第一篇 转型期新疆少数民族弱势群体研究背景与方法
1 社会转型、基本观点、少数民族地区、弱势群体和研究方法
1.1 研究背景和意义
21世纪的中国社会正面临全面转型的最关键时刻。从同质社会向异质社会转型、从封闭半封闭社会向开放社会转型、从传统社会向现代社会转型、从伦理社会向法制社会转型、从农业社会向工业社会转型。这场转型就其深度和广度而言，在中国都是史无前例的。这样一个转型过程大致从20世纪70年代末开始，到现在还没有结束，但其基本的趋势是市场化、非集中化、流动化和多元化。正因为这样一种转型过程还没有结束，旧的社会资源分配体系、控制机制、整合机制正趋于解体，而新的体系和机制尚未完善并真正发挥作用。社会转型一词源自西方社会学功能结构学派现代理论的经典思想，是指社会结构和社会运行机制从一种形式向另一种形式转换的运动过程。在中国早在20世纪80年代末社会学研究中就使用“转型的中国社会”“转型社会”“社会转型”等概念来概括中国内地社会的巨大变化。自1992年李培林在《另一只看不见的手：社会结构转型》一文中探讨“社会转型”的有关理论问题以后，学术界对此进行了持续深入的研究并提出了自己的观点。概括起来包括以下三点。
第一，由农业社会向工业社会转型是社会转型最为基础的内容，也是社会转型时期其他内容得以实现的基本前提。
第二，由乡村社会向城市社会转化，实际上主要是指城市化。“城市化是指变农村人口为城镇人口、变农业人口为非农业人口，由分散的乡村居住地向城市或集镇集中，以及随之而来的居民生活方式的不断发展变化，也是经济结构转变的重要阶段。”
这种变化在一定程度上对提高农村的生活水平和生活质量，缩小城乡差距，促进城乡交流，对城乡可持续健康发展提供了物质基础。
第三，由封闭半封闭社会向开放社会的转型是以建立在自然经济基础之上的封闭半封闭的传统社会向以社会化大工业生产为主的社会流动加速的、开放的现代型社会的转变。
在社会转型期，中国社会主要群体的基本状况获得了大幅度的改善和明显的进步。这主要表现在以下几个方面。
第一，绝对生活水准大幅度提高。从纵向比较的角度来说，同改革开放以前相比，中国社会的主要群体就其基本生活状况的变化而言，用“翻天覆地”一词来概括并不过分。比如，1978年，农村居民家庭人均纯收入和城镇居民家庭人均纯收入分别为133.6元和343.4元；2003年，分别增至2622.2元和8472.2元。按不变价格计算，分别增加了18.6倍和23.7倍。1978年，农村居民家庭和城镇居民家庭的恩格尔系数分别为0.567和0.575，到2003年则分别下降到0.456和0.371。
第二，竞争意识和竞争能力大幅度提高。比如，通过改革，中国社会改变了过去国家包就业、企业包工人的办法，普遍实行劳动合同制。在市场经济条件下，我国工人阶层改变了此前长期形成的诸如平均主义、“大锅饭”“单位制”等弊端，而越来越具有竞争的意识和竞争的能力，越来越充满活力。
第三，以往的“虚高”成分已经消退，以职业分工为阶层定位的基本依据的趋向越来越明显。以改革开放以前的20年为例，由于中国的时代中心是“以阶级斗争为纲”，经济结构相对简单，所以当时社会阶层往往是以政治成分而不是以职业获得较高的社会地位，其经济与社会的待遇存在某种明显的“虚高”成分。改革开放以来，随着以“经济建设为中心”对于“以阶级斗争为纲”的时代中心的替代，以及现代化进程和市场经济进程的推进，职业分工越来越细化，职业化程度也越来越高。在城市，随着产业结构的升级换代，及新兴经济部门的出现，工人的行业分工越来越明显；随着第二产业和第三产业中知识技术含量的增加，以工资收入为主要生活来源并以脑力劳动为主的白领工人的人数迅速增加，而且这种情形有不断加大的趋势。在农村，随着改革开放的深入，中国最具明显的变化之一，就是农民出现了全面的职业分化现象，在农民当中分化出了一系列的职业群体，这主要包括：农民工、农业经营大户、农民知识分子、乡镇企业的雇工、私有企业主、乡镇企业管理家、乡村干部等。在这种情形下，从某种意义上讲，工人阶级和农民阶级的经济与社会境遇获得了在市场经济条件下的“常态发育”和“正常回归”。
第四，人员构成比重发生了正向的变化，改革开放以来，随着现代经济的发展以及社会流动人为阻碍因素的大幅度消除，农民阶层的人数呈现明显的下降趋势，第二产业中的工人人数初始呈增长的态势、继之呈现下降的趋势，第三产业中的工人人数呈现出明显的增长趋势。三次产业就业的工人结构的变化大致可以印证这种情况。1978年，第一产业中就业人员比重为70.5%，第二产业中的就业人员比重为17.3%，第三产业中就业人员比重为12.2%; 1997年，第一产业中就业人员比重为49.9%，第二产业中就业人员比重为23.7%，第三产业中就业人员比重为26.4%;2003年，第一产业中就业人员比重为49.1%，第二产业中就业人员比重为21.6%，第三产业中就业人员比重为29.3%。
不可否认的是，随着社会转型步伐的加快，中国社会阶层结构也发生了深刻变化。首先是两大阶级内部发生了变化，各个群体内部出现层化现象；其次是新的社会阶层出现。如中介组织的从业人员等。社会阶层结构的分化越来越深化。
1.2 社会转型中的新疆和弱势群体
1．社会转型中的新疆
改革开放以来，我国社会经济、教育、科学技术和文化事业发展迅速，并取得了巨大成就和进步。但是由于各民族、各地区社会转型的起点、机遇、社会环境、发展态势不同，因而形成了当代中国社会转型的不平衡性，导致了中西部少数民族和地区发展的相对缓慢，并逐步拉大了与东部沿海地区的差距，影响了我国社会转型的进程。
从社会转型的进程来看，新疆与东部沿海发达地区相比，社会转型速度较为缓慢，在中国省域经济综合竞争力中排位比较靠后，徘徊在波动或劣势地位上。新疆维吾尔自治区国内生产总值从1998年的第31位上升到2004年的第28位，呈现出波动或劣势地位；地区人均国内生产总值从1998年的第12位下降到2004年的第13位，呈现出波动或中势趋势。虽然财政总收入保持不变，但财政总收入增长率从1998年的第10位下降到2004年的第12位，呈现波动趋势。固定资产投资总额和固定资产投资增长率从1998年的第20位和第17位下降到2004年的第25位和第27位，同样呈现波动或劣势地位。据中国科学院课题组的分析，同世界中等发达国家水平相比，2000年中国总体实现现代化的程度为40%，其中内蒙古为37.06%，新疆为36.61%，宁夏为36.11%，广西为34.66%，青海为33.93%，云南为32.03%，贵州为29.96%，西藏为28.34%。如果从实现现代化的时间点来度量，全国平均时间是2050年，少数民族省区将普遍落后于全国平均时间，其中广西为2054年，新疆和内蒙古为2055年，云南为2057年，宁夏为2060年，青海为2065年，贵州为2070年，西藏为2090年。这一数据一定程度上表明了我国少数民族地区社会转型在时间序列和地域等方面的不平衡性。具体表现在以下几个方面。
（1）社会经济结构转型的滞后。与东部沿海地区相比，社会经济结构转型进程在西部少数民族地区相对滞后，成为该地区经济发展缓慢的结构性因素。从历史地理原因看，西部地区是我国少数民族的聚居区，又有漫长的边境线，因此，改革开放伊始，中央和当地政府便把稳定边疆、协调民族关系、维护社会政治稳定作为经济体制改革的基本前提。东部沿海地区则充分利用其有利的社会环境和优惠政策，先于少数民族地区进行所有制结构的调整与转型，大力发展非国有经济，而中西部少数民族地区则相对滞后。少数民族地区社会经济结构的转型劣势，既是少数民族地区与东部沿海地区发展差距的一个重要表现，也是导致该地区与东部沿海地区发展差距进一步拉大的重要原因。而且，由于历史上形成的价格体系扭曲，在商品交换过程中，一方面随着东部沿海地区获得中西部少数民族地区低价输入的能源、原材料和初级产品而转移了大量的价值（利润）；另一方面东部沿海地区高价的制成品返销中西部少数民族地区，又把该地区创造的一部分价值（利润）带到东部沿海地区，更进一步加大了中西部少数民族地区与东部沿海地区的经济发展差距。
（2）价值观念转型的滞后。随着社会结构的转型，东部沿海地区较早确立了市场、竞争、效率、效益等市场经济意识。而中西部少数民族地区则传统习俗根深蒂固，观念转变严重滞后，成为制约该地区经济发展的一个重要精神性因素。与东部沿海地区相比，中西部少数民族地区，由于长期处于自给自足的自然经济和产品经济氛围中，存在许多与市场经济相悖的旧观念、旧习惯，成为市场经济发展缓慢的深层次原因。这种观念和意识的影响表现在许多方面，如：传统的计划经济观念仍然束缚着人们的思想，因循守旧、封闭保守、“等、要、靠”的依赖思想严重，商品意识淡薄，平均主义和“小福即安”社会价值观盛行等。
（3）少数民族地区多文化、多宗教、发展多层次的现状，使少数民族地区社会转型比东部和汉族地区更为艰巨和复杂。随着社会进一步开放，各民族要求发展的愿望十分强烈，而发展的机遇与可能又是有限的，少数民族地区发展的成本又普遍较高，现在即使中央政府大力推进西部大开发，东西部差距与民族差距也不可能在短时间内消除。这一切都要求我们必须充分认识到少数民族社会发展的艰巨性和长期性。少数民族地区社会转型的复杂性还表现在，少数民族地区经济、文化、宗教等的多样性和复杂性对社会转型的阻力越大，同时，社会转型所形成的压力（包括利益再分配的压力、社会阶层结构分化的压力、市场经济竞争的压力和规范重组的压力）也越大，对少数民族社会稳定带来的冲击力也就越大，因此，如果看不到迟发展负面效应，一味强调发展优势与跨越式发展，这对少数民族地区发展并不一定有利。
2．社会转型中的新疆少数民族弱势群体
弱势群体是谁？最简单和通俗的回答，就是穷人。穷人，一般是指收入少、财产不多甚至几乎是零或负数（欠债）的人。这不是几个，而是一群，综合地看，叫做弱势群体。弱，不仅弱在经济上，也相应地延伸到政治上、文化上。这是一种社会现象，通称贫困现象，含有贫穷困难的意味。贫困是弱势群体的主要特点，贫困现象存在和贯穿于古今中外，是产生弱势群体的大背景和大环境。从贫困现象切入，才能摸清弱势群体的来龙去脉和各种表现。
那么，如何界定弱势群体呢？我们认为，界定弱势群体时，应该把握以下几点：第一，弱势群体是一个相对的概念，在它之外还存在非弱势群体，所以从地位、机遇方面下定义比较妥当。第二，关于弱势群体的界定，仅仅从经济上讨论不完整和不太完善。收入和生活水平较低、受教育程度低、能力差等是弱势群体的特征。但弱势群体之所以“弱”，主要是他们在发展机遇上的劣势。第三，弱势群体不是一个一成不变的概念，它的形成和演变轨迹是一定发展时期（主要是指社会结构转型、体制转轨时期）政治、经济、分配和文化综合作用的结果。第四，不能完全套用国际社会工作和社会政策界的定义。我国与发达国家的国情不同，发展阶段和发达程度不同，所以，社会问题和它的表现形式也有所不同。我国的弱势群体问题具有中国特色。另外，分析社会问题的理论基础与西方发达国家也不相同，我们以马克思主义为理论基础，以代表最广大人民群众的根本利益为出发点，来分析我国的弱势群体问题，当然我们并不排斥西方社会理论中合理的分析方法。
鉴于以上认识，我们来对弱势群体下定义：所谓弱势群体是指社会上的一部分人，由于先天或后天的条件制约，缺乏较强的竞争力，不能或只能很少地占有社会资源，因此只能获得甚至不能获得较好的社会职业，使其收入分配较少或很少，只能过着水平较低的、主要是维持生存的生活，同时缺乏抵抗种种风险的能力，也缺乏依靠自己努力来改善其境遇的可能性，并在政治上、文化上和心理上都处在社会边缘的群体。换句话说，弱势群体就是指在生活物质条件方面、权力和权利方面、社会声望方面、竞争能力方面以及发展机会方面处于弱势地位的群体。
弱势群体分为社会性弱势群体和生理性弱势群体。社会性弱势群体包括城镇下岗和失业人员中的贫困群体和低保户群体、农村贫困群体以及正在形成中的弱势群体。其中正在形成中的弱势群体指困难企业的贫困职工、贫困家庭、居无定所和无固定职业的城市流动人口等。生理性弱势群体包括老年人、残疾人、处境困难的儿童。本项目主要以社会性弱势群体为主要研究对象。
1.3 研究新疆少数民族弱势群体的意义
新疆是一个多民族聚居的维吾尔自治区，地域辽阔、自然资源丰富，与周边八个国家接壤，边境线长达5600千米，是我国自然地理、人口资源、经济和社会发展差距最大的省区之一。新疆也是一个全国最大的边疆少数民族地区，少数民族人口占全疆总人口的62%。2002年国家新定的贫困县新疆有30个，其中27个国家级贫困县，3个区级贫困县。2002年，按农牧民年人均纯收入627元的贫困线计算，新疆尚未解决温饱的特困人口达63万人。按照当时国家初步提出的农牧民年人均纯收入820元这一新的重点扶贫标准计算，全疆有低收入贫困人口329万人，占全疆农牧区人口的36.5%。2004年30个扶贫开发重点县年人均纯收入为1498元，与全区平均水平2268元相差770元，仅相当于全区平均水平的66%。新疆的极端贫困发生率为5%～10%，贫困县的贫困发生率超过20%。新疆贫困人口的90%左右都是少数民族。各贫困县地处边缘，相距甚远，多数少数民族贫困农牧民聚居在高山、荒漠、盐碱、风沙、缺水少地的自然灾害频繁的地区，有些贫困县被沙漠、戈壁、山丘分割成几块甚至上百块人类生存的小绿洲。这些地区常常需要成倍于其他地区的投入来建设水、电、路、卫生和教育等基础设施，才能保障贫困农牧民稳定地解决温饱问题。新疆的少数民族弱势群体集中在南疆的和田、喀什、克孜勒苏柯尔克孜自治州、阿克苏地区和北疆北部的阿勒泰等地州。南疆四地州是新疆少数民族弱势群体最集中的地区，也是全国的扶贫重点。四地州总人口756万人，低收入贫困人口即弱势群体占全疆总人口的85%。弱势群体是因社会转型、体制转轨、社会保障滞后、区域经济结构战略性调整所引起的东西部经济差距扩大而边缘化的群体。它与自由竞争、社会公平、社会权利等范畴一起，形成了社会政策—社会福利制度—社会服务的理念和实践场域。
社会弱势群体是作为社会问题公开化和复杂化的产物，属于社会问题范畴之内。社会问题是指这样一种状态，这种状态偏离社会公认的正常状态，影响社会功能的发挥和社会成员的正常生活，受到人们的关注并需要社会共同努力才可以解决的问题。与此同时，我们应该注意不同的社会问题之间有错综复杂的联系：一个社会问题可能导致另外一个社会问题的出现。如失业可能导致贫困，贫困可能导致犯罪，犯罪可能导致埋怨政府和社会等恶性心理状态，恶性心理状态可能导致危机突发事件的发生。因此，我们需要整体观点、系统观点来解决社会问题，这对保持新疆社会政治稳定和促进经济社会发展非常重要。所以，从这一点上来说，研究新疆少数民族弱势群体具有十分重要的理论和现实意义。
（1）关注和保障弱势群体的基本权利，不仅仅是一个经济问题，更重要的是一个政治问题。
关注和保障弱势群体的基本权利是实现社会公平和公正的必然要求。衡量一个社会是否和谐，社会发展是否健康、协调，固然有许多指标，而社会公平则是其中最重要的指标之一。我国改革的总目标是建立社会主义市场经济体制。市场经济一旦运行起来，市场竞争中的“马太效应”，即好者愈好、富者愈富、差者愈差、贫者愈贫，将日益突出。在市场竞争中，具有资金、权力、能力和社会关系等方面的资源优势的群体，是强者，他们处于优势积累的有利地位，一旦第一步领先，便会步步领先。相反，缺乏资金、权力、能力和社会关系等方面的资源优势的群体，是弱者，他们改变自己处境的机会相当少，处在竞争中的劣势地位。从理论上说，改革的社会代价应当由全体社会成员来共同承担，但是在实际生活中，受到改革带来的社会风险冲击最大的往往是承受能力最低的社会弱势群体。这种状况显然是有失公平和公正的。正是鉴于改革的代价往往大多数是由社会弱势群体来承担的，这就要求我们应当特别关注社会弱势群体、关注少有话语权的“沉默大多数”，研究如何把这种代价减少到最低限度、缩小到最小的范围，研究如何减轻弱势群体所受到的冲击。从维护新疆社会政治稳定与促进社会协调发展和构建和谐社会角度来看，关注弱势群体具有十分重要和更为深刻的意义。不保障弱势群体的基本权利，不维护他们的基本权益，不尊重他们的人格尊严，社会是不可能稳定的。可以说，一个弱势群体得不到保障的社会，一个弱势群体受到歧视的社会，不可能是稳定的社会，更谈不上协调发展的和谐社会。新疆作为我国的欠发达地区，社会问题比较突出，其中具有代表性的有贫困群体、农村农民和牧民弱势群体的弱势化问题，城市弱势群体（失业人员、下岗人员、进城务工人员）的生存状况等问题。这些社会问题必须予以关注。这是因为，不管是农村还是城市，其弱势群体的规模、贫困程度和潜在影响力等诸多方面，都变得令人担忧，它对建立和完善社会主义市场经济体制，保持新疆社会政治稳定，全面建设小康社会和社会主义和谐社会的负面影响正在明显化。新疆弱势群体的90%左右都是少数民族。由于新疆少数民族居住地处于生态环境脆弱和资源相对丰富二者重叠的地区，经济的落后使其陷入了“贫困→低收入→犯罪→破坏生态环境→投资引资不足→失业→人才流失→低生产率→贫困”的恶性循环。有时，一个问题的解决可能会加剧另一个社会问题，“头痛医头，脚痛医脚”的解决方式是难以取得非常好的效果。因此，我们需要从整体的观点、系统的观点来解决社会问题，这对保持新疆社会政治稳定和促进经济社会协调发展具有现实的理论和实践意义。
（2）关注和保障弱势群体的基本权利是保障社会健康运行和协调发展的需要。
社会是由不同的利益群体组成的有机整体，其中强势群体与弱势群体的关系是最为敏感的一对关系。在资本主义发展之初，强势群体与弱势群体关系的尖锐对立，导致了弱势群体的激烈反抗，严重威胁到社会强势群体的既得利益。一些先进的资产阶级政治家、思想家从维护资本所有者的利益出发，开始思考并推行社会政策以安抚社会弱者，西方各国在19世纪后期纷纷出台社会保障政策绝不是偶然的。从历史经验教训出发，对当前出现或存在的比较突出的社会分化和弱势群体问题不能采取“事不关己，高高挂起”的态度。社会学家早就指出，利益被相对剥夺的群体可能对剥夺他们的群体怀有敌视或仇恨心理。当弱势群体将自己的不如意境遇归结为获益群体的剥夺时，社会中就潜伏着冲突的危险，甚至他们的敌视和仇视指向可能扩散。犹如经济学上的“水桶效应”，水流的外溢取决于水桶上最短的一块木板，社会风险最容易在承受力低的社会群体身上爆发，从而构成危及社会稳定、影响社会发展的一个巨大社会隐患，再加上西方敌对势力和国内外民族分裂主义者总是要妄图以民族问题特别是某个民族里面的贫困人口或者弱势群体作为攻击借口，发布谣言并搞分裂活动。因此，帮助社会弱势群体减轻经济、社会和心理的巨大压力，不仅是社会强势群体和各级政府的责任，而且也是全社会的义务。
（3）关注和保障少数民族弱势群体的基本权利是加强民族团结、维护新疆社会政治稳定和国家统一的要求。
弱势群体在任何社会都存在，只是其规模和程度有所不同。但是，在社会转型阶段，弱势群体现象可能更加严重。社会转型有多种形式，比如社会生产方式变化，社会根本制度的变化，国内社会政策的重大变化等。社会转型则是就20世纪80年代末以来社会主义国家的体制改革和社会巨变而言的。改革开放以来，我国的经济体制、行政管理体制发生了重大变化，产业结构与就业制度、社会财富的分配制度、经济和政治发展机会的分配机制也发生了巨大变化，而且有些变化是根本性的。与此相应，社会两极分化现象、弱势群体规模的扩大和弱势化程度的加深都相当明显。新疆当前存在的规模庞大的弱势群体，严重损伤了普遍受益这一社会发展的重要原则。强势群体受益大，弱势群体受益小、不受益甚至受损，这样就会危及弱势群体对公正和社会主义制度的优越性的信念，而这种信念是社会秩序和社会长治久安的基础。任何社会都存在某种程度的差别，人们对“谁该得到什么？谁得到什么？为什么能得到”等问题有价值上的判断。如果总体上的判断属于正值或中性，说明社会关系基本均衡和协调；如果总体上是负值或者消极的判断，那么社会稳定的基础就非常脆弱，因为不同群体的心态不一致，容易使他们之间的关系处于不均衡甚至对抗状态。弱势群体偏重于关注自己眼前的生活状态，这样会加剧社会利益和个人利益、长期利益与短期利益的冲突。这种状态不利于社会稳定。部分弱势群体迫于生存压力或金钱的诱惑而走向犯罪，如盗窃、抢劫、卖淫等，成为社会的不稳定因素。
新疆弱势群体绝大多数生活在少数民族聚居区。而弱势群体现象的长期存在会使少数民族产生埋怨政府和社会的不满情绪，影响民族团结和国家长治久安。因此，扶贫帮困，关注和保障少数民族弱势群体是党和政府解决转型期社会问题，促进社会稳定与协调发展的战略政策。扶贫帮困与关注和保障弱势群体政策的实施，以社会稳定为首要条件，同时又为当前与长远的社会稳定创造新的条件。只有站在构建社会主义和谐社会、维护和促进新疆社会稳定的高度，才能深刻认识到关注和保障社会弱势群体的意义和作用。
改革是动力、发展是目的、稳定是保障。加强民族团结、维护与促进新疆社会政治稳定是党和政府的头等大事。而实现这一目标的根本途径是推进经济社会的协调发展和良性运转。扶贫帮困与关注和保障少数民族弱势群体的基本权益，帮助少数民族贫困地区脱贫致富，是实现各地区协调发展，全面建设小康社会和社会主义和谐社会的必然要求，是逐步实现各民族共同富裕的重大战略措施，也是维护改革、发展和稳定大局的需要。关注和保障少数民族弱势群体的基本权益，加快少数民族贫困地区的发展，是进一步巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系的需要，是增强中华民族凝聚力的需要。历史的经验教训再一次告诉我们，少数民族问题，特别是少数民族弱势群体问题往往成为一个国家、一个地区政治动摇不安和社会不稳定的重要现实或潜在根源。如果不能根本消除弱势群体及其成因，一个国家就难以长期保持社会稳定；没有社会稳定就谈不上经济和社会协调发展。
（4）在社会转型过程中，政府对少数民族弱势群体的政策支持为解决弱势群体问题提供了政治保证
社会政策是现代社会的产物。由于现代的市场经济可能伤害较低竞争能力者，并可能对他们的生活和社会秩序带来严重冲击，因此，从社会公正、构建和谐新疆及社会政治稳定的角度考虑，政府制定一定的社会政策，对社会或经济资源进行再分配，以公平合理的解决弱势群体问题是非常必要的。改革开放以来，随着社会进步和社会问题的凸显，各级政府制定了大量的社会政策，保护包括少数民族在内的社会弱势群体的合法权益。这些政策主要集中在劳动就业、医疗、养老、贫困、城镇居民最低生活保障等方面。这些社会政策针对眼前，呈现出不平衡性、缺乏补偿性和配套性等特点。对平衡性而言，尽管针对城市弱势群体的社会政策也不发达，但是城乡之间社会政策发展的不平衡性是十分明显的，从社会公平、新疆社会政治稳定和全面建设小康社会和社会主义和谐社会的角度来看，制定一定的社会政策保护农牧民在内的社会弱势群体的合法权益是非常必要的。
1.4 本项目选题目的
“转型”是当代中国社会正在经历的一个特殊的历史时期。这一时期紧紧承接着昨天的贫困，见证着今天的反贫困，同时也寄系着有效反贫困后人们对明天的期望。随着社会结构转型步伐的加速，尤其是国家实施《国家八七扶贫攻坚计划》以来，我国农村的面貌发生了翻天覆地的变化，数以亿计的农民第一次真正感受到了告别贫困、实现温饱，进入小康的无愧于当今时代人类尊严的体面生活。在中国农村反贫困历史的漫长征程中，这一时期起到了重要的里程碑的作用。然而，由于自然历史和现实政策的原因，国家计划在七年时间里实现最后脱贫的8000万贫困人口中，仍有3000万人终难挣脱贫困的蛛网，继续生活在绝对贫困线以下。值得注意的是，随着体制转轨和社会结构转型步伐的加速，社会结构分层越来越明显、东西部差距拉得越来越大、社会群体之间的利益纷争越来越激烈，社会中心群体和边缘群体、社会强势群体和弱势群体之间的矛盾进一步公开化并威胁到社会政治稳定和社会经济协调发展。
与农村弱势群体人口数量逐步减少这一现象恰好相反，我国城市弱势群体问题随着社会结构转型的深入正在日益凸显。社会转型，对传统的思维模式、价值取向和行为方式形成了强大的冲击。竞争机制的引入，极化效应的作用，不断强化对弱势群体的排斥；社会福利制度的改革，也在逐步打破单位包办福利，人人受到荫庇的传统格局。2002年12月12日，在联合国开发计划署和中国民政部共同举办的“中国城市反贫困论坛”首届国际研讨会上，民政部杨衍银副部长第一次在公开场合正式使用“城市贫民”这一概念。据民政部统计：截至2002年11月，中国3.2亿非农业人口中，已经有1998万城市居民陷入极度贫困，被称为“城市贫民”。根据统计，2003年，我国已经出现了2053万低于城市居民最低生活保障线以下的城市贫困人口。而这种弱势群体人口日益向自然条件恶劣、社会发育程度低的少数民族地区集中，形成了全国范围内的少数民族地区区域贫困与少数民族地区偏远社区的社区贫困并存的局面。
转型期新疆城乡弱势群体问题已形成了特有的内在规律：①社会转型期弱势群体问题的数量规律，即全疆弱势群体人口总量在不断减少，但城乡弱势群体人口在逐步增加。②社会转型期弱势群体问题的致因规律，即新旧问题并存，但新问题的致因更突出。③转型期弱势群体问题的弱势化规律，即居民生活水平逐年提高，但弱势群体的弱势化程度仍十分严重。④转型期弱势群体问题的结构规律，即区域性弱势群体与民族性弱势群体并存而且正在呈现继续蔓延的趋势。
在这种背景之下，关注弱势群体既是政府的重要职责，又是当今新疆社会民众的强烈呼吁，同时也是一切有良知的学者们和政治家们的共识。梳理国内外弱势群体理论，针对少数民族地区的现实区情，对新疆城乡社会性弱势群体问题进行研讨，进而构建转型期新疆城乡反贫困理论，并在此基础上探寻可操作性的反贫苦操作模式，以服务于新疆的社会政治稳定和社会经济协调发展，正是本项目选题目的所在。
1.5 本项目的研究方法和应用价值及创新之处
本项目是在研究社会转型期新疆少数民族弱势群体框架内，对新疆的社会转型、社会转型的代价、社会转型和体制转轨所引起的少数民族弱势群体、弱势群体的特征及其弱势群体的成因，少数民族弱势群体的弱势化趋向，大规模的少数民族弱势群体的存在对新疆社会政治稳定和构建和谐社会的影响等进行分析，从理论、实践和政策层面对社会转型期新疆少数民族弱势群体的形成、存在、弱势化程度和社会政治稳定的潜在影响进行系统的分析。本项目采取了实地考察与理论研究、模式和系统分析相结合的方法，并针对以往研究注重定性分析，尽量做到规范研究与实证研究相结合，在充分借鉴、消化已有的研究成果的基础上，采用一种新的分析框架，对新疆少数民族弱势群体进行比较全面的系统的总结和分析，并讨论在转型期解决弱势群体问题的对策建议。本项目是一项社会学和社会政策学基础理论和典型调查研究相结合的课题。研究方案设计科学、合理，研究内容系统、全面。开展了针对性很强的专题研究，内容涉及社会转型期新疆少数民族弱势群体的方方面面，有一定的特色；该项目重视社会学理论，更注重解决现实问题的可行性和可操作性。
本项目的理论创新点。
（1）明确弱势群体的概念。所谓弱势群体，最简单和通俗的回答就是穷人。穷人，一般是指收入少、财产不多甚至几乎为零或负数的人。这不是几个，而是一群，综合地看，叫做弱势群体。弱，不仅弱在经济上，也相应地延伸到政治上、社会上和文化上。这是一种社会现象和社会问题，通常贫困现象。贫困是弱势群体的主要特征，贫困现象存在和贯穿于古今中外，是产生弱势群体的大背景和大环境。
根据当代中国社会结构转型与体制转轨特点，对社会结构的分层和演变进行进一步的研究，并对社会结构分层和东西部差距拉大的直接产物——新疆少数民族弱势群体进行研讨。本项目以弱势群体的贫困特征为突破口，在已有的贫困范畴、含义的基础上，从归纳的角度对贫困理论及其含义进行研讨，并借鉴以往扶贫标准和测量的方式方法，针对性地对转型期新疆贫困标准的确定问题进行了比较全面、深入的研究，最后通过实证比较研究，创造性地提出了转型期新疆少数民族弱势群体的弱势化趋向对新疆社会政治稳定和经济社会协调发展的潜在影响。创新点就在于新疆少数民族弱势群体的弱势化对新疆社会政治稳定的潜在影响。
（2）借鉴国内外弱势群体研究的最新理论成果，并运用马克思主义社会问题理论和中国共产党三代领导人关于社会问题和社会政策学理论，结合新疆转型期社会问题的实际情况，比较科学准确地评价了新疆社会经济发展面临的新形势、新机遇以及新的挑战，探索出具有新疆特色的解决社会问题的方式方法，并对转型期新疆的少数民族弱势群体作出了比较正确的判断并提出了可操作性的建议。
（3）在内容设置及预期成果方面充分考虑了本项目的全局性、针对性、政策性、区域性和前瞻性。本项目开辟了转型期新疆少数民族社会性弱势群体研究的一个新领域，为学者研究新疆少数民族弱势群体问题提供了比较丰富的理论依据和数据资料，新的分析角度、理论思路和方法，具有可行性和可操作性，填补了社会问题领域研究空白，具有较高学术价值。
（4）社会性弱势群体是因社会转型、体制转轨、社会保障滞后、区域经济结构战略性调整所引起的东西部经济差距扩大而边缘化的群体。它与自由竞争、社会公平、社会权利等范畴一起，形成了社会政策—社会福利制度—社会服务的理念和实践场域。对一个国家来说，一部分弱势地区和大规模的弱势群体的存在，不仅仅是一个社会问题和经济问题，更重要的是一个政治问题和民族问题。它对社会政治稳定的潜在危险非常大。就这一点来说，本项目具有较高的决策价值。
1.5.1 发展“困境”中的贫困问题
人们认识上存在一个误区，将发展仅仅理解为增长，特别是经济增长。法国著名经济学家弗郎索瓦·佩鲁在受联合国委托起草的题为《新发展观》的文件中就曾强调，所谓发展，首先是人的发展，经济增长是必要的，但它只能是作为满足人的“基本需要”、实现人的发展需要的手段，而绝不能通过牺牲人的利益来达到经济增长的目的。至此，中国社会的为经济增长而增长，把社会发展价值意义迷失于社会发展手段的发展方式开始向整体性、综合性、内生性的发展方式转变。社会发展的价值目标为满足人的发展需要。人的发展需要与社会的发展需要是一致的，这种需要不仅仅是物质方面的基本需求，还包括与社会成员及民族价值传统相一致的文化和精神方面的需求。
不少学者认为，增长与发展是两个不同的概念。而且，他们关于经济发展的观点已经包含、渗透着社会发展的部分内容，与社会发展的内涵部分交叉。美国学者查尔斯·P．金德尔伯格指出，发展除产出的增加外，还包括产出和分配结构的变化，各部门投入分布的改变，生产与分配所依赖的技术、体制等。哈根认为，经济发展就是低收入国家中的经济增长加上利益分配的改善，也就是最低收入家庭的营养、卫生、教育条件的改善，婴儿死亡率的降低以及生活变得较为体面。我国经济学家谭崇台教授认为，经济发展意味着随着产出的增长而出现的经济、社会和政治结构的变化，这些变化包括投入结构、产出结构、产业比重分配状况、消费模式、社会福利、文教卫生、群众参与等在内的变化。经济发展强调“包括物质消费、教育、医疗卫生和环境保护等内容的生活水平的持续提高”。不难看出，哈根的关于经济发展的解释更接近社会发展的内涵。
发展理论有广义和狭义之分。广义的发展理论是研究全球范围的经济发展与社会变迁的一般规律，研究世界各国经济社会发展的历史、现状和未来的理论。法国的思想启蒙运动首先比较系统地提出了社会发展问题。19世纪三四十年代，法国学者孔德创立了社会学，认为社会学是研究现存社会制度的基础和人类社会发展进程的科学。他将社会学分为研究社会秩序的社会静力学和研究社会变迁、社会发展的社会动力学。19世纪中叶，马克思第一次科学地系统地对人类社会的历史发展做了全面的研究，创造性地研究了社会发展的动因、阶段、手段和形式。狭义的发展理论，是研究“发展中国家”从欠发展、欠发达状态向发达状态过渡的条件、动力、方法和途径的理论。国际社会在《我们共同的未来》中，将整体发展归纳为七个方面，即提高经济增长，解决贫困问题；改善增长的质量，改变以破坏生态环境和资源的现状为代价的发展现状；千方百计地满足人民对就业、粮食、能源、住房、水、卫生保健等方面的需要；把人口限制在可持续发展的水平；保护和加强资源基础；技术发展要与环境保护相适应；把环境和发展问题落实到法令和政策之中。
改革开放以来，我国各项事业取得了举世瞩目的成绩，社会生产力得到了解放，国家综合国力明显增长，人民的生活水平比改革开放以前明显提高。所以，我们完全有理由用“翻天覆地”的变化来形容改革开放以后所取得的成绩。
第一，中国的经济及综合国力获得了巨大的发展。1979～2006年，中国的GDP年均增长9.8%; 2003～2007年，中国的GDP年均增长10%以上。这在各个国家的历史上创造了一个新纪录。如果按照先行外汇汇率来看，2006年，中国的经济总量居世界第四位。但如果按照实际购买力来看，中国的经济总量则已经位居世界第二位。
第二，中国的市场经济体制已经初步形成。中国于1993年开始明确地提出了建立社会主义市场经济体制的目标。经过一段时间的努力，到21世纪初，中国的市场经济体制可以说已经初步得以确立。基于政府行为规范化、经济主体自由化、生产要素市场化、贸易环境公平化和金融参数合理化这五项标准，有学者指出，中国的市场经济发展程度在2001年年底已达到69%，突破了市场经济标准的临界线，市场经济框架已经建立。2003年，中国市场经济发展程度达到73.8%，中国已经是市场经济国家了。
第三，现代社会的阶层结构已经初步形成。从三大产业人员就业结构的层面看，改革开放以来，随着现代经济的发展以及社会流动人为阻碍因素的大幅度消除，农民阶层呈明显下降趋势，第二产业中工人人数初始呈增长的态势，继之呈下降趋势，第三产业中工人人数则呈现一种明显增长的趋势。1978年，第一产业中就业人员比重为70.5%，第二产业中就业人员比重为17.3%，第三产业中就业人员比重为12.2%; 1997年分别为49.9%、23.7%和26.4%; 2003年分别为49.1%、21.6%和29.3%; 2006年分别为42.6%、25.2%和32.2%。从精英阶层层面看，现代化建设各个重要领域的职业化领军力量——三大精英群体，即经济精英群体、政治精英群体和知识精英群体已经形成，中国现代化建设所必需的社会力量配置结构日益趋于常态化和均衡化。
第四，城乡居民绝对生活水准得到大幅度提高。从纵向比较来看，同改革开放之前相比，中国社会的主要群体基本生活状况的变化可以用“翻天覆地”一词来形容。比如，1978年，我国城镇居民家庭人均可支配纯收入和农村居民家庭人均纯收入分别为343.4元、133.6元，2006年分别增至11759元、3587元；1978年，城市人均住宅建筑面积和农村人均住房面积分别为6.7平方米和8.1平方米，2006年分别增至26.1平方米和30.7平方米；1978年，人均储蓄存款余额为22元，2006年增至12293元。
与此同时，我们注意到，当代中国的发展理念还没有完全体现出社会发展的基本价值观——“社会正义”和以人为中心的可持续发展理念。
“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。公正、正义是任何社会的基本价值观念和准则。如果说利润最大化是经济增长的根本动力，社会正义和公正则是社会发展的根本动力。社会发展本身所具有的公益性特征，决定了社会资源的有效配置更需要政府进行宏观调控和行政干预以及社会的积极参与。社会发展的基本价值观是社会正义、公正（公平），这应该成为政府公共政策制定的出发点，并且贯穿整个公共政策过程的始终。但是，社会公正原则没有落到实处。这主要表现在以下几个方面。
（1）贫富差距日益扩大。现阶段一提到社会公正问题，人们往往把注意力放到贫富差距日益扩大这一现象上。可以这样说，凡是能够显示一个社会贫富差距状况的主要指标，在目前的中国社会当中，无一例外地都呈现一种迅速恶化的态势。其一，基尼系数居高不下。按照许多学者的测算，2006年，中国的基尼系数已经达到0.496，现在已经超过了0.5。其二，城乡差距世界第一。按照国家统计局提供的数字，2006年，中国的城乡差距达到3.28倍。根据国家统计局专家的看法，如果再进一步地具体化，情况要严重得多：如果扣除农民用于生产的费用，再把城镇居民享受的一些福利也考虑进来，那么城乡差距进一步拉大到5～6：1。世界大多数国家的城乡差距在1.7倍以内。中国的城乡差距位居世界第一。
（2）地区之间的差距越来越大。据联合国《人类发展报告》统计，2000年我国的人类发展指数由1975年的0.522提高到0.726。2002年，在全球173个国家和地区中，我国排名第96位，这表明，改革开放以来，我国居民的生活水平已有明显改善。另外，我国的人类发展指数在地区间跨度很大，上海为最高，达0.89793，西藏最低，只有0.59211，也就是说，我国最高和最低地区之间相差0.30582。
从人均GDP反映的经济发展水平看，中国是“一个中国，四个世界”，以“第三世界”和“第四世界”为主体，这一部分约占全国总人口的3/4。从人类发展水平看，中国是“一个中国，四个社会”：上海、北京、天津、广东、辽宁、浙江、江苏、福建等东部地区的人类发展指数，达到了世界高人类发展水平、属于“第一种社会”；山东、河北、海南、黑龙江、吉林、湖北、山西、湖南、河南、新疆的人类发展指数，达到世界中等发展水平，属于“第二种社会”；广西、内蒙古、安徽、江西以及大部分西部省份的人类发展指数，处于世界中下等发展水平，属于“第三种社会”；“第四种社会”主要包括西藏以及上述三个层次的省份中的贫困地区、边远地区，尚处于世界低人类发展水平。此外，除了存在巨大的经济和社会发展差距，中国区域之间还存在显著的知识差距，知识资源的分布极不平衡：知识能力处于高水平和中上水平的全部集中在东部地区，中西部地区的综合知识能力为中下水平，其余省份均处于低水平。当然，无论是经济发展、社会发展还是知识进步，除了东、中、西部区域间发展不平衡外，各个区域内部的发展也极不平衡。
（3）社会中心群体与边缘群体之间的矛盾正在激化。当我们比较改革开放以后的20世纪80年代和90年代人群的利益关系时，会发现，社会上的两个重要群体的利益关系发生了重大变迁。这里所说的两个重要的社会群体就是“社会中心群体”和“社会边缘群体”。
近年来，在中心群体与边缘群体的关系上，中心群体占有社会资源的特征显得越来越突出，无论是东部沿海地区与边远少数民族地区比较，还是城市居民与农村居民比较，还是大城市与小城镇比较，上级部门与下级部门比较，都会发现边缘群体与中心群体的差距日益扩大。这种现象与20世纪80年代形成强烈反差，80年代，曾经出现过边远少数民族地区比东部沿海发达地区日子好过、下级部门比上级部门有钱、小城市聚财相对而言比大城市容易、农牧民比工人更有生财之道、低教育的比高教育的更会赚钱。虽然当时边缘群体占有资源的现象也很不合理，但是现在完全反过来，边缘群体利益严重受损，农牧民生活水平不能提高，甚至农村凋敝，也是颇为严峻的问题。所以，在现阶段，也应特别关注社会边缘群体的利益受损的情况，要特别突出社会保障体制的建设和完善，建立能够覆盖社会边缘群体、社会弱势群体的社会保障体制。
中国社会结构层面存在的问题是多方面的。其中，有三个比较严重的问题应当引起我们特别的关注。第一个问题，从基础阶层或从民众层面上看，是社会主要群体的弱势化趋向。同别的国家相比，中国社会的弱势群体问题的不同之处在于，中国不仅仅存在一般意义上的数量十分巨大的社会性弱势群体，而且更为严重的是，社会的一些主要群体，如工人阶层（包括身份依然是“农民”的工人）和农民阶层中的许多成员，呈现一种弱势化的趋向。这主要表现在：大量的工人和农民生活处境非常困难。比如，2004年，全国农民工月均收入只有780元，每人每月消费在300元以下，而且工资有时延期或正常延期的比例分别达到35.68%和15.68%;边疆少数民族地区农民的基本权益难以得到切实有效的维护；许多基层机构的财政能力几乎枯竭；工人群体和农民群体劳动技能的总体水准在下降；工人和农民的相对地位在明显下降，社会影响力在逐渐减弱。第二个问题，从精英阶层层面来看，是精英群体之间利益结盟的苗头。尽管是苗头，但扩张的速度很快。这一情形至少是由于两个方面的原因所造成的。一方面，政治精英群体所拥有的权力过大，缺乏必要的制约和监督，因而对于其自身的利益冲突无法予以有效地阻止。另一方面，由于法律体系的不完善，因此，经济精英群体的发展过程难以“循规蹈矩”地推进，其发展前景和发展预期，从某种意义上讲，具有不确定性，进而使得经济精英群体需要在政治精英群体那里寻求保护和靠山。第三个问题，从国家层面上来看，是公共投入优先顺序的明显颠倒。本来政府的主要职能应当是，通过必要的公共投入来维护社会公正，保证和促进社会经济的正常运行和健康发展。这里，公共投入显然是至关重要的事情。就公共投入的优先顺序而言，应当以民众的基本需求为基本着眼点，优先民生问题。
由于社会结构的转型，政府公共投入顺序颠倒，改革发展成果没有惠及全国，特别是像新疆这样经济欠发达少数民族边远地区群众没有充分共享到社会经济发展的成果。社会经济的发展应当是以人为本位的发展，而且应当是以全体社会成员为本位的发展。恩格斯指出：应当“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况”，使“所有人共同享受大家创造出来的福利”，“使社会全体成员的才能得到全面发展”。如果随着社会发展进程的推进，社会财富越来越集中在少数社会群体或少数社会成员一方，那么就说明社会发展的成果被少数社会群体或少数人所享用，这样的发展不可能是真正的以人为本位的发展，不可能是真正意义上的发展，而只能造成社会经济的畸形化发展，只能造成多数人分享不到应有的发展成果的局面出现，只能导致社会的动荡不安。“如果导致两极分化，改革就算失败了”。胡锦涛也指出：“不断在发展的基础上满足人民群众日益增长的物质文化需要，保证人民群众共享改革发展的成果”。如果一个社会的发展结果只是少数人受益、多数人受损，那么这个社会的发展便失去了最基本的意义，这个社会的发展不是真正的发展，这个社会必定是一个病态的社会，而不可能是一个健康的社会。
全国各族人民共享社会经济发展成果包括这样几层含义：其一，每个社会成员的基本尊严和基本生存条件能够得到维护和满足，并随着经济发展速度的加速得到更广泛的满足。这是“共享”最为初级的、基础性的，也是最起码的内容。任何一个层面上的社会成员的基本生存和尊严如果得不到必要的保证，那么，这就意味着整个社会的尊严受到了损害，同时也意味着社会没有履行好自己的最起码的职责。其二，每个社会成员的基本发展条件都能够得到保证。唯有如此，每个社会成员的潜能才有可能获得持续不断地发挥出来。就此而言，我们应当特别关注经济欠发达地区特别是少数民族地区社会成员的就业、社会保障、教育公平等民生大事。其三，每个社会成员的生活水准和发展能力能够随着社会经济发展进程的推进而不断地得以提升。从一定意义上讲，这是人人共享社会发展成果的完整体现。当然，在社会主义市场经济条件下，地区之间、社会群体之间、城乡之间、社会成员之间在财富的占有量方面不可能是平等的，但是社会完全可以通过税收、社会保障、转移支付等种种社会调剂消除过大的贫富差距，使相对弱势群体以及一般收入社会群体的生活水准能够同社会发展的总体水准保持一种同步的关系。
总而言之，在社会转型期，由于市场资源配置的不公平性，导致了贫富差距、区域差距、城乡差距不断拉大的恶性循环。发展已经变成我国强势地区和强势群体的“游戏规则”和“专利”。而少数民族地区则陷入了发展困境或类发展困境。从总体上来看，少数民族地区多位于西南、西北边陲，无论在历史上还是现阶段都远离本国政治、经济、文化、交通的中心，处于一种边缘地位。少数民族地区区位上的边缘性，增加了其与外界联系的困难。这无疑给少数民族地区摆脱贫困带来根本性的困难。其实，少数民族地区的边缘地位，也是国家发展战略调整的结果。改革开放以后，东部沿海地区得到优先发展，少数民族地区成为东部、中部、西部阶梯的最低一级。从历史和区位原因看，西部地区是我国少数民族的聚居区，又有漫长的边境线，因此，改革开放伊始，中央和当地政府便把稳定边疆、协调民族关系、维护安定团结作为经济体制改革的基本前提。东部沿海地区则充分利用其有利的社会环境和优惠政策，先于少数民族地区进行所有制结构和产业结构调整与转型，大力发展非国有经济，而少数民族地区则相对滞后。少数民族地区社会经济结构上的转型劣势，既是少数民族地区与东部沿海地区发展差距的一个重要表现，也是导致该地区与东部沿海地区发展差距进一步拉大的重要原因。而且，由于历史上形成的价格体系的扭曲，在商品交换过程中，一方面随着东部沿海地区获得少数民族地区低价收入的能源、原材料和初级产品而转移了大量的价值；另一个方面东部沿海地区高价的制成品返销中西部少数民族地区，又把该地区创造的一部分价值带到东部沿海地区，更进一步加大了地区之间的经济发展差距。少数民族地区在发展过程中逐渐形成了在发展与后退间徘徊的尴尬局面，并患上了发展困境的“怪病”。
“发展困境”是指发展的实际结果与发展的预定目标正好相反的趋势。其中有两种情况：第一种情况是发展结果与发展目标完全相反，即很想发展，但就是发展不起来或很难发展起来。例如非洲的一些国家，社会面临诸多社会问题，如贫富差距拉大所导致的两极分化、失业率居高不下、犯罪率高、缺乏社会安全感、通货膨胀等，在这样的社会条件下，很难吸引到国外投资。由此陷入“发展困境”的国家或地区，在经济全球化过程中不但不能受益，反而会受到种种损害。第二种情况是发展结果与发展目标部分相反，即虽然发展起来了，但不少方面发展的实际结果与发展的预定目标正好相反。这属于总体发展顺境中的“发展困境”，也可称为“类发展困境”。我国总体上来说属于“类发展困境”情况，因为我国确实发展起来了，而且发展的速度还很快，总体上处于发展顺境。但是，我们也出现了许多发展中的问题，突出地表现在生态环境的恶化、产业结构调整的困境、社会差距（如城乡差距、东西部差距、社会群体间差距、部门和行业差距都在程度不等地扩大）等。
在对待我国的“类发展困境”问题上，首先要承认这一现象的存在，并努力把发展代价控制在最小的范围之内。其次要适度调整资源配置的方向。在20世纪80年代，我国资源配置的方向，总体来说有利于弱势地区、弱势群体和弱势部门和行业；到90年代则是相反的趋势，实际上倾向于有利于强势地区、强势群体和强势部门及行业。资源配置方向的改变，可以说是造成我国社会许多“类发展困境”现象产生的主要原因。在我国政府主导性的经济体制转轨和社会结构转型过程中，这一点尤为重要。在社会差距不断扩大的今天，在税制上调整资源配置上的不合理之处，加大转移支付力度，尽可能达到区域基本平衡、强弱基本平衡，真正发挥政府作为社会公平和公正维护者的作用，显得十分重要。最后，要关心社会弱势群体特别是少数民族弱势群体，必须保证他们的基本生活、维护他们的基本权益和尊重他们的人格尊严。
1.5.2 发展困境中的贫困问题
高尔基曾说过：人类生活的一切不幸的根源就是贫穷。
在欧洲国家，一头牛每天的生活标准是3美元，但与此同时，却有40%的非洲人日均生活费不足1美元。
——原联合国计划开发署负责人布郎
如今一个瑞士人一天的收入，相当于一个埃塞俄比亚人全年的收入。
——联合国有关统计报告
贫困，是一个古老而沉重的话题。贫困，一个严峻而残酷的现实。一部人类的发展史，从总体和本质看，不妨认为是一部与贫困做斗争并取得了有限收获的过程。犹太经典《圣哲箴言》早就指出：“世界上没有什么比贫穷更糟糕的了——它是所有痛苦中最可怕的。……如果把世界上所有的痛苦都放在天平的一边，天平的另一边放的是贫穷，而贫穷在重量上将超过所有痛苦的总和。”千百年来，人类一直同困扰他们的贫困进行艰难的斗争，但直到21世纪，贫困仍在世界很多地方普遍存在。特别是广大发展中国家，更是贫困人口的最大聚集地。联合国计划开发署公布的2003年度《人类发展报告》显示，在过去的十年中，世界上1300万儿童死于营养不良引发的疾病。直至今日，全世界仍有8亿人口营养不良，每年有50万妇女死于怀孕和生育。也就是说，每一分钟就有一名妇女因怀孕和生育死去。在物质财富相当丰富的今天，这些数据令人震惊和汗颜。
反贫困是世界各国都必须为之努力的社会目标。在过去的50多年内，世界财富增加了7倍，如果将个人名下资产超过50万美元的个人定义为富户，那么1995年欧洲的富户已达到170万个，那里也因此成为全球个人财富最为集中的地区。北美地区集中着160万富户，总资产也有46000亿美元。但联合国以及其他机构普遍相信，亚洲很快会取代欧美成为财富之最，目前亚洲富户的总资产已达42000亿美元，过去十多年这些富户的财富一直以9%的速度增长。
但与此同时，世界范围内的贫困问题也日益突出。据联合国统计，目前全世界有13亿贫困人口，比五年前增加了3亿人，现在正以每年2500万人的速度增长；有十多亿人缺乏安全饮水等基本生活条件；每年约有1800万人死于饥饿、营养不良及与贫困有关的其他原因，远远超过战争造成的死亡。广大发展中国家的贫困问题尤为严重，在南亚居住着世界上1/3的人口，贫困人口却占了一半。非洲6.3亿人口中约有一半挣扎在饥饿线上。拉美地区有近2亿人口生活在贫困线之下，占拉美人口总数的1/3以上。世界上最不发达国家已从1974年的29个增加到2000年的48个，其中28个国家每人每天靠不到1美元生存。
贫困是历史现象和世界现象，反贫困理所当然地成为历史使命和世界课题。
联合国有扶贫机构，要开扶贫大会，对扶贫问题进行评估，研究并制定若干措施，起到了宣传、动员、组织和一定的积极作用。世界银行的《2000～2001世界发展报告》，主题就是“向贫困开战”，认为在全球贫困问题仍极其严重的情况下，只有对贫困人口采取综合性减负措施，才能大幅度地减轻贫困。报告统计，目前世界上有28亿人口每月生活费不足两美元，其中有12亿人口不足一美元，处于入不敷出。报告呼吁全球共同合作，各国政府和所有相关机构都要努力为减贫创造条件。
所有负责任的各国政府都应把反贫困作为自己的重要任务。我国更是这样，通过多年的扶贫攻坚，取得了巨大进展。改革开放以来，经济发展迅速，贫困人口减少最多，每年平均减少达1000万人。仅指农村贫困人口，1978年有2.5亿人，1993年年底为8000万人，20世纪末约5000万人，2002年进一步下降到约2800万人。这也大量地减少了全世界的贫困人口，并使我国贫困人口占世界的比重大幅度下降。这对我国和世界人民，既是很大的贡献，又是很大的鼓舞。
也要认清，反贫困十分艰辛，绝非轻而易举。2003年，当时国家扶贫办主任刘坚在工作会议上透露，2003年年末解决温饱（人均年收入637元以下）的贫困人口不但没有减少，反而增加了80万人，这是改革开放之后扶贫开发历史上的第一次。其中的原因包括自然灾害。同时表明，扶贫越到后期阶段，攻坚难度更大。我们切莫掉以轻心，一定要把反贫困作为一场持久战，不容松懈。
消除贫困，实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求，也是中国全面建设小康社会的重要任务。过去30年，中国在消除贫困方面做出了巨大的努力，也取得了举世瞩目的伟大成就。联合国发布的《2003年人类发展报告》中指出，过去十年里，中国充满活力的经济使1.5亿人摆脱了绝对贫困，使每天不足1美元生活费的人口比例从1990年的33%下降到2000年的16%。报告还认为，中国在消灭贫困方面取得了伟大的成就，是消灭贫困的世界典范。
随着中国经济的迅速发展和综合国力的不断提高，我国绝对贫困人口的总人数在大大下降，人民总体生活水平有了很大提高，我国与世界发达国家之间的差距也正在缩小，但是，中国内部的贫富差距却正在逐步扩大。从宏观上看，一个国家的个人收入分配的状况可以表现为三种类型：一是铁饼型；二是尖帽型；三是橄榄型。铁饼型收入分配的特征是最高收入人群和最低收入人群没有什么差别，大家在收入水平上没有多少可攀比的。尖帽型收入分配的特征是社会上极少数人的收入水平远远高于平均水平，而有少部分人的收入处于平均水平左右，但是大多数人的收入大大低于平均水平，仅仅是处于贫困线和温饱水平之间，即形成贫富分化或收入分配两极分化，大多数人陷入生活不能随着经济增长而改善的发展陷阱，社会不稳定，经济无法持续发展。橄榄型收入分配已经成为现代市场经济中大多数国家的模式，特征是腰圆膀大，小头小尾，即最富有的人口较少，社会的大部分成员的收入处于中等水平，构成人数最多的中产阶级，而最贫穷的边缘人口也占少数。
我国的收入分配状况远远没有达到既有公平竞争又有稳定保障的橄榄型收入分配状况，而是处于尖帽型收入分配阶段。首先，2002年有关专家学者认为，中国拥有100万元以上财产的居民有100万人左右，年收入10万以上的人口占中国总人口的1%。显然，这里的100万～130万最富有人口构成了中国尖帽型收入分配的帽尖部分。其次，占另外少数人口的帽身部分，无疑就是城市广大的工薪阶层和农村少数的先富农牧民。这些人口约占总人口的35%，即4.5亿人。再次，其余64%左右的低收入人口构成了中国收入分配中最广大的“帽檐阶层”，包括广大的农牧民和城市低收入群体。温家宝在十届人大记者招待会上谈到，以年人均625元收入的贫困线标准，中国农村的贫困人口为3000万人左右；但以825元的贫困线标准，农村的贫困人口将会增加到9000万人。由帽尖、帽身和帽檐三个阶层构成了中国完整的尖帽型收入分配格局。从发展的眼光来看，中国收入分配中更为严重的问题是，中国尖帽型收入分配的格局还在加剧。
1.6 中国当前的收入差距状况
我国的收入差距问题属复合型，兼有分配不公型和制度缺失型的特点。具体表现在以下几个方面。
（1）从中期趋势看，我国居民收入和消费的增长低于经济增长，没有充分享受到经济发展带来的成果。
根据《2004年中国统计年鉴》数据计算，1996～2003年国内生产总值（GDP）年均增长率为10.39%，同期全国居民消费年均增长率为7.8%，全国居民收入年均增长7.93%，其中农村居民人均纯收入年均增长率为5.16%，城镇居民家庭人均可支配收入年均增长10.7%。经济的增长并未带来个人收入的同步增长。
（2）收入差距呈扩大趋势，仍处于倒U曲线的上升期。
从我国基尼系数来看，据国家统计局测算，改革开放之初的1978年，农村居民的基尼系数大致为0.21～0.24，城市居民的基尼系数大致为0.16～0.18，说明当时我国的居民收入分配基本上呈现平均主义状况。2000年6月，我国城乡居民的综合基尼系数达到0.408，而且从居民收入差距的变动曲线来看，仍呈继续扩大的趋势。2004年3月中国社会科学院经济研究所收入分配课题组公布的调查报告显示：2002年全国的基尼系数达到0.454，城镇的基尼系数为0.319，农村的基尼系数为0.366。从20世纪80年代开始，我国进入国民经济持续增长的阶段，与此同时，居民的收入差距也进入了一个持续扩大时期，而且有进一步扩大的趋势。到目前为止，从我国的经济增长与收入差距的相关性来看，与“倒U曲线”基本一致，我国的收入差距还处于其左侧的上升期，没有达到拐点。
（3）城乡居民收入差距扩大呈上升趋势，并对全国总体收入差距的贡献率明显上升。
自1978年改革开放到1985年，农村家庭联产承包责任制的实施，大大推动了农民的积极性，农村居民的收入大幅上升，与城镇居民收入差距逐步缩小，1985年达到最低点，当时城镇居民家庭人均收入是农村的1.86倍，此后差距又开始扩大。特别是1997年以后，城乡收入差距呈扩大的趋势，2000年城镇居民收入是农村居民的2.79倍，2001年升为2.9倍，2002年为3.11倍，2003年为3.23倍。20世纪80年代后期，城乡差距扩大的原因，首先是农村的市场化改革不彻底；其次是国家在相当大的程度上还没有完全放弃城市优先发展的政策，对农村存在有形无形的歧视。
中国社会科学院经济研究所经过数年跟踪所做出的一份全国调查报告显示，近年来，中国城乡收入差距在不断拉大，如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，中国城乡收入差距为世界最高。报告指出，城镇居民的可支配收入没有涵盖城市居民所享有的各种实物补贴，比如城镇居民很多享受公费医疗，而农村居民却没有这种待遇。城镇的中小学能够获得国家大量财政补贴，而农村学校得到的补贴非常少，农民还要集资办学。城镇居民享受养老金保障、失业保险、最低生活救济，这些对于农村居民来说是可望而不可即。
（4）较高的地区收入差距与较高的个人收入差距并存。
2003年城镇居民家庭人均可支配收入最高的省市有北京（13882.62元）、天津（10312.91元）、上海（14867.49元）、浙江（13179.53元）、广东（12380.43元），而不到最高收入的1/2约7000元的省（区）有宁夏（6530.48元）、甘肃（6657.24元）、青海（6745.32元）、陕西（6806.35元）、贵州（6901.42元）、河南（6929.12元）、江西（6901.42元）、安徽（6778.03元）、黑龙江（6678.90元）。最高收入的上海城镇居民收入是最低收入宁夏的2.28倍。农村居民家庭纯收入最高的省市有北京（5601.55元）、天津（4566.01元）、上海（6653.92元）、浙江（5389.04元）、广东（4054.58元），收入不到2000元的低收入省份有贵州（1564.66元）、云南（1697.12元）、西藏（1690.76元）、陕西（1675.66元）、甘肃（1673.05元）、青海（1794.13元），最高收入的上海农村居民收入是最低收入贵州的4.25倍。可见最高收入的省份集中在东部沿海地区，而贫困地区集中在中西部，约占中国省份的1/3，特别是农村居民收入的地区差距明显偏高。
1.7 新疆的贫困问题
中国三十多年的经济梯度发展在创造了“中国的奇迹”的同时，也将发展不平衡的稗草散布在各个阶层、各个部门、城乡以及各个地区之间，使中国现代化发展呈现“多元立体”的不平衡格局，“多元”是指差异的主体范围广，“立体”则是指这种差异涉及从财富、利益到权利的全部过程。“多元立体”的不平衡格局，将最终导致“社会失范”和“认同危机”，也就是说，社会结构的断裂和共同意识的缺失，将使一部分人、阶层甚至地区在物质上和精神上脱离于社会之外，他们“被甩到了社会结构之外”，这既是“社会在个体身上的不充分在场”或“社会的缺席”，也意味着社会系统的外部环境、内部结构以及维系系统的价值规范开始发生崩溃。
西部地区是我国最主要的贫困地区，是我国实现反贫困与可持续发展战略的重点区域。从全疆贫困人口分布看，经过近三十多年的扶贫开发，许多地区的农村人口已经脱贫，而剩余的贫困人口则更加集中于一些地区，尤其是少数民族聚居区。但从少数民族聚居区来看，贫困人口已经大量减少，一些地区已经走向富裕之路。但与此同时，贫困人口日益向自然条件恶劣、社会发育程度低的偏远社区集中。因此，形成了全疆范围内的少数民族聚居区区域贫困与少数民族聚居区偏远社区的社区贫困并存的局面。
1.7.1 新疆贫困人口分布状况
为了做好新阶段扶贫开发工作，中央确定把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县。2002年年初，国务院扶贫开发领导小组办公室下发了《关于审核确定扶贫开发工作重点县的通知》（国开办发[2002] 4号），重新确定新阶段新疆维吾尔自治区27个国家扶贫开发工作重点县。和田地区包括7县：和田县、洛浦县、墨玉县、皮山县、策勒县、于田县、民丰县。克孜勒苏柯尔克孜自治州包括3县1市：阿图什市、阿合奇县、乌恰县、阿克陶县。喀什地区包括8县：塔什库尔干塔吉克自治县、疏附县、叶城县、伽师县、岳普湖县、疏勒县、英吉沙县、莎车县。阿克苏地区包括：柯坪县、乌什县。阿勒泰地区包括：青河县、吉木乃县。塔城地区包括：托里县。伊犁哈萨克自治州所辖包括：尼勒克县、察布查尔锡伯自治县。哈密地区包括：巴里坤哈萨克自治县。与此同时，经自治区研究确定：哈密地区的伊吾县、塔城地区的裕民县、布克赛尔蒙古自治县为区定扶贫开发工作重点县。
新疆贫困人口的分布有明显的区域性，主要集中居住在交通不便、春旱缺水、风沙严重、自然条件恶劣的南疆四地州（即和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、阿克苏地区）为重点的塔克拉玛干沙漠干旱荒漠贫困区和北疆天山、阿尔泰山为重点的高寒农牧贫困区两大片。2002年年末，30个贫困县农村剩余贫困人口57.9万人中北疆地区1.9万人，占3.28%，南疆地区56.0万人，占96.72%，而和田、喀什、克孜勒苏柯尔克孜自治州三地州剩余贫困人口就达54.8万人，占南疆地区剩余贫困人口的97.86%。其中，南疆的和田地区剩余贫困人口28.1万人，占南疆地区的51.28%，主要集中分布在墨玉县、和田县、洛浦县和于田县。喀什地区剩余贫困人口25.2万人，占45.99%，主要集中分布在叶城县、疏勒县、莎车县、英吉沙县、疏附县。克孜勒苏柯尔克孜自治州剩余贫困人口1.5万人，占2.73%，主要分布在阿克陶和阿图什两县（市）。而北疆地区剩余贫困人口相对集中在一些贫困乡、村内。新疆农村剩余贫困人口分布呈现极强的区域集中性特点。
1.7.2 新疆贫困的主要特征
1．区域贫困与社区贫困并存
从全疆贫困人口分布来看，经过30多年的扶贫开发，许多地区的农村人口已经脱贫，而剩余的贫困人口则更加集中于一些地区，尤其是少数民族聚居区。但就少数民族聚居区来看，贫困人口已经大量减少，一些地区已经走向富裕之路。但与此同时，贫困人口日益向自然条件恶劣、社会发育程度低的偏远社区集中。因此，形成了全疆范围内的少数民族聚居区区域贫困与少数民族聚居区偏远社区贫困并存的局面。从全疆范围来看，南疆四地州贫困人口的数量多，在区域分布上高度集中，脱贫的难度大，尤其是和田的7县1市全部被列为贫困县市，这种连片集中分布的贫困区在全国都是罕见的。2006年新疆的低收入贫困人口40.4万人，其中和田地区贫困人口数已达13.7万人，贫困面大，分布相对集中，呈现明显区域性特征，且区域内贫困程度深，位次高。首先，从国家扶贫开发工作重点县的分布来看，在27个国家级重点贫困县中有21个县分布在南疆地区，占全部贫困县的78%，其中：南疆的克州、喀什、和田三地州有19个重点贫困县，占全部的70%，占南疆地区重点县的91%，这三个地州可以说“见者有份”。重点县比重非常大，负担率高，贫困面广，其中：克孜勒苏柯尔克孜自治州4县（市）均为重点县，喀什地区重点县占该地区县（市）总数的67%，和田地区（除地辖市和田市外）其他7县均为扶贫开发工作重点县。根据贫困程度测算，贫困程度位次后10位的重点县中和田地区占六席，喀什地区占四席，和田、喀什、克州三地州贫困县贫困程度依次呈梯度逐步增加。其次，从农村贫困人口区域分布看，30个重点贫困县贫困人口占贫困人口总数的近七成，而南疆地区四地州贫困人口占贫困人口总数的85%以上，其中：和田地区30%、喀什地区37%、阿克苏地区13%，仅喀什、和田两地州贫困人口就占全部贫困人口的67%。这种贫困人口高度集中分布不能用区域间的社会经济制度和人口天赋来解释，相对于社会经济条件而言，自然条件对这种贫困人口的分布更具有深刻的影响。再次，从贫困区域的变化轨迹看，贫困变动频率将趋缓变慢，新疆贫困区域将进一步集中化、顽固化、持久化。
2．民族性特征
新疆是西部最大的实行民族区域自治的自治区，少数民族人口占全区总人口的62%，南疆人口的84%。贫困人口除了具有区域分布特征之外还具有少数民族成分高度集中的特点。由于历史和自然的原因，游牧少数民族生活在东疆和北疆的山区、牧区，这些地区多处高寒山区，自然条件保障率较低。南疆和田、喀什地区以维吾尔族为主，这里虽然开发历史早，但多以农事为主，劳动生产率较低，生态环境脆弱，人多地少，水资源缺乏，属少数民族聚居区，居住环境相对封闭，观念转换迟缓，某些传统风俗和迷信阻碍了现代生产工具的使用和科技推广。目前，从贫困人口的构成来看，贫困人口中少数民族人口所占比重大。30个扶贫开发重点县中，少数民族人口占91.06%，北疆地区重点县中的少数民族人口占63.83%，南疆地区重点县中少数民族占96.85%；其中，和田地区占98.62%、喀什地区占95.33%、克孜勒苏柯尔克孜自治州占94.50%。据贫困统计资料显示：新疆贫困地区的贫困人口中少数民族贫困人口高达96%，且贫困发生率达22%，贫困强度大，贫困人口分布呈现极强的民族性特征。
3．物质性贫困与精神性贫困并存
新疆地区的物质性贫困与精神性贫困互相交织。精神的贫困通常因物质的贫困引起，并加深物质的贫困，形成一种恶性循环。在新疆农村，贫困就其表现形式来说是低收入、低生产率与低物质供给，但透过现象，可发现隐藏着的是精神（文化）贫困，重贫困地区的经济发展、轻社会发展。实践证明，贫困地区经济发展缓慢与贫困文化的禁锢有直接联系，物质贫困决定了文化落后，而文化落后反过来又加剧了物质上的贫困。主要表现在：
一是教育的贫困，制约农村经济的发展。新疆贫困地区文盲率比全疆平均水平高，并且往往是科盲、文盲、法盲集中之地。贫困地区人口基本素质较低，突出表现为人的受教育程度低，据第五次人口普查资料，新疆有不识字或识字很少的人口103.68万人，占全疆总人口的5.6%，这些文盲、半文盲人口，绝大多数分布于贫困地区。2001年，全疆农村劳动力中不识字或识字很少的人占7.3%，而贫困人口聚居的喀什、和田地区分别高达9.7%和10.1%，分别比全区平均水平高2.4个和2.8个百分点。此外，贫困者主体素质低还表现为无力获取和加工外界信息，缺乏对环境的适应能力和竞争能力等方面。
二是文化基础设施落后。贫困地区由于文化生活落后，一些地方陈规陋习也开始流行。这些都说明，经济的贫困，导致文化的贫困；文化的贫困，导致人的愚昧；愚昧又延续了地域性贫困的蔓延。
三是宗教意识和乡土性社会关系浓厚。在新疆，由于贫困地区经济、文化落后，宗教观念对少数民族至今仍有较强的支配能力，且严重阻碍了贫困地区少数民族社会政治、经济生活的正常发展，特别是在南疆贫困地区农村教育文化事业发展水平落后，农村居民的文化娱乐生活极其贫乏，精神文化和情感需求自然就转向虔诚的宗教信仰了。与此同时，非法宗教活动的存在对于新疆尤其是新疆贫困地区农村经济社会的发展有严重的消极影响。
四是观念的落后导致经济发展动力严重不足。新疆贫困地区人口安于现状、不求进取的守常观念严重。农牧民普遍思想保守、落后，“等、要、靠”的思想严重，不愿意冒风险；生产与生活中的独立性、主动性差，有较重的依赖思想，社会发育程度低，缺乏竞争意识。
4．农村贫困与城镇贫困并存
新疆的贫困首先表现为农村牧区的贫困。然而，随着国家经济结构与产业结构逐步调整，新疆地区的城镇出现大量下岗人口、无业人员，并呈现日益蔓延的趋势。目前，理论界对转型期的城镇贫困群体比较一致的看法是：城镇贫困群体主要包括四部分人。一是下岗职工，或已经出了再就业中心但仍然没有找到工作的人。这部分人群中，女工多、少数民族比例多、年龄大、知识层面低和再就业能力较弱、缺乏稳定的收入来源。二是“体制外”的人，即那些从来没有在国有单位工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡老人。三是进城务工的农民工。他们没有享受到城里劳动者的同等待遇，劳动权益得不到保护，用工单位并没有按照《劳动法》为他们交纳各种社会保险。这些农民工有活干，但常常受到歧视。四是较早退休的“体制内”人员。这部分人主要包括从国有中小型企业和集体企业退休的职工，退休时工资水平比较低，虽然以后有所提高，但与同期生活费用的上涨仍不成比例，特别是在近几年中停产、破产、合并企业的退休职工，生活更是捉襟见肘。这四部分人基本上涵盖了新疆现阶段城镇贫困居民范围。此外，由于部分企业生产经营严重困难，长期处于停产、半停产状态，企业职工工资不能正常发放，有的甚至长期拖欠。因此，部分在职职工也进入了贫困行列。据新疆维吾尔自治区民政厅统计，截至2005年年底，全疆城市贫困人口达74.3万人，享受城市居民最低生活保障的达62.9万人，共计241795户。其中，女性25.2万人，占最低生活保障人数的40%。在职人员占3.1%，下岗人员占5.9%，退休人员占1.9%，失业人员占20.7%，“三无”人员占6.6%，其他人员占61.8%。从各类人员享受最低生活保障的比例可以看出，失业人员及“体制外”的其他人员占了相当大的比例，女性和少数民族也占了相当大的比例。
5．绝对贫困与相对贫困并存
自改革开放以来，在全国贫困人口持续大量减少的情况下，少数民族地区的大量绝对贫困人口没有能够从近三十多年的经济发展中受益，仍然处于贫困之中。同时，已脱离绝对贫困但收入在温饱线之下的人口仍然大量存在。不论是市场价格的波动，还是自然灾害，或者疾病，甚至子女教育，都会使这部分贫困家庭重返贫困。由于新疆独特的自然地理环境因素，常年自然灾害频繁，春旱、夏洪、地震、风灾、雪灾、沙尘暴灾害交替发生，农牧业损失严重，直接制约新疆经济发展和社会进步。农牧民因灾害致贫、因灾害返贫问题十分突出。如贫困地区一部分人由于缺乏自我积累、自我发展能力，只能维持简单的再生产，因而很大一部分是正常年景解决了温饱，遇到较大自然灾害或市场风险，很容易返贫，特别是因灾、因病致贫现象较为普遍。新疆农村贫困地区的地理区位特征和单一的产业结构特性，决定了新疆贫困地区经济增长受市场和自然灾害双重压力冲击，如果当年风调雨顺和主要大宗农副产品价格平稳，这一年的贫困程度就会有较大的缓解，脱贫人口多，返贫人口减少。如果遇到灾害或农产品价格下降，贫困程度将会加剧，返贫人口增多。
6．经济结构的超稳定性、经济关系的超封闭性
经济结构的超稳定性，表现在产业结构中以农业为主的单一结构，在大农业中又是以种植业为主的单一结构，在种植业中又是以某一种农产品为主的单一结构。新疆贫困地区的经济关系长期处于封闭状态。人们除了到乡、镇所在地交粮、交棉、看病和进行必要的农副产品销售以外，很少与外界往来，有的农牧民一辈子没有到过县城，有些人甚至连火车都没有见过。近几年，虽说开放了，但就整体而言，仍然处于封闭状态；有的贫困地区有丰富的特色农产品资源，但受种种因素制约，当地的经济发展长期处于徘徊状态。
新疆贫困地区非农业经济不发达，传统农业经济比重大，经济的“二元度”高，贫困地区的经济基本上还是单一的农业经济，这是新疆贫困地区人均收入低的根源之一。新疆贫困地区的经济最显著的特征就是初级产业在整个社会经济中占有绝大部分的比重，而在初级产业中，农业又是它的支柱产业，其他非农业产业又多处于萌芽状态。新疆贫困地区依附于农业的低收入县所占比重较高，其农业产值占农村社会总产值的比重也大。新疆贫困地区的农业基本上是传统农业，其生产技术水平低，耕作粗放，增长速度慢。当前，新疆贫困地区的经济大多以农业或牧业经济为主。家庭收入主要来源于种植业、牧业，由于农户收入低微，生产资金的投入有限，难以从事更高层次技术的生产，加之由于生产结构单一，劳动力大量闲置，其价格很低廉，用劳动替代投资的现象普遍存在，致使农业生产规模扩大，农业技术的推广、使用面临巨大的阻力，农业生产条件相当落后。所有这些造成贫困地区的农业经济效益十分低下，也极大地影响了新疆农业的可持续发展。
1.8 测定贫困的一般理论和方法
1.8.1 贫困标准（贫困线）
贫困的测定要解决的问题是：谁是贫困人口？一个地区或国家有多少贫困人口？一般的做法是先确定一个贫困线，然后根据这个贫困线再确定贫困人口，从而衡量一个国家或地区的贫困程度。贫困线是对贫困的度量，目前，我国学术界对贫困线存在以下三种理解：第一种，绝对贫困线是指维持生存所必需的生活必需品（包括一揽子食品和非食品货物）的全年费用。我国大多数研究者是在这个意义上使用贫困线概念的。第二种，将贫困线分为绝对贫困线与相对贫困线。其中，相对贫困线的理解又有两种：一是在同一社会内其他成员相比较而言的生活水平低于所在国家或地区平均水平一定比例的人口或家庭。二是温饱基本解决，简单再生产能够维持，但低于社会公认的基本生活标准，缺乏扩大再生产能力或能力很弱。第三种，将贫困区分为绝对贫困、温饱贫困和相对贫困。相应地，将贫困线分为生存线（主要指的是温饱贫困的下限，是满足最起码的生理需求的最低费用，类似于绝对贫困线）、温饱线（这是相对贫困的下限，是满足最基本的生活需要的最低费用）和发展线（主要指的是脱离贫困的下限，是达到基本上能自给有余的最低费用）。确定贫困线的主要方法有恩格尔系数法、国际贫困标准法、人头比例法和市场菜篮法。
1.8.2 贫困线的确定方法
1．恩格尔系数法
恩格尔系数法是从恩格尔定律出发来确定贫困线。恩格尔定律揭示的是家庭经济收入与家庭正常开支的比例关系的定律，通过恩格尔定律，我们可以得出一个恩格尔系数以反映食品支出在消费总支出中的比重。一般而言，恩格尔系数越高，则一个家庭或个人的收入就越低。联合国粮农组织曾经根据恩格尔系数划分贫困与富裕的档次，凡恩格尔系数在0.6以上者为绝对贫困，0.5～0.6勉强度日，0.4～0.5为小康水平，0.3～0.4为富裕，0.3或以下则为极富裕。通常情况下，恩格尔系数0.6为贫困线（确切地说为绝对贫困线）的标准，食品支出超过0.6就是贫困线。19世纪德国统计学家恩格尔根据统计资料，发现消费结构的变化符合这样一个规律，即一个国家或地区家庭收入越少，家庭总支出中用来购买食品的支出所占比例就越大，随着家庭收入的增加，家庭总支出中用来购买食品的支出则会下降。推而广之，一个国家或地区越穷，每个公民的平均支出中用于购买食品的支出所占比例就越大，随着国家或地区富裕程度的提高，这个比例呈下降趋势。这就是所谓的恩格尔定律。恩格尔系数就是根据恩格尔定律得出的比例数，是表示生活水平高低的一个指标。其计算公式如下：
为了集中使用扶贫资金，有效地扶持贫困人口，中国政府于1986年第一次确定了国家重点扶持贫困县标准：以县为单位，1985年农民年人均纯收入低于150元的县。此后，随着经济的发展，特别是贫困地区经济状况的不断改善，对贫困县的标准也及时作出调整。1994年，国家重点扶持贫困县的标准调整为：以县为单位，凡是1992年农民人均纯收入低于400元的县全部纳入国家重点贫困县扶持范围；凡是1992年人均纯收入高于700元的原国家重点扶持贫困县，一律退出国家扶持范围——根据当时的典型测算，凡是超过700元的县，90%以上的贫困人口基本上解决温饱问题。依据这个标准，列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家重点扶持的贫困县共有592个，分别在27个省、自治区、直辖市，涵盖了全国72%以上农村贫困人口。中国现有国家扶贫开发工作重点县592个，其中东部72个，中部204个，西部316个，分别占全国的12.2%、34.4%、和53.4%。截至2005年年底，在592个国家扶贫开发工作重点县中，农村贫困人口为1433万人，占全国农村贫困人口的60.6%；低收入人口2191万人，占全国农村低收入人口的53.9%。2004年，国家扶贫开发工作重点县农民年人均纯收入只有1585元，仅相当于全国农民年人均纯收入的54.4%。到2005年，中国农村和城市家庭的恩格尔系数已经分别降至45.5%和36.7%。由于新疆贫困人口的恩格尔系数无法确定，因此不宜采用该方法。
2．国际贫困标准法
国际贫困标准法比较容易操作，它实质上是一种收入比例法，它将一个国家或地区的中位收入或平均收入的50%～60%作为这个国家或地区的贫困线。
3．人头比例法
人头比例法是另一个易于操作的测度方法。它是将人口分成若干等组，取其最低收入组的居民收入作为贫困线。不同国家、不同地区采用不同的比例，如5%、8%、10%和20%等。
4．市场菜篮法
目前国家广泛采用并适合中国国情的一种比较先进的贫困线确定的方法——市场菜篮法。市场菜篮法是首先确定一张生活必需品的清单，在这张清单中包括社会公认的最起码的生活水准的必需品的种类和数量，并根据市场价格确定获得这些必需品的现金，这个金额就是贫困线。而新疆是由多个少数民族组成的，他们的饮食习惯和消费方式有很大差异，无法确定共同的生活必需品，因此该方法不适合新疆的实际情况。
我国农村贫困线的确定主要依据市场菜篮法。我国农村贫困线的确定主要依据国家统计局根据对贫困、贫困线的定义以及全国农村住户调查资料，选择农民的人均年纯收入作为基本指标。其基本步骤是：首先根据专家的意见将2100千卡作为农村人口维持基本生活的必需营养标准；然后根据住户抽样调查数据确定在这一营养标准下的平均食品清单，并根据对应的消费价格计算出最低食品费用支出，即食物贫困线。在确定食物贫困线之后，利用回归模型计算出此类住户的最低非食品支出，即绝对贫困人口的最低非食物贫困线。最低食物贫困线与最低非食物贫困线的总和就是中国农村人口的绝对贫困标准。
1.8.3 我国农村贫困线的由来及标准
由于历史和国情原因，我国从未在全社会的范围内制定统一的贫困线和奉行全社会的贫困救济政策。但针对农村的实际情况，1984年中共中央书记处农村政策研究室曾在调查比较的基础上，提出了我国集中连片的贫困地区的贫困标准：人均口粮南北方稻米产区为400斤以下，北方杂粮产区为300斤以下，折合人民币120元以下（当时没有把西部少数民族地区的贫困标准考虑进去）。这是很低水平的贫困线，实际上是绝对贫困的衡量标准，因为无论在什么年代一年一个人300～400斤的粮食也只是刚刚能够维持生存。1985年以后，我国农村人口贫困标准大体上定在两条线上，即人均年纯收入150元以下为赤贫户，人均年纯收入200元以下为贫困户。按照这个标准测量，1986年5月，我国农村人均纯收入200元以下的贫困户有1.02亿人，占当时农村人口的12.2%；人均纯收入150元以下的赤贫户有3643万人，占农村人口的4.36%。
我国现行农村贫困标准是国家统计局农调总队在1986年对全国6.7万户农村居民支收调查进行计算后得出的。实际上，他们在方法上并没有创新，基本是按照国际测算原则进行的。其过程也是分为五个步骤：第一，根据营养部门专家的意见确定最低的热量摄入量；第二，根据此摄入量选择合理的食物消费项目和数量；第三，结合调查得来的响应价格水平，计算出最低食品支出费用；第四，调查和确定食品支出占生活费支出的比重；第五，人均食品费用支出除以这个食品支出占生活费支出的比重，所得数即为贫困线。
可见，我国农村贫困标准包括两个部分：一部分是满足最低营养标准（2100千卡）的基本食物需求，即食物贫困线；另一部分是最低限度的衣着、住房、交通、医疗及其他社会服务的非食品消费需求，即非食物贫困线。两者之和就是贫困标准。根据这种方法计算，1984年我国农村贫困人口标准为人均年收入199.6元，1985年为205元，此后根据物价指数逐年调整，1990年这一标准为300元，1995年为530元，1998年、1999年农村贫困标准分别为635元和625元，2001年为670元，2003年到现在为止以865元（新疆低收入人口人均纯收入标准870元，高于国家标准5元）来执行的。
按照当前的操作方式来判断，贫困标准的确定应该以实事求是、以人为本为标准。确定贫困标准既是反贫困政策的一部分，也是反贫困政策制定实施的客观前提。长期以来，国家一直用农牧民以户为单位人均年纯收入指标作为衡量某地区是否贫困的标准线。进入21世纪，我国农村生产资料和消费品的物价水平和农牧民生活消费发生了很大的变化。目前，测定收入贫困线的方法很多。新疆农村社会经济调查队为保证新阶段新疆扶贫开发贫困标准的可操作性和连续性，仍采用农牧民以户为单位人均年纯收入指标作为新阶段扶贫开发对象界定的贫困标准；同时为避免由于贫困标准定位偏低带来的巩固率低、返贫率较高的不利因素影响，参考人均每日消费1美元的国际贫困标准，借鉴国内外专家的研究方法，并根据新疆的具体情况，以1999～2000年新疆农村住户调查资料为依据，主要采用“事物能量法”“马丁法”“恩格尔系数和五等份相结合确定法”等方法和研究，计算各自的贫困收入线，进行相互比较，制定了新阶段自治区扶贫开发对象界定的贫困标准：①温饱标准（一般贫困线）。在维持简单再生产的条件下，农牧民以户为单位人均年纯收入达到购买温饱所必需的物品和服务的最低费用。2000年，国家温饱标准人均年纯收入635元，新疆温饱标准人均年纯收入670元，高于国家标准35元，主要考虑新疆饮食结构、冬季时间长等因素。②低收入标准（发展线）。农牧民以户为单位人均年纯收入满足温饱生活所需以后，还有从简单再生产向扩大再生产转化、进行脱贫致富的投资费用。2000年，国家低收入贫困人口人均纯收入标准865元，新疆低收入标准贫困人口人均纯收入标准870元，高于国家5元。根据这个标准，新疆2000年870元以下的低收入贫困人口共有329万人，占全区农村人口的36.5%，其中特困人口44万人。2001年新疆农村农民人均纯收入为1710.44元，比2000年提高了5.7%。30个扶贫开发重点县人均纯收入1043元，与全区平均水平相差667元。2004年30个扶贫开发重点县人均纯收入为1498元，与全区平均水平2268元相差770元，仅相当于全区平均水平的66%。2001年，从新疆农民家庭人均纯收入分组的抽样调查资料看，人均纯收入水平在全区平均水平以下的调查户占59.5%，调查人口占63.6%。在绝对贫困标准县（670元）以下的调查户占12.6%，调查人口占13.9%。
按照国际划分，恩格尔系数在0.6以上为绝对贫困的标准，2001年新疆恩格尔系数在0.6以上的绝对贫困户数占调查户数的47.2%，占调查人口数的47.8%。
另外，人类要维持正常的生理基本需求，就必须消费各种食物来摄取热量，也就是最低热量摄入量。最低热量摄入量是指维持人的正常生活所必需的热量摄入量的底线。这个数量界限在不同的国家、不同的地区有不同的标准，在同一个国家、同一个地区的不同时间、不同群体也有不同的标准。即使对同一个国家的同一个群体，不同的专家也会有不同的意见。根据营养学会专家们的测算：我国居民维持正常的热量日摄入量应为2400千卡，才能满足人们的正常生理需要，最低限为2100千卡，考虑到我国农村居民主要从事体力劳动的实际情况，我国营养专家们选择了2100千卡作为最低热量摄入量。从新疆1999～2000年的农民生活消费总支出分组资料来看，当人均年纯收入为510元时，食物热量为2100千卡（低贫困线标准）；当人均年纯收入在800元以下时，食物热量摄入量平均为2600千卡以下。这说明农民人均年纯收入越高摄取的热量越多，人均年纯收入越低摄取的热量越少。
我国在过去主要考虑的是如何尽快解决贫困人口的温饱问题，因此，特别强调满足贫困人口基本食物消费需求的重要性和紧迫性，而较少考虑非食物消费需求。在基本消费需求中，食品消费需求占85%左右，这是一种典型的以生存为本的温饱标准。这种以生存为本的贫困标准在早期贫困人口大面积存在的情况下是符合我国国情的，它可以保证将扶贫资金集中投入最需要帮助的弱势群体身上。然而，在基本解决了温饱问题以后，我国还有许多农村人口连最低限度的非食物需求都得不到满足。如果将最基本的食物需求和非食物需求两方面都考虑在内，目前农村贫困人口要远远超过3000万人。因此，农村贫困问题将长期存在。有贫困就要有标准，明确扶贫对象同样需要标准，要反映和评价扶贫效果更需要有一个客观科学的标准。从世界范围来看，基本每个国家都有自己的贫困标准。与国际贫困标准比较，我国现行的农村贫困标准相当于人均每天0.7美元左右，远远低于世界银行提出的人均每天1美元的贫困标准。
贫困线是衡量某地区贫困人口数量和贫困程度的必要标准，因此，贫困线的确定成为研究贫困问题的重要任务。首先，确定贫困线应遵循一定的原则。如科学性原则，即贫困线的划分要能够比较科学、准确、全面地反映目前新疆居民贫困的现状和变化趋势，并要尽量符合国际上的标准；可操作性原则，即界定贫困线的方法必须具有操作的可行性。一方面在资料的收集、整理上要尽量简明，另一方面在计算方法上也要尽量通俗易懂，以便于政府部门掌握和运用。其次，确定贫困线时不能搞“一刀切”，要充分考虑各少数民族的饮食习惯和消费方式的差异性，特别要充分考虑在社会转型期地区差距拉大和社会群体之间的利益纷争激化的因素，应采用最适于本地区情况的方法。