第三章 走向社会政策时代——21世纪中国社会政策的扩展

为了满足人民群众日益增长的物质文化需要，维护和提高执政的认受性，中国共产党于1978年十一届三中全会上做出停止“以阶级斗争为纲”，把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。由此，中国走上了改革开放的道路。

与此同时，世界尤其是西方国家经济由于爆发石油危机而濒临崩溃，新自由主义在全球兴起。社会主义的中国也接受了这一学说的“下溢假设”（trickling down effect），即只要经济持续增长，其他一切问题都迟早会迎刃而解。“效率优先，兼顾公平”“发展是硬道理”“以发展解决前进中的问题”成为执政党和政府重点发展经济的口号。在这些理念的主导下，中国在短短的时间里取得了令世人瞩目的经济成就，到2010年，中国经济总量超越日本，成为仅次于美国的世界第二大经济体。

但也正因为片面强调经济增长，忽视社会发展和社会服务，当中国的所有制结构已经发展到各个社会阶层的利益产生矛盾甚至冲突时，也即中国的经济改革使人人受益的效应（所谓“帕累托效应”）消失后，改革中累积的一系列社会问题在21世纪逐渐显现并愈演愈烈。城乡、区域、经济社会发展不平衡，与社会福利密切相关的就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房等问题非常突出。2003年爆发的SARS疫情暴露了中国公共卫生建设的落后。教育、医疗和住房被人们称为“新三座大山”。民意宣布了这些社会领域进行的市场化改革已经失败。

民生问题和市场化失败引发了人们对改革的新一轮反思和争论。在社会舆论的推动下，以胡锦涛和温家宝为首的一届中央领导人充分认识到问题的严重性和解决它们的紧迫性，提出科学发展观和构建社会主义和谐社会的新理念，着力进行政策转型。

中国公共政策格局由经济政策转向社会政策的历史性转变（王绍光，2007）已经引起学界的高度关注，大量研究探讨转变的原因和趋势（王绍光，2007；岳经纶，2007b；莫家豪，2008）。也有学者对中国社会政策未来的发展做出具体的规划，认为应提倡适应发展中国家需要的发展型社会政策（张秀兰等，2007；徐道稳，2008）。

这些研究无疑都是富有意义的。但是，从把握总体转型趋势到规划未来发展方向之间，我们还应该做一些铺垫工作，关注转型中的细节。我们有必要知道，在社会发展上，已经进行了什么改革？政策转型进行到哪里？在此过程中有何特点和不足？只有明白改革的出发点，在此基础上提出的建议和方案才能更加切合现实社会的需要，事半而功倍。这些正是本章关注的焦点。

为了更清晰地展示近年来中国社会政策的新发展，本章以2003年至2010年的国务院政府工作报告为基础，分析其中有关社会政策的内容，试图从总体上把握21世纪以来我国社会政策的发展。

一般而言，“社会政策”一词用来说明国家在公共福利方面的角色。英国著名社会政策学者迈克尔·希尔（Hill, 2003）认为社会政策就是“影响公共福利的国家行为”。虽然人们对社会政策的精确定义存有分歧，但是在其内容方面则有基本的共识。一般认为，社会政策主要包括以下五个方面：解决无知和失业问题的教育与培训政策；解决疾病问题的医疗卫生政策；解决贫穷问题的社会保障政策；解决居所问题的住房政策；解决特殊群体或个人问题（如老人照顾）的个人社会服务政策。随着社会的发展，社会政策的范围也在不断扩大。当前，环境、食品药品监管等社会规制政策也成为社会政策的内容。本章所使用的社会政策主要包括我国公共政策领域中的教育、医疗卫生、就业、社会保障、住房和环境保护等政策范畴。需要指出的是，本章的梳理还是非常初步的。

一 2004年：施政重点开始初步转向社会政策

2003年初，前所未见的非典型肺炎疫情席卷中国。这场公共卫生危机充分暴露了中国原有政策建制的缺陷和政策格局的不足。国际社会压力和国内民众不安推动中国政府重构政策建制，进行政策转型。而新一届中央政府的上台也恰好为政策转型提供了政治机会。

在2003年，以胡锦涛和温家宝为代表的新一届政府从“科学发展观”这一新的施政理念出发，注重统筹兼顾，加快了社会事业的发展，高度重视解决群众特别是困难群众的生产生活问题，做好就业和社会保障工作。针对“非典”疫情蔓延暴露出来的我国经济和社会发展不协调的问题，从政府工作的着力点和财政投入等方面，及时做出必要调整，推动社会事业加快发展。2004年，中央政府坚持科学发展观，按照“五个统筹”的要求，更加注重搞好宏观调控，更加注重统筹兼顾，更加注重以人为本，更加注重改革创新，着力解决经济社会发展中的突出矛盾，着力解决关系人民群众切身利益的突出问题。根据这一基本思路，2004年的《政府工作报告》在教育、卫生、就业、社会保障和环境保护等社会政策领域提出了一系列政策措施，显示政府施政逐渐转向以社会政策为主导的政策格局（见表3-1）。

2004年，各级政府加大政策支持和财政投入，促进各项社会事业发展。中央财政用于科技、教育、文化、卫生、体育事业的支出987亿元，投入国债资金147亿元。从表3-1可以看到，教育和医疗是该年度中央政府工作的重中之重。同时，环保问题也被作为与人民群众利益密切相关的政策议题看待。更重要的是，政府意识到建立公共服务型政府的必要性和紧迫性，把相关立法工作提到议事日程，为政府职能转型和政策制定提供了明确的目标和方向。

二 2005年：社会政策内容不断丰富

2004年的一系列政策调整使中国逐渐走出2003年的困境，社会平稳发展。事实证明，公共政策转型十分必要而且初见成效。2004年9月，中共十六届四中全会明确提出构建“和谐社会”的设想，以取代以往“效率优先，兼顾公平”的提法。这一变化表明，进一步调整政策格局，强化社会政策职能已成为基本的政策共识。

在2005年《政府工作报告》中，国务院总理温家宝总结过去一年的工作时强调，“必须坚持把人民群众利益放在第一位”，“要切实维护人民群众的经济、政治和文化权益，着力解决关系群众切身利益的突出问题，保障城乡困难群众的基本生活。不断满足人们日益增长的物质文化需要”。

因此，针对社会发展中的突出问题，如农村教育、卫生、文化建设，城乡之间、地区之间发展差距和部分社会成员之间收入差距过大，部分低收入群众生活比较困难等，《政府工作报告》对2005年的工作进行了部署，提出了若干社会政策宣示（见表3-2）。

2005年中央财政用于科技、教育、卫生、文化等方面的支出1168亿元，比上年增长18.3%；投入国债建设资金95.4亿元。为实现“和谐社会”这一宏观政策目标，着力解决与人民群众切身利益相关的突出问题是2005年政府的中心工作。除了原有的教育、医疗领域，中央政府加大了针对就业和社会保障的政策力度，加强和扩展了政府社会政策职能范围。

三 2006年：社会政策格局成形

2005年底，中共十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出，未来中国要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。2006年是实施“十一五”规划的第一年，中央政府坚持把解决涉及人民群众切身利益的问题放在突出位置，全面加强和谐社会建设，为“十一五”开好局、起好步（见表3-3）。

2006年中央财政用于科技、教育、卫生和文化事业的支出分别为774亿元、536亿元、138亿元和123亿元，比上年增长29.2%、39.4%、65.4%和23.9%。从表3-3的比较中不难看出，中国政府社会政策格局已经逐渐成形。教育、医疗、就业、社会保障、住房、环保等各个领域都有大量的政策出台，而且大部分都得到有效的执行，达到了一定的政策效果。以教育政策中职业教育的相关内容为例，以前宣示意味大于实质意义，但是在2006年，相关政策得到落实并产生了具体效果。而且，有关政策得到政府财政和预算的切实支持，公共支出分类也更加细致，保证了政策的有效执行。

四 2007年：中国社会政策时代的来临

2006年10月，中共十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》不仅提出了构建社会主义和谐社会的指导思想，也标志着中国社会政策时代的到来。《决定》指明了经济发展与社会发展的关系，指出“社会要和谐，首先要发展。社会和谐在很大程度上取决于社会生产力的发展水平，取决于发展的协调性。必须坚持用发展的办法解决前进中的问题，大力发展社会生产力，不断为社会和谐创造雄厚的物质基础。同时，更加注重解决发展不平衡问题，更加注重发展社会事业，推动经济社会协调发展”。在确立了经济发展与社会政策的关系后，《决定》充分阐述了我国社会政策的基本内容和目标，包括“扎实推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展”“落实区域发展总体战略，促进区域协调发展”“实施积极的就业政策，发展和谐劳动关系”“坚持教育优先发展，促进教育公平”“加强医疗卫生服务，提高人民健康水平”“加快发展文化事业和文化产业，满足人民群众文化需求”以及“加强环境治理保护，促进人与自然相和谐”。把环境保护政策纳入社会事业和社会政策的范畴，充分表现出《决定》对当代社会政策发展趋势的理解和认同。不仅如此，《决定》还提出了落实社会政策的制度保障，主要有公共财政制度和社会保障制度。关于公共财政制度，《决定》指出，要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入”。关于社会保障制度，《决定》指出，要“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”。这些论述，充分反映了最高决策层对社会政策和人民福祉的关注。可以说，《决定》不仅是构建社会主义和谐社会的纲领性文件，也是21世纪中国社会政策的总纲，是中国社会政策的基本宣言。

更重要的是，《决定》还首次在党的最高级别文件中使用了“社会政策”概念。《决定》要求“加强社会建设理论和社会政策的学习研究和教育培训，不断提高各级领导班子和领导干部管理社会事务、协调利益关系、开展群众工作、激发社会创造活力、处理人民内部矛盾、维护社会稳定的本领”（中共中央，2006）。这是我国官方文件首次出现“社会政策”概念，对提升社会政策在中国公共政策格局中的地位带来了积极影响。

根据《决定》精神，2007年的国务院政府工作报告提出，要“更加重视社会发展和改善民生。坚持以人为本，促进社会事业加快发展，积极解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，维护社会公平正义，让全体人民共享改革发展成果”（见表3-4）。

2007年《政府工作报告》强调预算过程与社会政策的结合，指出“政府预算支出和政府投资要优化结构、突出重点。政府投资使用要确保‘三个高于’，即：用于直接改善农村生产生活条件的投入高于上年，用于基础教育和公共卫生等社会事业的投入高于上年，用于西部大开发的投入高于上年。同时，加大对节能环保和自主创新的支持”。

值得注意的是2007年全面实现农村义务教育，这是我国教育发展史上的重要里程碑。

五 2008年：社会政策体系日臻完善

按照中共十七大报告提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”指导思想，在“更加注重社会建设，着力保障和改善民生”的主题下，2008年《政府工作报告》对政府社会政策范畴做出比较全面的宣示，囊括了经典社会政策的五大主要部门（教育、医疗、就业、社会保障、住房），具有清晰的社会政策思路（见表3-5）。

按照构建社会主义和谐社会的要求，2008年中央财政支出重点向社会事业倾斜，用于社会保障、卫生和文化事业的支出分别为2023.03亿元、138.03亿元和122.97亿元，增长23.7%、65.4%和23.9%，突出改善社会发展薄弱环节，促进了经济社会协调发展。其中，特别值得一提的是，2008年的政府工作报告把“住房保障体系”列入了社会建设范畴。

六 2009年：社会政策重要性进一步凸显

2009年是进入21世纪以来我国经济发展最为困难的一年。国际金融危机扩散蔓延，世界经济深度衰退，我国经济受到严重冲击。在应对国际金融危机的困难情况下，中央政府更加注重保障和改善民生，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。坚持把保障和改善民生作为经济工作的出发点和落脚点，实行更加积极的就业政策，把促进增长与扩大就业、改善民生紧密结合起来，让人民群众共享改革发展的成果。

2009年《政府工作报告》具有明显的时代特色，“促进就业”成为社会政策的首要选择，而“维护社会和谐安定”则成为社会政策的主要目标。更特别的是，2009年报告中，住房政策的宣示不是放在社会政策领域，而是重新纳入了房地产市场政策的范畴，恢复了2006年以前的做法。这一变动可能是基于经济现实的一种权宜之计，但是也反映我们缺乏清晰而稳定的社会政策理念和体系。因此，可以说，就社会政策的学理性而言，2009年政府的社会政策宣示较逊于2008年。究其实，2009年的相关政策宣示更多地反映了国际金融危机下的我国社会经济的现实挑战。

我们尝试比较一下温家宝总理2008年和2009年两份政府工作报告，试图分析国际金融危机下我国社会政策的基本特色。

在这两份政府工作报告中，都有对于我国社会民生状况和年度政府社会政策的具体宣示。在2009年的政府工作报告中，相关部分的小标题改为了“大力发展社会事业，着力保障和改善民生”。从具体政策宣示来看，2009年政府工作报告列出了如下内容：“千方百计促进就业”“加快完善社会保障体系”“优先发展教育”“推进医药卫生事业发展”“做好人口和计划生育工作”“大力发展文化体育事业”“加强民主法制建设”以及“加强社会管理，维护社会和谐安定”。

两相比较，我们可以看到，在两份政府工作报告中，虽然目标和落脚点都是“着力保障和改善民生”，但手段的表述有些差别，2009年用的是“发展社会事业”, 2008年用的是“注重社会建设”。“社会事业”与“社会建设”可能是两个可以互换的政策话语，但是，从具体的政策宣示来看，两个似乎还是有相当的区别。2009年报告中，在“社会事业”概念下，除就业、社保、教育、卫生等领域外，还纳入了“文化体育事业”“民主法制”“社会管理”这些内容，超越了常规社会政策的范畴。

尽管如此，笔者对温家宝总理在2009年政府工作报告中的这段话非常赞同，“越是困难的时候，越要关注民生，越要促进社会和谐稳定。坚持把保障和改善民生作为经济工作的出发点和落脚点，实行更加积极的就业政策，把促进增长与扩大就业、改善民生紧密结合起来，让人民群众共享改革发展的成果”。笔者认为，总理的这段话很好地体现了我国发展社会政策的现实需要和基本原则。为此，我国政府需要把“社会政策”纳入官方政策话语体系，并且建立清晰的社会政策理念和体系。

七 2010年：社会政策新发展

2010年是我国继续应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展、加快转变经济发展方式的关键一年，是全面实现“十一五”规划目标、为“十二五”发展打好基础的重要一年。2010年的就业形势依然严峻，《政府工作报告》把“千方百计扩大就业”作为保障和改善民生的头等大事。另外，中央进一步完善住房保障政策，促进房地产市场平稳健康发展，坚决遏制部分城市房价过快上涨势头，满足人民群众的基本住房需求（见表3-7）。

结语

纵观2004年至2010年的《政府工作报告》，不难发现，有关社会政策的论述和内容在不断增加，表明社会政策在我国公共政策格局中的地位得到提升，开始成为政府施政的重点。在“发展社会事业”“关注群众生活”“维护群众切身利益”“科教兴国”“可持续发展”“服务民生”等话语修饰下，我国的社会政策核心价值开始形成，社会政策框架基本确立。

分析近年来的政府工作报告，可以清楚地看到中国社会政策框架形成的轨迹。

首先，社会政策的内涵不断丰富和细化。

在2004年，政府社会政策的重点集中在教育和公共卫生领域。如果说教育政策是老生常谈的话，那么，对公共卫生政策的重视则是对“非典”危机的被动回应。到2005年，主要社会政策范畴的相关政策措施更加丰富和具体，特别是在教育、医疗卫生、就业和社会保障领域。到2006年，社会政策有了新的内容，那就是住房政策和环保政策开始受到关注，逐渐形成较全面、系统的社会政策体系。从前述的表格中可以看到，从2004年到2010年，《政府工作报告》中的社会政策内容越来越丰富和具体。

其次，社会政策与公共预算结合紧密。

公共政策执行必然导致一定的政策成本，形成某种资金要求。公共政策的执行不仅必须要有合理的经费，而且在绝大多数情况下，执行公共政策的经费应该来自国库拨付，并且只能来自国库拨付。否则，在存在利益纷争或潜在的利益纷争的条件下，政策执行经费的非国库拨付，极有可能在社会公平方面导致争议，进而诱发新的政策问题（张国庆，1997:177～178）。因此，任何公共政策都离不开公共财政和公共预算的支持。

然而，在现实中，政策与预算常常发生脱节，无法对应衔接。无论在发达国家还是发展中国家，都不同程度地存在政策和预算分离的现象。发展中国家在这方面的问题尤为严重。长期以来，发展中国家一直受到公共资源分配不合理和公共服务效率长期低下的困扰。导致这种局面的主要原因是政策过程与预算过程的分离。著名公共预算专家凯顿就将预算过程与政策过程的分离列为发展中国家预算编制的十大问题之一（马骏、侯一麟，2005）。

比较上述各表，我们发现，政府工作报告在提出一项社会政策的同时，相应对预算资金做出安排的情况正在逐渐增多，并有望成为惯例。这表明，在政策转型过程中，中国的政策过程与预算过程开始结合起来，形成比较合理的政策建制。

当然，通过梳理政府工作报告，我们也可以发现，虽然社会政策核心价值业已形成，但是规范的社会政策体系还有待完善。

首先，“社会政策”概念尚未进入《政府工作报告》中。2006年的《决定》虽然使用了“社会政策”一词，但是，《决定》对就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房等具体社会政策领域的表述，都以“关系群众切身利益的问题”等概念来表达。而在《政府工作报告》中，这些领域常常以“社会事业”来指代，明确的“社会政策”概念还没有成为《政府工作报告》的正式表述。由于缺乏明确而系统的社会政策概念，不同年份的《政府工作报告》中有关教育、医疗、就业和社会保障等政策宣示和执行情况之间缺乏协调一致。也就是说，前一年《政府工作报告》的政策宣示在第二年的《政府工作报告》中没有得到清楚的回应。这可以从前述的有关表格中看到。因为缺乏明确的社会政策概念而带来的另一个问题是，有关社会政策支出的统计口径不一，难以确定每一年度的社会政策支出。另外，官方话语中的“社会事业”包括科技、教育、文化、卫生、体育，同时与“精神文明建设相联系”，而且，科技、文化、体育等内容并非属于社会政策的范畴。

其次，某些领域，如针对有需要的个人所提供的社会服务，像老人照顾、残障人士照顾等，目前只是作为社会救助内容纳入社会保障政策的范畴，仍未完全成为独立的社会政策领域，因而也制约了有关政策和实践的发展。随着国民经济的发展和人民生活水平的提升，个人社会服务的需求将不断加大，需要政府政策做出及时的回应。

再次，社会保障政策没有与其他社会政策或社会事业的发展很好地协调与配合，甚至出现了冲突，导致公众难以感受到整体福利水平的提升。尽管社会政策领域在不断扩大，但是高企的房价与不断上涨的公共服务收费抵消了来自社会保障的收益，导致很多人感受到生活的重压。

最后，中国目前还缺乏城乡一体的社会政策体系。《政府工作报告》中有关教育、就业、社会保障等社会政策领域主要涉及城镇地区。在农村，相关的政策则归入所谓“新农村建设”政策。如何统筹兼顾，相互衔接，形成完整的社会政策体系还需要努力。