第二章 政策背景：改革开放以来中国社会经济变迁

自20世纪80年代开始，市场经济（market economy）已在中国大陆蓬勃发展。人民消费和生活模式的改变、商品经济的繁荣、消费物品以及零售业的增长，都足以证明中国大陆正在经历着市场经济的“洗礼”。早在20世纪90年代中期，有学者在将中国近年经济发展与其他地区比较之后，便指出中国的社会及经济水平已达到国际认定的中等水平。这种发展状貌正恰如邓小平所预期的翻两番和翻三番之说。概括来说，近三十年的经济发展确实为中国社会带来了巨大的变化，并达至“小康水平”。

一 “先富”政策的施行与人民生活水平

1978年以来，邓小平强调以经济建设为工作重心，锐意改善民生，富国富民。1978年12月，邓小平提出“要允许一部分地区、一部分企业、一部分农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来”，并强调“这是一个大政策，一个能够带动和影响国民经济的政策”。邓小平说的这番话，为中国人民带来新中国成立以来鲜有的“富足”情景。邓小平倡导“猫论”, “灵活地”借用市场概念和策略来搞活经济。过去二十年来，中国人民富足多了，达到邓小平所倡导的“翻几番”的目标。

1978～2010年三十多年间，先富政策提高了劳动效率，加速了国民经济的发展。1978年城镇居民家庭人均可支配收入为343.4元，城市居民家庭恩格尔系数是57.5%。2010年城镇居民家庭人均可支配收入升至19109.4元，是1978年的55.6倍，恩格尔系数是35.7%。1978年农村居民人均纯收入是133.6元，到2010年则升至5919元，提高了43倍，恩格尔系数则由1978年的67.7%降至41.1%。

人民收入水平的提高以及人民生活状况的改善，也显著体现在中国居民的储蓄存款上（见表2-1）。1978年中国城乡居民的人民币储蓄存款为210.6亿元，1990年为7119.6亿元，到2010年则达到303302.2亿元。2010年的储蓄存款额度为1978年的1440倍。

城乡居民收入的增加，对他们的生活水平提高有着正面的影响。人民的消费能力，因收入提高而有所改变。有关国内市民的消费调查显示，中国城乡居民大部分消费主要不在于粮食，而在购置家庭电器、住房装修、衣饰及其他耐用物品上。

根据中国现代化战略研究课题组、中国科学院中国现代化研究中心的评估，2006年中国综合现代化水平指数为38，比1980年提高了17，比1990年提高了10，比2000年提高了7。在综合现代化水平的世界排名方面，中国的排名在1980年时是第93位，在1990年时是86位，在2000年时是61位，2006年中国则是第59位，比1990年上升了27位，比1980年上升了34位（见表2-2）。

20世纪90年代中期，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所曾接受国家科委和财政部下达的“中国未来经济发展各阶段特点分析与支柱产业选择”的课题研究任务，对中国未来的经济发展作出较全面的分析。分析报告指出，未来中国经济发展过程可以分成三个阶段：①1996～2010年，人民生活水平将会全面达到小康。在该阶段，中东部地区、西部城镇以及个别农村进入富裕小康的生活水平。大城市及沿海中小城市将普遍完成工业化。②2011～2030年，全国将完成工业化，大部分地区基本实现信息化，部分科技领域名列世界前端，经济技术实力将居世界前列，人民平均生活水平达至当时发达国家的水平。③2031～2050年，中国的科技水平将会接近或全面达到国际先进国家的中上水平（见表2-3）。

二 地方差距与贫困问题

改革开放以来，中国的经济快速增长，人民收入水平不断提升。在邓小平提出的“让一部分人先富起来”的政策指引下，中央将发展经济的权力下放给地方政府，鼓励各地发挥各自优势，“不拘一格”发展经济。在这种情况下，各地由于所处的地理位置及拥有的天然资源不同，发展的速度差异显著增大。中国城乡分割的二元经济结构由来已久，自1985年后，中央把经济发展重心从农村转移至城镇，并对东部沿海地区实施将近十年的特殊发展政策。国家投资向东部倾斜，造成地方差距不断扩大，西部农村地区更成为贫困的重灾区。

中国东部地区地理条件优越，交通便利，信息畅通，这有利于促进人才、资金、技术的交流和各种生产要素的有机结合，再加上国家政策的倾斜，东部沿海城乡居民的收入连年增加。根据《中国统计年鉴2011》的统计数据（见表2-4）, 2010年中国东部地区生产总值（GDP）达232030.7亿元，占当年全国国内生产总值的一半以上，达到53.1 %；而同年，幅员辽阔的西部地区的生产总值为81408.5亿元，只占全国总额的18.6 %，东西部该年的生产总值比为2.85∶1。在固定资产投资方面，2010年东部地区的数额达到115854亿元，占全国总额的42.7%；而西部地区仅为61892.2亿元，大概为东部地区的一半。东西部地区在房地产开发方面也有了显著的差距。2010年东部地区房地产开发总值为24533.9亿元，大概是全国数值的一半（50.8%）；西部地区的开发总值为9743.3亿元，东西部房地产开发数值的比例大概为5∶2。此外，政府财政收支状况也能反映各地区的差距。2010年东部地区政府财政收入为23005.4亿元，占全国政府财政收入的56.6%；东部地区政府财政支出为30182.2亿元。以此相对比的是，2010年西部地区政府财政收入仅为7873.4亿元，财政支出为21403.6亿元。当然，在中国地区划分中（一般划分为东部地区、中部地区、西部地区和东北地区），各个地区的发展程度都有所差异，只是这种差异在最发达的东部地区与最欠发达的西部地区显得格外大，故本章此处主要将东西部地区做对比研究。

随着“先富政策”的落实，中国沿海大城市及经济特区享受各种政策优惠，因而经济发展特别蓬勃。中国统计年鉴给出了2010年中国不同区域主要城市的主要经济指标（见表2-5）。从这些指标可以看出，东西部主要城市的经济发展程度确实存在显著差异。同样是省会城市，东部沿海地区的广州市2010年的地区生产总值为10748.3亿元，约是贵阳市的9.6倍。广州市在岗职工平均工资是54494.1元，是贵阳市的1.8倍。作为中国第一个经济特区，深圳市有着优厚的政策优势推进经济发展。2010年深圳市的地区生产总值达9581.5亿元，是乌鲁木齐的7.2倍。在固定电话用户数方面，2010年末，深圳市的用户数达到508.9万户，而乌鲁木齐只有155.1万户，深圳是乌鲁木齐的3.3倍。此外，不管是在货运量，还是剧场、影院数目，医院、卫生院数目，东部沿海地区主要城市的指标值都要明显优于西部主要城市的指标值。

邓小平提出的“先富”政策，无疑为大部分人带来了“财富”，让人们得以尝到改革的果实。但由于经济政策过于偏重东部及沿海地区发展，忽略了西部的贫困问题，造成了东西地区的贫富差距以及城乡居民生活水平的差异。早在1995年一项关于全国各省市区社会发展水平的评价就显示，东西部地区的地方差距日益严重。在综合评分（包括“社会结构”“生活质量”及“社会秩序”等方面）的排序中，名列前十位的都是东部地区的城市。反之，列居榜末的后七位则属西部地区。凡此种种，东西部地区差距的确呈扩大趋势。

贫富差距的扩大，导致社会不稳定，人民内部关系紧张。这种隐伏的危机不容忽视。中共中央在1995年9月28日中共十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建设》中，把“引导地区经济协调发展，形成若干各具特色的区域经济，促进全国经济布局合理化”的提案作为会后十五年经济建设的主要任务。进入21世纪以后，中央更加意识到东西部地区差距的严峻形势，开始制定并执行西部大开发政策，该政策旨在“把东部沿海地区的剩余经济发展能力，用以提高西部地区的经济和社会发展水平、巩固国防”。2000年1月，国务院成立了由时任国务院总理朱镕基担任组长，由时任国务院副总理温家宝担任副组长的西部地区开发领导小组。同年3月，国务院西部开发办也正式开始运行。此后，一些以开发大西部，推动西部地区社会经济发展为主要目的的工程，比如青藏铁路、“西气东输”等陆续启动。目前这些工程已相继竣工。社会科学文献出版社出版的《西部蓝皮书：中国西部经济发展报告（2009）》指出，1998～2008年的十年间，西部地区GDP以年均11.42 %的增长率快速增长，高于同期全国平均水平。然而，东西部的发展差距很难在短时期内消除，就目前而言，西部整体的社会经济发展依然滞后于东部地区。对此，国家发展和改革委员会于2012年2月发布的《西部大开发“十二五”规划》不仅强调要保持经济又好又快发展，增强公共服务能力，而且还确定了具体的数字目标，即在“十二五”规划期间，要确保西部地区城镇化率超过45 %，城镇保障性住房覆盖面达到20 %以上，以及城镇登记失业率控制在5%以内。

由于自然地理的不同，发展机遇殊异，国内一些地区的人们仍生活在贫困的处境之中。据国内学者分析和归纳，中国的贫困地区基本上可分成六大类型：黄土高原贫困类型、东西部平原山区接壤带类型、西南喀斯特山区贫困类型、东部丘陵山区贫困类型、青藏高原贫困类型和蒙新干旱地区贫困类型（见表2-6）。

各地贫困特点、成因和问题殊异，但其共通之处是人民在这些地区过着贫困的生活。目睹华东、华南大城市的繁盛及富裕，仍生活贫困的居民无疑会感慨发问：“为何贫困的总是我？”

此外，贫困问题已不再是中国农村独享的“权利”。20世纪末国企经济失效，中国启动了大规模的国企改革，“下岗潮”导致城镇失业人数不断增加，城镇低收入人口数量随之上升。据总工会统计，1996年全国城镇低收入人口为3200万人，占城镇人口的8.9%。仅在1997年上半年，停发减发工资和离休职工比1996年增加了100万。下岗职工已达1000万人。进而21世纪，随着国企改革告一段落以及部分“下岗”职工得到妥善安置，中国城镇登记失业率有所下降，但仍然保持在4. 0%以上（见图2-1），而且这一数据还不包括隐形失业者。城镇失业者容易遭受贫困的侵袭，这是一个基本规律。

三 收入差距及社会公平

随着改革开放，居民的收入差距亦越来越大。测量或衡量收入差距的方法有很多种，其中比较常用的是把人口按收入高低分成5等分，然后看每一个1/5层的人口占总人口的比例。如果每一个1/5层的人口都占有1/5的收入，那么，这就是一个绝对公平的社会。反之，如果收入最高的1/5层的人口在社会人口总收入中占有很高的比例，而收入最低的1/5人口在总收入中占有很低比例，那么这就是一个差距很大的社会。社会学家李强教授早在20世纪90年代所做的研究就已经发现当时中国各阶层的收入差距已相当显著。按我国城乡居民家庭人均收入计算，收入最高的1/5层人口占有全部收入的50.14%，次高收入的1/5层人口占有全部收入的22.13%，而最低收入的1/5层人口只占有全部收入的4.27%。最高收入层与最低层的收入比达到12∶1，这个差距十分巨大。而在20世纪80年代，中国城乡居民家庭收入最高的1/5人口占有总收入的比例也仅仅为最低收入层的5～6倍，由此可见我国收入差距有明显上升的迹象。

当然，中国社会收入差距也显著表现在城乡居民收入的差距上（见表2-7、图2-2）。1990年中国城镇居民家庭的人均可支配收入仅是农村居民人均纯收入的2.2倍；到了1997年，城镇居民家庭人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.5倍；而到了2010年，城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民人均纯收入都继续增长，两者的比例则进一步拉大到3.2。这足以说明中国城乡居民的收入差距正在逐渐加大。

收入差距必然导致消费水平的差距。根据《中国统计年鉴》的数据，1978年中国城市与农村的消费比为2.9, 20年后，到1997年，消费比曲折缓慢上升到3.1。此后，城市与农村的消费比上升速度加快，2002年上升至3.5，而到了2010年更是达到3.7（见图2-3）。消费水平的差距可以说明城乡居民的生活水平存在落差，社会不平等或不公平现象正在城市与农村之间加剧。

在中国城镇，不同行业的收入也是不平等的；而且，即便在同一行业，不同所有制的单位，其职工收入或平均工资也存在明显差异（见表2-8）。以2010年为例，农、林、牧、渔业的行业平均工资为16717元，金融业的行业平均工资为70146元，金融业是农、林、牧、渔业的4.2倍。而在金融业中，“其他单位”（主要包括股份制单位等）的职员平均工资是城镇集体单位的1.8倍。制造业的统计数据也能说明这一问题，在该行业中，国有单位的职员平均工资是城镇集体企业的1.7倍。

如果运用另外一种计算方法，即用测量贫困差距程度的基尼系数（Gini Coefficient）计算方法，我们会发现中国自改革以来，贫富差距一日比一日扩大。在1979年时，我国城乡居民个人收入的基尼系数为0.31，到1988年已上升至0.38，在2002年时，达到0.454，在2004年时，更达至0.5。这些数据无疑说明中国贫富差距恶化的程度是相当快的。西南财政大学中国家庭金融调查与研究中心公布的调查数据显示，“2010年中国家庭收入的基尼系数为0.61，城镇家庭内部的基尼系数为0.56，农村家庭内部的基尼系数为0.60”。从国际比较角度来看，基尼系数在0.3～0.4为适度或中等不平等程度，超过这个幅度则属于中等以上不平等了。以这些指标来量度中国的收入差距，我们会发现踏入20世纪90年代后，中国居民收入基尼系数已超过国际上的中等不平等程度。若这种情况持续下去，将会威胁经济和社会的稳定发展。

四 发展不平衡与社会问题

此外，在经济快速发展的同时，中国不少的社会问题也随之产生。“市场化”（marketization）及商品经济赋予中国人民更多的谋生机遇，使他们变得更自由。但是，之前在计划经济时期下未曾出现或并不严重的问题，在市场经济条件下日益凸显出来。根据中国社会科学院社会学研究所2008年进行的“中国社会状况综合调查”，在中国城镇和农村居民对社会问题的综合排序中，“物价上涨”“看病难、看病贵”“收入差距过大”“就业失业”“住房价格过高”“贪污腐败”等居于前列（见表2-9）。

在市场经济条件下，居民的大部分商品都必须通过市场购买，而不再像计划经济时期那样由国家分配。市场经济给居民带来的第一个冲击就是物价上涨，居民的收入难以追上物价上涨的速度。改革开放后，随着公有经济特别是国有企业的改革，中国传统的医疗保障体系也跟着瓦解，而与市场经济相适应的新的医疗保障体系尚未成熟或并不完善，这使得“看病难、看病贵”问题在近年来成为居民普遍关注的议题。当然，这不仅仅局限于医疗方面，20世纪80年代以后，中国推行福利政策改革，从计划体制转到市场体制，原来由国家承包的一切福利和社会服务，现在转嫁到居民本身，城镇或农村居民在医疗、教育、房屋及其他福利配置上，均要自掏“荷包”。中国社会科学院社会学研究所的调查显示，“住房价格过高”“教育收费”问题也是当今中国主要的社会问题。

此外，由于社会福利趋向“社会化”（societalization），居民在住房、医疗、教育等方面的支出增加，加上物价上涨，导致人民消费结构有所改变，使居民在消费方面有“被迫”减少的趋势。因此有学者指出，中国社会和福利政策的改变，会使部分居民生活水平下降，因为其可用在实质“消费”上的购买力有所减少。

当然，不容置疑的是，改革开放使中国大部分居民收入增加，生活水平得以改善。不过，不同群体之间收入增加或生活水平改善的速度是极不平衡的，收入差距过大问题成为当今中国不可回避的社会问题之一。2008年中国社会科学院社会学研究所的调查显示，中国城乡居民认为，“穷人与富人之间”“干部与群众之间”的群体差异最大，而且也最容易产生矛盾（见表2-10）。

社会学界近期的讨论，提出重新评析“发展”的概念。过去，不少人把“发展”等同于“经济增长”，认为国民总收入的增加便是“发展”。近期，不少学者提出对“发展”概念应重新界定，反对把“发展”仅仅看成“经济增长”。反之，他们认为过分单向的（umidimensional）发展策略，将会导致“急速的现代化”（rush-to-modernization）。由于国家把全部“精力”放在经济发展上，忽略了对其他方面应有的“重视”。这样，无可避免地导致各种各样的社会问题。超速的经济起飞带来了居民收入不均、贫富悬殊和各种形式的社会不公现象，这样的社会将充满风险（risk-society）。

从理论角度来看，中国近年的发展策略使人民生活受益不少，“富”了不少的人。但是，单向的经济发展无可避免地带来各式各样的社会问题。缺乏文化素质的提升，教育的普及化以及意识形式的臻善，发展的不平衡将无可避免。因此，在锐意改革经济领域的同时，政府应考虑有关社会及公共政策的发展与推进，使在急促经济增长过程中的弱势群体能够适应社会及经济的变迁。社会发展不只意味着经济增长，而是人类本身的发展和改进，以臻至善至美之境。总言之，中国长远的发展策略，不应过分侧重于经济发展方面，而应关注社会民生方面的发展。

五 人口结构变化与老龄社会的到来

新中国成立后特别是20世纪60年代，中国人口急剧膨胀，对环境资源造成巨大压力，甚至成为社会经济快速发展的障碍。中央政府开始意识到控制人口增长的必要性，并成立了国务院计划生育委员会。20世纪70年代计划生育政策在全国推行，“实行计划生育、控制人口数量，提高人口素质”也成为中国的一项基本国策。

在中国内地以外的地区，计划生育政策也常常被叫作“一胎化政策”或“一孩政策”。该政策的目标主要是城镇中已婚的汉族夫妻，按照政策规定，只能生育一胎孩子，而对农村地区或少数民族夫妻，虽也执行计划生育政策的方针，但在具体胎数限额方面会有所区别和较为宽松。2007年，时任人口计生委新闻发言人、政策法规司司长的于学军指出，“实行一孩的人口占35.9%，实行一孩半政策的占52.9%, 11%以上的人口可以生两个孩子或两个孩子以上”。2008年国家统计局发布报告指出，由于计划生育政策的贯彻实施，中国少生了4亿人，中国人口占世界人口的比重由1980年的22.2%下降到2007年的20.1%; 1978年中国的人口自然增长率是12.0‰，到了2007年则下降到10.3‰。根据《2009年中国卫生统计年鉴》的数据，中国的人口出生率不断下降，1970年出生率为33.43‰，到了2008年则降至12.14‰（见表2-11）。

计划生育政策正在显著地改变中国的人口结构（见表2-12）。根据2010年全国第六次人口普查的结果，2010年底，中国0～14岁的人口仅占总人口的16.6%，比2000年人口普查下降了6.29个百分点；而60岁及以上的人口则占总人口的13.26%，比2000年人口普查上升了2.93个百分点。这一调查数据不仅表明中国已经处于“严重少子化”的状态，也预示着在未来的十几年间，中国将失去相当比例的青壮年劳动力。如果计划生育政策依然严格执行，可以预见的是，劳动力或人力资源将成为未来中国经济发展的“短板”。

如果年轻人口的数量持续减少、年长人口的数量持续增加，就会导致老年人口在总人口中的比例不断提高，进而导致该社会进入老龄化社会。判断一个社会是否已经进入老龄化社会，国际上现在流行两个判断标准：一是60岁及以上的人口占到总人口的10%，二是65岁及以上的人口占到总人口的7%。不管是按照标准一还是标准二，中国目前已经处于老龄社会。按照现在的人口结构及发展态势，21世纪30年代或40年代，中国将超过日本，成为世界上老龄化程度最高的国家。而且中国在21世纪的大部分年代里都将处于老龄化社会，这已成为一个不可逆转的事实。

人口结构的改变或者说老龄化，使中国社会面临挑战。首先，在未来，退休人口会不断增加，养老保障的负担也会日益加重，政府、企业、社会都会面临压力。其次，老年人是医疗卫生资源消费的主要群体，老龄化社会的不断深化会使中国医疗卫生资源变得更为紧张，医院、卫生所、药品、医疗器械、医护人员等都需要大力扩充。再次，中国目前已经出现老年人口高龄化、老年人家庭空巢化的趋势，这使得社会对老人院服务、居家养老服务等社会服务有着大量的需求，而目前内地在这方面的服务发展相对滞后，不能满足需求。需要指出的是，目前中国大部分老人居住在农村，养老服务资源却主要集中在城镇，很多农村地区还尚未建立社会养老保险制度及新型合作医疗制度，养老院服务或其他服务则更紧缺，因而，中国农村的老龄化问题比城市的老龄化问题严重。

六 总结

始于20世纪80年代的市场化改革极大地改变了中国的面貌，它不仅触发了经济制度转型，更使整个社会结构发生剧烈变迁。改革开放以来，中国经济迅猛发展，2010年GDP总量更是超过日本跃居世界第二，人民生活水平显著提高。然而，与经济增长相伴随的各种社会问题却日益凸显出来：“先富政策”导致地方贫富差距拉大，在地域上形成“东富西穷”的局面；城乡收入差距拉大，不同社会群体贫富悬殊，影响社会公平；社会发展不平衡，“物价上涨”“看病难、看病贵”“住房价格过高”等已经成为严重的社会问题；人口结构变化，老龄社会让中国面临严峻挑战。这些社会问题及挑战成为新时期中国发展社会政策的重要背景和客观要求，而妥善地解决这些问题，促进中国经济社会持续、协同发展，则必将成为社会政策的重要目标取向。