社会工作学院，抓紧培养社会工作专业人才（柳拯，2009）。这些研究机构成立后，开展了大量社会工作政策、管理措施、发展方式及实务方面的研究，为我国社会工作的发展发挥了强大的智囊作用。

四 存在的问题

看到我国在社会工作上近些年取得的长足发展的同时，我们也应该清醒地认识到，当前的发展中还存在着很多的不足，表现在以下几个方面。

其一，在社会工作教育方面。从教材建设来看，应该承认21世纪以来，社会工作的教材体系在原有基础上得到极大丰富。已经出版了一系列教材，既包括概论、导论性质的，也包括各服务领域的教材。但是这些教材大多借鉴或翻译国外教材，很少立足于本土化经验。当前尤其缺乏具实操性的培训教材，以满足社会服务从业人员及领导干部的培训和学习需要。从教育教学来看，虽然各高校纷纷在探索确立自己在某些服务领域的专业地位，但总体而言，社会工作院系重教学、轻实习的现象还比较明显。专业教师由于科研及职称压力，普遍存在重课题和理论研究、轻服务实践的倾向，其实务能力也难以得到质的提高。由此导致社工专业毕业生掌握社会工作基本知识的多，具备实际动手能力、能有效回应服务对象需求的少。如此，社会工作专业教育也就难以满足我国当前及将来社会工作事业大发展的需要。

其二，在社会工作师（含助理）考试方面。目前已经根据《助理社会工作师、社会工作师职业水平评价暂行规定》，连续进行了几年社会工作师、助理社会工作师考试，在社会上也造成了越来越大的影响。但是考试大纲及辅导教材同样存在偏重理论知识、政策法规条文等问题，即使《社会工作实务》（初中级）增加了很多案例，主要考察案例分析和方案设计，但仍然同实际服务工作的契合程度不高，如沟通中具体怎么对话、怎么把握服务过程……导致报考人员往往考前死记硬背，即使通过了考试的人员，在实际服务工作中也不知道如何灵活运用社会工作专业知识和技能。一方面我们需要进一步完善考试大纲和教材，另一方面这些实务技巧也不能完全通过考试来掌握，还需在考试基础上，进一步通过建立健全实务督导制度及继续教育制度来提升。此外，社会工作职业水平考试体系本身也可以进一步完善，如增加社会工作从业资格（社会工作员）和高级社会工作师考试。

其三，社会工作在全国实施方面。社会工作服务涉及众多领域，各地政府部门、服务机构与行业积极合作与参与，才能促进社会工作在全国的大发展。但当前除了东部一些发达省份，以及民政部扶持的一些中西部省份，多数省（市、区）并没有对社会工作人才队伍建设有足够的重视，表现为三种情况：一是地方党委、政府没有将社会工作纳入当地经济与社会发展规划，没有从财政资金、岗位编制等方面给予有力支持。二是虽然绝大多数的省民政厅（局）建立了社会工作领导小组与职能部门，但往往成为一种摆设和应付，并没有采取切实措施推进社会工作。不少地方的社会工作职能部门提出了一些设想，但不被主管领导首肯，处于无限期搁置的窘境。还有一些地方，“社会工作说起来重要、做起来次要、推动起来不要”（柳拯，2009），由此导致全国社会工作发展总体缓慢，有的地方甚至连有限的试点工作都难以落实。三是有的地方民政部门比较热心，但是由于没有地方领导的统筹协调，难以得到其他部门的积极配合。无论是财政和编制部门，还是相关公共服务部门，如社区、学校、医院、司法等。2011年18个部委联合下发的《意见》即致力于解决这些方面的问题，使基层形成整体联动效应，推动社会工作的大发展。

其四，社会工作作为一个职业的吸引力方面。社会工作需要秉持专业助人理念、掌握专业方法的持证人员来实施，优秀社工是服务质量的保证。然而当前一个不争的事实是，虽然党和国家对社会工作的重视程度越来越高、政策措施的力度越来越大，但是社会工作作为一个职业的吸引力还是不尽如人意的。据不完全统计，当前社会工作毕业生就业的专业对口率约为30%。由于国家的重视，社工专业毕业生就业不愁，但大量学生还是主动选择了放弃。不仅是毕业生，社工从业人员的流失率也比较高，如深圳达到40%以上，北京招录的第一批社区工作者流失达半数以上（若不是可以落户北京，流失率可能更高）。究其原因，主要包括薪酬待遇不高、职业声望低、职业上升空间不足等。这里单就薪酬待遇而言，经过最近一轮涨薪后，北京大学生社区工作者待遇约为2200～2600元（扣除社保等后）；徐永祥指出，“现在上海的诸如新航、自强、阳光等社工机构的人均待遇已达到年薪6万元，但对一些大学毕业生来说，这依然没有吸引力”（董川峰、江华，2011）；深圳更高一些，达到3500～5500元，但是社工还是普遍羡慕机关事业单位、国企等，“我们在尽力将社工的待遇提高到公务员的70%左右，情况可能会好些”，深圳民政系统一个领导向笔者介绍说。

其五，社会影响方面。近年随着中央一系列政策的出台和各地社会工作实践的开展，了解社会工作的人数在不断增加，尤其是各级党政干部的认识在不断增强，但就社会总体而言并没有实质性的改变。社会大众对社会工作的知晓程度还不高，当前还主要限于民政系统及社工学界。“很多学生父母都不了解社工究竟是做什么的，认为只是不计报酬地为社会服务，工作琐碎，没有前途。”（董川峰、江华，2011）即使在社会工作开展得比较好的深圳，各社会服务机构当前的一个重要任务仍然是向服务对象及社会宣传社工是什么样的一群人，主要是做什么的。因此，社会工作被社会所理解和接受，形成支持社会工作发展的社会氛围，发挥其解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会和谐的作用，实现助人自助的理想，还需要很长的一段路要走。

第三节 我国社会工作的发展趋势

考察我国社会工作恢复和发展的整个进程，可以发现一个明显的特点，就是社会工作的发展在很大程度上得力于民政部门的大力推动。从马甸会议的召开、资助北京大学100万元设立重建后的第一个社会工作专业，到2001年提出在福利机构设置社会工作岗位，再到与人力资源和社会保障部联合推出社会工作职业水平考试，出台《关于民政事业单位岗位设置管理的指导意见》，第一次要求民政事业单位需设置社会工作岗位，再到2011年18部门和组织联合下发的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，这一系列发展中无不见到民政部的苦心与努力。鉴于此，分析社会工作今后的走向，需将民政系统置于党政系统纵横交错的复杂关系中进行考察，并结合近期重要政策、社会工作的专业成长及其对社会的影响等方面，进行综合预测。这里主要从三个方面进行分析，即职业化、法制化和专业化。

一 社会工作职业化的发展

这里的职业化主要是指在各地财政经费的支持下，各社会服务领域中社会工作岗位得到开发，并吸纳社会工作人才进入职业岗位，提供专业服务。对于这方面的发展，我们持谨慎乐观的态度。

从乐观的方面来看，未来几年我国社会工作势必有一个较明显的发展。这主要是通过考察中央政策发展态势而得出的结论，如果把2006年十六届六中全会视为吹响了从国家层面大力支持发展社会工作的号角，2008年开始的社会工作职业水平考试和人社部、民政部联合出台的《意见》则可视为社会工作在全国民政领域的播种，那么2011年18个部门和组织联合发布的《意见》则可视为推动社会工作在我国社会服务各领域全面开花。国家推动社会工作发展的政策越来越具体，涉及的领域也越来越广。而在实际落实中，如前所述，已经有好些地方取得了社会工作方面的长足发展。相信随着2011年《意见》的逐层下发落实，民政系统自不必说，其他部门及组织也将会有越来越多的地方行动起来，甚至将社会工作作为重点任务加以推行。

为什么我们又持谨慎的态度呢？首先从2011年的《意见》文本来看，可以通过其中的一些条文中的重要词语来进行判断——“城乡基层特别是城市社区要注重配备和使用社会工作专业人才”（第10条）、“以社会工作服务为主的事业单位，可将社会工作专业岗位明确为主体专业技术岗位”（第11条）、“引导和鼓励公益慈善类社会组织和民办非企业单位吸纳社会工作专业人才”（第12条）、“承担社会服务职能的相关行政部门和群团组织要根据事业发展需要逐步使用社会工作专业人才”（第13条）……从这些词眼中，可以看出该文件主要还是指导性的，其政策强制力并不强，其执行有赖于地方的重视程度。我们进一步从地方落实的可能性来分析。2011年《意见》写明由“民政部门具体负责”，但民政部门并不是一个强势的部门，它们发展社会工作需要争取当地党政领导的支持和重视。那么，地方领导的态度如何呢？2011年《意见》指出“各级政府要将应由政府负担的社会工作专业人才队伍建设经费纳入财政预算，加大财政投入”（第21条）。但是，“应由政府负担的经费”是一个非常模糊的规定，弹性很大。一位地方领导曾经和笔者在非正式谈话中说道：“其实‘上面千条线、下面一根针’同样适用于地方政府，每年都会从中央和省级政府下达大量的工作。撇开经济建设不谈，只就社会建设领域来看，就涉及教育、卫生、治安、司法、就业与社会保障、民政、人口计生、信访、扶贫等方方面面；再仅从民政系统内部来看，还包括了救灾、社会救助、社会福利、优抚安置、社区建设、婚姻、殡葬等一系列工作……因此，我们只能选择一些项目来重点支持，其他只能应付，社会工作我们还得看全国发展情况而定。”相信他的这席话代表了相当一部分地方领导的看法。最后，再从社会工作开展得比较好的地区对全国的影响来看，一方面是示范效应；但另一方面也有限制效应，因为地方政府都讲求政绩创新，这导致他们往往不采取别的地方的创新之处，相反，他们更愿意根据本地情况，寻找别的地方重视程度不够的领域进行突破。

概言之，希望今后社会工作的发展不再是“雷声大、雨点小”。即便果真是“雨点小”，也希望它面积大一点，时间持久一点，“润物细无声”不也是社工人理想的一个写照吗？

二 社会工作法制化建设

面对当前我国社会工作发展中存在的上述困局，如社会工作人才缺口大，中央强力推动、地方执行变软，示范效应不强，社工人才培养、评价、使用、激励等机制不健全等，也许加强社会工作法制化建设才能破局，并以此形成社会工作常规化运行的机制。目前我国的社会工作法规政策散见于各种决定、规定、意见之中，只在考试评价、岗位开发、人才培养等方面进行了一些原则性规定。虽然目前18个部委和组织联合出台了2011年《意见》，不再主要由民政部单兵作战，一些省（市、区）也出台了相关政策，但非试点地区之外的地方对这些政策的切实执行是存疑的，很多地方仍处于观望状态。如果没有社会工作的专门立法，这些政策就仍将停留在指导性层面，强制效力不高，这将严重影响各地对社会工作的岗位设置、财政支持与设施配备等方面的重视程度。

社会工作发展到一定程度，就需要通过立法来进一步促进和规范，这也是国际上的通行做法。目前，世界上社会工作开展得比较好的国家大都对社会工作进行了专门立法，或者在福利法规中设专章进行说明，如欧美发达国家中的北欧诸国、英国、西班牙、奥地利、比利时、荷兰、瑞士、马耳他、北爱尔兰、新西兰等。立法工作做得最好的当属美国和加拿大，不仅在联邦层面，很多州都对社会工作进行了专门立法。还有很多发展中国家也通过立法规范了社会工作的发展，尤其是一些新兴工业国家，如新加坡、菲律宾、印度尼西亚、南非、伯利兹等。当然，对我国借鉴意义最大的还是东亚的国家及地区的社会工作立法情况，包括日本、韩国及我国台湾、香港地区。

日本、韩国、我国台湾战后社会工作的发展经历了相似的历程，即在集中发展经济的时期被忽视，日本甚至在1951年（美国撤离）至1981年还出现了社会工作去专业化的现象，但在高速经济增长带来一系列社会问题后，又将目光投向了社会工作。日本1987年颁布《社会福祉士与护理福祉士法》，中国台湾10年后（1997年）吸取日本的经验和教训通过了更为完善的《社会工作师法》，韩国虽然1970年就在《社会福利事业法》中设置专门章节对社会工作进行规范，但到了20世纪80年代末才对社会工作加强重视，不断修订法规对社会福祉士国家考试、资格证、录用及教育等方面进行推动和细化管理。中国香港战后主要按照英国的模式，开始主要由各种福利协会在市场经济背景下开展社会工作，到一定时期后政府才介入进行有限的管理，并同福利机构形成合作伙伴关系，社会工作一直没有间断，但直到1997年回归前夕的6月6日，中国香港立法会才通过《香港社会工作者注册条例》，希望能以此延续香港社会工作模式。

日本、韩国、我国台湾地区的社会工作立法体现出典型的大陆法系特征——法规主要由国家自上而下推动确立，内容结构完整、章节分明、措辞严谨、逻辑性强，侧重于发挥政府的作用，如由政府组织考试并认定专业教育培养机构，适度地让渡部分职责给专业协会。香港则体现了明显的英美法系立法模式——后发而动、自下而上立法，以民间为主导，在社会工作充分发展后才制定相关的法规；内容也不是很完整，主要就注册制度进行规范；不组织国家考试，而是在注册中强调专业教育背景；政府在管理中也仅起辅助作用，主要放手行业协会对社会工作进行自律发展。

可以说，中国大陆当前具有同日本、韩国及我国台湾地区社会工作立法或重视时期相似的社会背景，都是在经济高速增长后，面临一系列复杂的社会问题，社会多元化、民主意识高涨，社会工作在民间和政府共同推动下得到初步发展。因此，社会工作立法也应该提上工作日程，以促进和社会工作在市场经济环境下发挥更大的作用。

实际上，在2008年全国首次社会工作者职业水平考试之前，民政部已经启动了社会工作立法起草工作。当年立法起草的直接用意在于，解决考试后如何管理并服务于社会工作者，如何促进社会工作的职业化和专业化，以及社会工作者、机构、协会的权利义务等问题。如果没有立法，那么社会工作师考试制度就仅仅属于民政系统推出的一项措施，还没有上升为全国性的制度。换言之，社会工作者的专业资格就难以得到其他社会服务领域的承认，社会工作的作用范围就将受到很大的限制。遗憾的是，当年的立法起草工作，由于各地社会工作试点经验积累尚不足、全国救灾、领导的更换等系列因素，最后无果而终。值得欣慰的是，由于中组部、民政部、人社部的不懈努力，终于有了2011年18个部委和组织的联合《意见》出台。但这仍旧不能代替立法的作用，一方面是其效力问题，另一方面还因为2011年《意见》属于社会政策的范畴。社会政策的一个特征是时效性很强，优点是能及时有效地应对社会问题，缺点也很明显——短期易变性，可能随领导人的注意力的转变而调整，或被其他重要事件所冲淡。而社会工作法规则具有稳定性和长效性，将在促进社会工作长足发展方面奠定更坚实的基础。

日本社会工作停滞30年后，恢复发展了6年就通过了社会工作立法。我国台湾逐步发展社会工作30多年后，开始立法。大陆社会工作中断了30年后，改革开放后又发展了30来年，2011年的《意见》已经在我国社会公共服务领域充分造势，社会工作立法理应呼之欲出。如果说前几年，我国社会工作的试点经验尚不足，那么在当前一些地方取得明显成绩，同时还有很多地方在观望的情况下，如不再次启动社会工作立法程序，将极大地限制我国社会工作今后的发展。

三 社会工作发展方向之争

在我国恢复和初步发展社会工作时期，除了学界及民政部少数人员，社会上对专业社会工作几乎一无所知——无论是普通大众，还是提供社会服务的广大基层工作人员以及各级各类党政干部。当时为了增进社会大众对社会工作的理解，学界做了一个类比，将基层各类党政群团提供的社会服务称为“实际的社会工作”，并将其特征概括为行政性半专业或非专业。

随着近几年我国自上而下的大力推动，虽然公众对社会工作的了解还仅仅是有所增加，但社会服务领域的各级党政领导及一线的工作人员，对社会工作已经耳熟能详。我们应该为此而感到兴奋和振奋，然而一场关于社会工作的争议却悄然而生，这场争议足以影响我国社会工作的走向。争议主要集中在如何界定社会工作和社会工作者，这既涉及内涵也包括对其外延的不同理解，以及由此带来的不同实施方法。

（一）“大社会工作”与专业社会工作之争

从内涵来看，社会工作学界及民政部门当前形成了一个共识性的概念——“社会工作是社会建设的重要组成部分，它是一种体现社会主义核心价值理念，遵循专业伦理规范，坚持‘助人自助’宗旨，在社会服务、社会管理领域，综合运用专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体、组织和社区，整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社会问题，恢复和发展社会功能，促进社会和谐的职业活动”（王思斌，2010: 3）。应该说，这代表了专业社会工作在中国本土化的一个界定。当前争议的焦点集中在什么是“专业知识和方法”，思想政治教育及党建工作等领域的研究者以及党政干部中有人指出，他们领域的知识和方法也是专业化的。北京社工委的一个领导甚至指出：“我们的专业化是指高学历化和年轻化”，潜在的意思是党的事业需要各个领域专业人才（大专以上学历）的参与和支持，他们经过相关培训都是可以胜任的。这些认识上的分歧，导致一线工作人员及基层干部对社会工作的理解五花八门。我们在调研中得到如下一些回答：①“党建工作就是针对党员和积极分子而开展的工作，社会工作则是针对其他的社会人员和员工而开展的社会服务”; ②“对社会实施的管理活动，社会可以分为大社会和小社会，社会工作主要针对小社会开展工作，即与生活息息相关的领域实行属地式的区域管理，如一老一小的福利等方面的工作”;③“就是群众工作，落实党和政府的惠民政策，为政府解忧”; ④“社会工作很广，涉及社会方方面面，即为老百姓办事，包括党务工作”; ⑤“政府指导下的服务性工作”;⑥“社会工作是党务工作向社会领域的推广”; ⑦“社会工作是帮助社会弱者的服务性工作”。在这些回答中，只有第7个较接近专业社会工作的界定。

再从外延方面来看。随着中央强调社会工作人才队伍的建设，那么什么样的人员才符合社会工作人才的标准，就引起相关部门的重视。因此，这里的外延我们主要讨论社会工作者的范围。在国家中长期社会工作人才发展规划的相关讨论会上，有领导就提出社会工作者队伍的主体包括“广大城乡基层组织党政干部、社区工作者、群团组织工作人员、专业社会工作人员以及社会服务志愿者”，并以前三者为骨干，后两者为补充。也许这种看法反映了当前进行社会建设工作队伍的实际情况，但如果按照这种表述，那么社会工作者的范围将极大地扩展，笔者在此将其界定为“大社会工作”。如果按照“大社会工作”的看法，那么社会工作的专业性将变得极为模糊，甚至社会工作的历史也需要改写。但民政部及社会工作学界仍然坚持专业社会工作的方向，这种分歧在2011年18部委及组织的会议中得到讨论，最终的2011年《意见》表述为：“社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮教、人口计生、纠纷调解、应急处置等领域直接提供社会服务的专门人员。充分发挥他们在困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适等个性化、多样化服务方面的专业优势，对解决社会问题、应对社会风险、促进社会和谐、推动社会发展具有重要基础性作用。”从这个表述中，可以看出已经倾向于专业社会工作的路子。但这是否就解决了“大社会工作”与专业社会工作之争呢，还得看各社会服务领域的落实和执行情况，也许还是得通过立法才能最终解决。

（二）争议的原因简析

为什么会产生上述争议，可能源头还得回到被广泛引用的党的十六届六中全会提出的“建设宏大的社会工作人才队伍……造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍”。但当时的《决定》中并没有对社会工作人才队伍进行界定，由此导致不同的理解，因此我们有必要回顾一下其中对社会工作人才队伍的表述部分。《决定》是在最后一部分——“加强党对构建社会主义和谐社会的领导”中提出这个任务的，而这部分共包括四个方面：（一）提高各级领导班子和领导干部领导社会主义和谐社会建设的本领；（二）加强基层基础工作；（三）建设宏大的社会工作人才队伍；（四）深入开展党风廉政建设和反腐败斗争。从这一部分的表述框架中，我们可以衍生出两种不同的理解：一是在党的领导下开展专业社会工作，二是党的工作向社会领域扩展和加强，即近年某些学者和地方提出的“党的社会工作”。

似乎这两种理解并没有太大差别，然而在实际执行中却导致截然不同的发展方向。直接面向弱势群体的民政部，强调服务方法的专业性，因此大力推动专业社会工作的发展；而很多党政部门和群团组织，对专业社会工作接触和了解较少，对社会工作专业化不是很热衷。有的甚至认为那是西方的一套，不太适合中国国情，应将我国传统的一些做法进行调整，在社会领域加以运用，以适应新时期的社会情况。

（三）未来的走向

当前的“大社会工作”与专业社会工作之争，也许正是我国社会工作本土化的核心所在。未来将如何发展？我们认为，随着2011年《意见》的切实执行，以及将来社会工作立法得以确立，专业社会工作的路子应该会占据主导地位。但专业社会工作也会在“大社会工作”的影响下进行调整，“水至清则无鱼”，过分强调专业化甚至会遏制社会工作的本土化进程。吸收党政群团实际工作中行之有效的做法，将进一步提高社会工作的适应性。因此，将来应该是一个相互借鉴和融合的过程。

实际上，当前很多社会服务领域已经行动起来，越来越多的地方要求公共服务岗位的基层党政干部、一线工作人员参加社会工作者职业水平考试。相信未来会有越来越多的持证社会工作者出现在我国的各个服务领域。将来应该着重考虑的是，如何将其所学到的专业社会工作理论和方法落实到实际服务工作中，推动服务和管理创新，践行社会工作助人自助的理念，而不是通过考试后，仍旧沉寂于“大社会工作”模式之中。