绪论
一 问题意识
一百多年前，中西文明的大碰撞中，“中国法制朝何处去”的问题摆在了中国面前，从此，它一次次叩击着国人的心弦，至今绵延不绝。
自古以来，刑名即为中国各基层衙门最重要的职能之一，中国也有以处理刑名为主的衙门，如清代的按察司综理全省刑名，三法司（刑部、都察院和大理寺）总理全国刑名。清末，随着西方近代政治学说及制度传入中国，以三权分立为参照物，中国的刑名往往被理解为司法，司法与行政不分则被当作中国传统政治制度的特点。破坏与重建的轮回里中国近代司法制度建设走过了一百年的历程，司法与行政应不应分立、能不能分立、如何分立便成了始终挥之不去，却又难以解决的问题。
一百年里，中国选择了“西行取经”，移植国外司法制度的步伐未曾停歇。清末，内外交困的中国开始经由日本移植西方司法制度，经过四五十年的发展，逐渐形成了国民党政府的司法制度。中华人民共和国建立初期全面废除国民党政府的司法制度，转而借鉴、移植苏联司法制度。又一个四五十年过去之后，中华人民共和国建立初期开始形成的司法制度遭受挑战，中国重新大规模地引进西方司法制度。而今，我们仿照西方样式建立了法院系统、检察系统，中国司法中处处可见西方司法制度的痕迹，甚至很难看到中国传统司法制度本身。然而在中国土壤中生长出来的“西式”司法制度，无论如何也不是西方司法制度的翻版，它往往与西方形似而神不似，骨子里隐约可见中国传统法律文化的影子。
相对西方司法制度，中国今天的司法制度似乎有点“得形忘意”；相对中国传统诉讼制度，它仿佛又有点“得意忘形”。中国司法制度亦中亦西、不中不西的状况是因为中国学习西方不够充分，还是西方司法制度本身未必应该成为中国的不二选择？抑或中国传统司法制度尚有顽强的生命力？中国司法制度再次行走在十字路口，其未来的方向在哪里？是继续西行，抑或凸显中国因素？
不同的时代，对这些问题进行思考的立场和视角常常不一样。一百年前和一百年后的今天，中国司法制度建设的基点已经悄然发生改变。其中比较重大的一个变化是，中国在世界格局中的位置发生了重大变化。一百年前，列强环伺，中国积贫积弱，中国为救国图强而学习西方，西方处于强势地位，西方的司法制度似乎具有无可争辩的优越性。当时许多改革者“一方面鄙薄我国旧制，弃之唯恐不尽；一方面崇慕西洋新法，仿之唯恐不肖，对于中西法制的利弊难以冷静地检讨、比较，对于产生这两个法制的社会、政治、经济、思想诸体系更无暇深入研究，仓促地想将我国传统法制连根拔除，将西方法制移植过来。”而今，中国逐渐崛起，甚至开始在世界规则的制定与修改中具有发言权。在西方不再被作为顶礼膜拜对象的时代，人们不仅可以理直气壮地问，源于西方地方性经验的西方近代司法制度是否具有普适性，中国的传统以及现在的司法经验是否能成为中国未来司法制度的源泉，进而它能否为世界法律规则的制定与修改贡献什么，而且连西方近代司法制度本身也饱受质疑，“西方法律传统像整个西方文明一样，在20世纪正经历着前所未有的危机”。
随着中国自信心的恢复，在对现代性以及“现代化范式”的质疑声中，中国司法建设中如何妥善处理古今、中西关系较之以前显得更为迫切，也面临更为复杂的挑战。正如张伟仁所言，“我们也应该停一停盲从的脚步，仔细地看一看自己过去的路和西方过去的路，看出了其曲直、偏差，然后定下一个新的方向，选一条新的，自己的，更好的路”。
近代弱势的中国遭遇强势的西方之后，拒西方司法制度于国门之外已无可能；传统仍贯穿于现代，以西方司法制度完全取代中国的司法制度似不可得。面对古今、中外司法制度将长期并存、互相渗透的局面，要把握中国司法制度的现在和未来，一个可能的途径就是下意识地从过往的记忆里寻找可资利用的资源。过去或许会向我们显示如何建设未来，或许它更多只是让我们思接千载，视通万里：今天如何从昨天走来，前人曾经在如何思考建设未来，他们选择了什么样的路，没有选择什么路，他们解决了哪些问题，留下了哪些问题。回到逝去不久的历史场景，中西司法制度在近代中国社会到底发生了怎样的碰撞与融合？兴许，这能激起我们思考由古及今的种种问题，寻找到何以至此的种种脉络。
司法独立是近代西方司法制度的基本原则。司法独立等原则传入中国后首先面对的现实是中国司法与行政不分，既没有近代西方司法制度中那样的专门法院，也没有专门的法官。清末和北洋时期一部分中国人试图努力另建一套司法系统，培养、选拔专门的法官独立从事审判，以实现司法与行政分立。然而，司法长期并不能从行政中分离出来，更不用说司法独立。
为何在中西司法制度碰撞初期中国的司法与行政即难以分离，北洋时期实为理解这一问题的关键时段。
清末司法改革中，筹设法院计划刚刚起步清政府就灭亡了。历史没有留给清朝足够的时间来回答司法与行政能不能在基层实现分离这个问题。北洋时期是司法与行政的分离在基层实践的时代，在这样一个社会里，清末开创的司法改革何去何从呢？北洋时期中国司法改革不仅前承晚清司法改革之余绪，而且后启南京国民党政府司法建设之端倪。南京国民党政府的司法建设在北洋时期的基础上走得更远，很多方面只是量上的改变而已。作为中国法制变迁承前启后的重要环节，北洋时期司法与行政分离走过的历程对理解整个近代法制建设无疑具有重要意义。
当然，讨论北洋时期司法与行政分离必须将视角转向基层。
基层司法对纠纷的解决具有十分重要的意义。从审级上看，基层司法直接关系到绝大多数民众，如果不上诉，第一审就是终结审；即使上诉，上诉审主要是法律审，事实审仍在基层；何况北洋时期还有邻县上诉，县司法机关也受理部分上诉。基层司法在各审级中具有极其重要的地位，其对解决纠纷的作用不言而喻。
更为关键的是，只有将目光向下，才能发现基层司法建设中的复杂性和丰富面相。北洋时期在京师设有最高审判机关大理院1所，各省城设有高等审判厅共20多所，省城和少数商埠还设有地方审判厅。设有新式审判机关的县不足100个，占全国县数的比例不足5%；全国92%以上的县都是县知事兼理司法。如果不讨论基层司法，那么观察到的全部是大理院和高等审判厅这样的新式审判机关。迄今为止，学术界讨论民国时期的司法专业化、司法独立、国民党司法党化、陕甘宁边区大众化司法时仅仅聚焦于少数新式法院，往往忽略了未设审判厅各县，其结论的片面之处可以想见，解释力也必然受限。只有目光下移到基层，才能发现设新式法院之处原来如此之少，未设法院之处却如此之多；只有这样，一个真实的、多样性的中国才能完整展现。不仅如此，基层司法制度涉及1800余县，无论是涉案人员还是案件数，都远远超过大理院和高等审判厅，只有研究基层司法的实践才能把握中国法制建设进程的大局。因此，视角转换到基层将大大推进学术研究。
北洋时期基层司法制度的独特学术价值和现实意义还没有得到充分重视和深入发掘，值得进一步研究。
二 相关研究述评
本书主要研究西方近代司法制度与司法观念引入中国后，中国司法制度发生的变迁。那么，学者们在相关领域里已经取得了哪些成果，为本研究奠定了什么样的基础？
近20年，学界发表了数量众多的中国法制史特别是近代法制史研究综述与评论，加上新出版的一批近代法制史论著也对近代法制史研究成果进行了梳理，大体反映了这一领域的研究概貌。为避免重复，本书不再面面俱到地赘述近代法制史研究的成果，仅从清代的基层司法制度研究成果入手了解西方因素进入中国之前的清代基层司法状况是什么，并在北洋时期整个司法制度，乃至整体社会变迁中观察基层司法的研究处于什么位置，从而定位本研究的起点和基础。
迄今为止，对清代基层司法领域的研究已经取得一批有分量、有影响的成果。1962年瞿同祖出版了英文著作《清代地方政府》，介绍了地方政府的构成及其司法职能。后经陶希圣、戴炎辉、张伟仁、那思陆、郑秦、吴吉远、滋贺秀三等人的详细论证，清代地方政府的诉讼职能和诉讼程序大体轮廓已经勾勒清楚。瞿同祖使用了官箴书等主体资料，而戴炎辉、郑秦等人的学术研究已经建立在基层诉讼档案基础上了，戴炎辉和滋贺秀三等利用了淡新档案，郑秦使用的资料包括顺天府档案，吴吉远使用的资料包括顺天府档案和巴县档案等。近十年不少青年学者纷纷利用诉讼档案等资料继续讨论清代州县诉讼制度。邓建鹏用黄岩诉讼档案，胡谦用巴县和黄岩诉讼档案，里赞用南部县档案，张晓蓓和李艳君用清代冕宁司法档案等作为基本资料补充、证实或证伪了清代司法制度的诸多方面。上述论证使清代州县处理诉讼相关人员的构成、职掌、薪俸，以及诉讼过程各环节如起诉、受理、审理、裁决、执行和上控等更为清晰、丰富。
清代州县诉讼制度研究领域一些问题尚未达成共识，学术争论在所难免。随着黄宗智为首的UCLA中国法律史研究群在20世纪90年代的崛起，发生了一场美日学者关于中国法律问题的激烈交锋，引来无数中国学者围观、评论。交锋的双方为美国的黄宗智和日本的滋贺秀三及其弟子寺田浩明，争论的焦点主要集中在清代听讼的性质。滋贺秀三认为清代的民事审判性质是“教谕式调停”。黄宗智则认为清代州县官处理民事纠纷时，绝大多数都是严格按照法律做出明确的胜负判决。他们的争论概括为“调停说”与“审判说”。
滋贺秀三与黄宗智的思想资源其实都与马克斯·韦伯有关。“调停说”发挥了韦伯的司法类型学说，认为中国属于与西方截然不同的司法类型，不过自有其存在的逻辑与合理性。“审判说”以西方近代审判模式为蓝本，试图寻找中西法律的共通性。“调停说”与“审判说”都以西方为参照说明中国的司法是什么，再以中国为参照，反观西方司法，进而推进对中西司法性质的理解。
中国学者梁治平在1980年代中期便开始倡导且实践的比较法律文化研究，与滋贺等切入法律史的路径颇为接近，此后法律文化一度成为法律史研究的热门话题。不过中国学者以自己的实证研究将滋贺与黄宗智论战的问题推向深入的讨论并不多见，“就其研究的材料和所得出的结论而言，尚未见根本的突破”。里赞甚至认为：“滋贺和黄宗智所争论的清代州县是否依律的问题并非当时州县的关怀所在，因而对此问题的争论的理论或实际意义势必相当有限。”他指出，州县的审断主要是“政务”而非“司法”，理解州县审断的关键既要看审断依据，更要看州县为何会如此灵活地运用依据。里赞的看法对西方司法概念传入中国前的州县审断可能会有重要意义，问题是清末司法改革之后，基层诉讼中已经不可避免地引进了西方近代意义上的司法概念，“司法”不再仅仅是“政务”，如果将里赞的看法推衍到民国时期，难免为片面之深刻。
上述清代基层诉讼的研究成果有助于认识清代乃至传统中国法律制度与法律文化，这本身就是学术贡献，哪怕仅仅作为博物馆珍藏品似的研究。其实，弄清楚清代乃至传统中国法律制度与法律文化的内容与性质，无论是对中西法律进行比较研究，抑或对古今法律变迁予以分析都有十分重要的价值。本书的主要旨趣既不是因发思古之幽情而考察中国传统法律的性质本身，也无意专门通过中西法律比较去认识外国法并为解决其遇到的问题提供参考，本书最关心的是清末西方法律制度传入后中国法律的走向。北洋时期基层司法制度由清代的诉讼制度变迁而来，清代基层诉讼制度的研究成果为北洋时期基层司法制度的变迁提供了一些比较的参照。不仅如此，清代基层诉讼研究成果的旨趣、视角、方法、范式往往还对北洋时期基层司法研究有借鉴意义，不过对此也需进一步反思。从结构功能研究清代法律制度或从整体分析中国传统的法律文化，容易导致时间感的缺失。如果把清代法律与北洋时期的法律放在一个变迁的动态过程进行观察，则前者丢失的时间感又将在某种程度上得以恢复，与此同时它也赋予后者以时间感。本书关心清代乃至传统中国法律制度与法律文化在北洋时期发生了什么样的变迁，以及为之后的变迁准备了什么样的基础，而不仅仅从性质或结构上分析北洋时期的法律是什么，或者以北洋时期为例说明中国法律制度与法律文化的性质或结构。再者，思考的进路恐怕不是逻辑上论证中国司法制度是否与西方近代司法制度相符，或是过于强调中国的独特性、自洽性，与西方的不可通约性，结果中国司法只能是多元法文化中的一元，无须也不能改变其自身的文化基因而发生根本性变革；或是强调中国与西方共通性，中国也具备移植甚至生长出西方近代司法制度的土壤和机制，西方的各种因素不过是打断、延缓或是加速了其进程而已。我以为，似应搁置各种理论预设，更重要的是进入具体的历史情景，考察中西司法制度发生碰撞后二者如何相互作用并形成新制度。北洋时期基层司法制度的构想、推行与运作不仅是考察中西司法制度碰撞融合状况的起点，也是比较前后时段司法制度发生何种变化的焦点。
清代基层诉讼的研究成果多集中在审判领域，讨论了诉讼程序、审判依据等问题。北洋时期，不仅需要考察审判制度本身发生了什么演变，变成了什么模样，而且该制度运作产生的结果如诉讼的规模、结案方式、种类、上诉与覆判等问题都需重新审视。然而一个比审判制度更大的问题，即在国家权力结构中如何安排司法与行政的关系尤其需要探讨。19世纪西方盛行可以根据法律本身而对法律做出解释的看法，在20世纪初即受到社会学法学家的批评。埃利希指出，“在当代以及任何其他的时代，法的发展重心既不在于立法、也不在于法学或司法判决，而在于社会本身”。社会学法学家认为一门完全孤立的、自我中心的、自足的法律科学乃是不可能的。他们还主张，法律秩序乃是社会控制的一个方面，除非将法律秩序置于整个社会现象的背景中加以理解，否则它就不可能为人们所理解。对北洋时期法律的研究不仅在于法律本身，也不仅在于法律如何在审判领域适用和实施，更在于探讨各种因素如何促成法律制度的形成、推行以及该制度运作如何对社会产生影响。进入历史情境还可发现，北洋时期中国司法制度正处于新旧、中西碰撞融合过程中，基层司法制度多元并存，在全国尚未建立起统一司法制度的情况下，尤有必要跳出审判领域，在更宏观的层面深究国家权力结构中如何设置各类司法制度，特别是处理司法与行政的关系。
与清代州县诉讼制度方面的研究成果相比，本书力图打破对中国法律制度与法律文化的类型分析、静态分析，而讨论其在北洋时期具体语境之中的变迁，分析的重心也从审判领域转到司法与行政的关系上。
相对于明清的法制史研究，学界对北洋时期基层司法的研究显得异常薄弱。
关于北洋时期的历史研究，长期以来研究者对司法相对忽略。李新主编的《中华民国史》、费正清主编的《剑桥中华民国史》和张海鹏主编的《中国近代通史》是海内外民国史研究中较为权威的综合性著作，这三套书均无专门章节论述北洋时期的司法，法制史在史学界所受冷落可见一斑。黄宗智多次强调学者对民国法制史研究的忽略。他指出：“对民国初期及国民党时期的研究都不多”，“如果我对已往研究成果的引用显得似乎没有像其他议题那样详尽，那是因为对民国时期的研究委实太少。”黄宗智的上述看法不无道理。
从学术大环境看，法制史在历史学领域的边缘化可能与20世纪50年代以后法制史在学科组织和建制上隶属于法学，而不是历史学有关。近些年，法制史在法学领域其实也相当边缘化。对民国法制史的研究一定程度上受制于史学与法学领域中法制史的双重边缘化。不过北洋时期法制史研究薄弱的原因还有其独特性。
北洋时期北京政府的某些历史面相往往被遮蔽、被贬抑。革命史的视角下，无论是国民党的视角还是中国共产党的视角，往往把北京政府当作革命对象。现代化的视角下，北洋乱世不能为中国现代化提供良好的政治环境，因而也是遭到抨击的负面形象。法制史研究虽然在学科组织和建制上不隶属于历史学，实际上深受史学影响，革命史或现代化视角下的北京政府法制史书写往往遮蔽了其丰富的面相。
北洋时期司法类资料尤其是基层司法档案保存状况不够理想。现在不少地方发现了清代州县衙门的司法档案，国民党政府时期的基层司法档案或多或少也有留存，唯独北洋时期的基层司法档案迄今尚未大量发掘利用。学者往往因资料缺乏，而对北洋时期的研究望而却步。审判领域难以做深入研究便受限于此。
最近十多年，法制史逐渐成为史学领域新的学术生长点，一批史学界青年学者纷纷投身法制史研究，而法学领域中国近代法制史方向培养的博士生越来越多。加之出版条件宽松，学术成果尤其是以博士论文、博士后出站报告为基础的近代法制史论著也越来越快地被出版。中国法制史研究持续升温，产生了一大批法制史论著，尤其是在近代法制史领域，相应对北洋时期司法制度的研究已经有了一定改观。这些论著多按照现代法学的分类体系分门别类地描述、分析北洋时期的法制状况如法院、检察院等司法机关，法官、律师等法律人员，民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼等审判制度，民法、刑法等法律。
一些法制通史类论著都或多或少介绍了北洋时期司法制度的几个主要方面，如司法机关、法官和诉讼制度等。一些专题研究则深化了相关课题的研究。司法机关的研究以李超、吴永明、欧阳湘等论述较多。李超对民初法院改组和法院体系的变迁有较全面的描述；吴永明对法院设置的数目进行了一些考证；欧阳湘以广东为个案对近代中国法院普设进行了考察。对大理院已经有较深入的探讨。黄源盛对民初大理院进行了迄今为止最为出色的研究，不仅讨论了中央司法机关如何由传统蜕变到近代，而且对大理院档案进行了整编，并以此为基础讨论了民初的裁判诸问题。张生也研究了民国初期大理院的最高司法机关兼行民事立法职能，并讨论了大理院审判独立的制度与实践。有学者开始对地方司法制度变迁进行研究。魏光奇研究了20世纪上半期的县制，其中部分内容涉及司法制度。台北中研院近代史所的学者在现代化的区域研究中多涉及近代法制。在朱浤源研究了广西司法的初期现代化。张玉法研究了民国初年山东省的司法改革。张勤探讨了民初奉天省的司法变革。韩秀桃和刘昕杰对民国县级行政兼理司法制度进行了分析。
法官的研究是近年北洋时期司法制度研究中的热点。大量论著探讨了法官的考选与培养。韩秀桃简单论述了司法考试与法官专业化。俞江对司法储才馆进行了考证。郭志祥对民初法官素养进行了探讨。1李超花了大量篇幅论述民初法官考选制度的形成与实践，详细考察了北洋时期的几次司法考试，并简单分析了司法储才馆与收回领事裁判权的关系，以及法官的地域回避制度。吴永明探讨了司法官的考选和培养，对司法官的薪俸待遇以及司法官的修养进行了分析。胡震对北洋时期的司法官考试进行了专门研究，并以司法官考试制度为例分析了民初司法发展的制度性环境。李启成通过对司法讲习所考证讨论了中国近代司法官培训。近代法制史的论著通常会论及司法经费和司法官的薪俸。毕连芳分析了北洋政府时期法官群体的物质待遇。杨天宏讨论了民国时期司法职员的薪俸问题，北洋时期为该文论述重点所在。
除了法官，对律师也有较多研究。除了徐家力等对民国律师制度进行介绍外，其他学者主要以北京和上海为基础讨论律师制度、律师群体与律师职业。邱志红分析了民国时期北京律师群体的整体特征、专业养成、职业意识、角色期待，以及执业境遇等。徐小群讨论了律师的职业化，并以此为基础讨论了国家与社会的关系。陈同分析了社会变迁中的上海律师。孙慧敏通过考察中国律师在上海的发展经验，探讨了不同的政治势力、政府机关、社会团体乃至单一个人对中国律师制度与律师职业的期待、角力与协商，从而逐步建立起中国律师制度的内容与运作模式，形塑出新的职业观。
诉讼制度的研究取得不少成果。一些论著对北洋时期的诉讼制度进行了详细分析。李春雷研究了民初刑事诉讼制度变革。宋玲探讨了民初行政诉讼制度。杨立杰分析了民初民事诉讼法制现代化。基层审判领域也有学者开始关注。李雯瑾以江苏省句容县审判材料为例研究了民初的县知事审判。尹伟琴以浙江龙泉祭田纠纷司法档案为例讨论了民国时期基层法院判决依据的多样性。
北洋法制史上的一些重要事件被关注。从江庸等亲历者的回顾到现在韩秀桃、李超、吴永明、李在全等学者的论著都涉及1914年裁撤审判厅。对法权会议的研究过去已经积累了大量成果，近年又出现了一些新成果。杨天宏基于法权会议讨论了北洋外交与“治外法权”的撤废。李启成研究了治外法权与中国司法近代化的关系。康黎描述了1922～1923年北洋政府京外司法考察。
近代法制史论著津津乐道的一个话题是司法独立、司法现代化。多数论著往往笼统地论证司法独立的重要性，列举司法独立的表现若干条，又列出不符合司法独立标准的表现数条，最后归纳影响和制约司法独立的因素若干，总结若干经验。公丕祥、郭志祥、韩秀桃、李峻等众多学者都以司法独立、法制现代化为题展开研究。徐小群以江苏为切入点对1901～1937年中国的司法改革进行分析，讨论了进行司法现代化的努力。
随着北洋时期司法领域史实一点点地重建，司法状况的粗略轮廓正在形成之中。总体上，北洋时期历史研究中法制史的地位有所改善，但仍未扭转其边缘化的地位。在有限的北洋时期司法制度史研究中，较多注重中央制度，而对基层司法制度则相对忽略；对新式法院、法官、律师有较多研究，而对未设法院各县司法机关及相关司法制度研究薄弱；多数论著往往介绍法律条文规定了什么，鲜有专门论述司法制度是如何构建出来的，又怎样推行，对司法制度的实际运作状况更是甚少涉及。要推进北洋时期法制史的研究，展现丰富的、被遮蔽的历史面相，必须加强对基层司法制度的探讨，尤其分析基层司法制度的设计、推行和运作，比较法院与未设法院各县司法制度。
总之，对北洋时期司法制度的研究中缺乏基层司法制度的探讨，在对清代以来基层司法制度研究的脉络里北洋时期这一环又相当薄弱，因此，北洋时期基层司法制度尚有巨大的研究空间。
三 基本思路
本书对北洋时期基层司法制度研究采用以下思路：
首先，重建史实基础上进行整体分析。
现在学术研究中的宏大叙事备受质疑，动辄以个案研究相标榜，微观史学甚嚣尘上。若研究某个时期的基层司法制度，必然会被不停追问：研究的哪个地区？哪个省？哪个县？哪个村？事实上个案研究也会受到质疑。若进行个案研究，仍会被不停追问：个案到底有什么代表性？这个村能代表整个县吗？这个县能代表整个省吗？这个省能代表整个中国吗？以中国幅员之大，要对北洋时期所有地方进行个案研究几乎不可能。而且即使解剖了所有个案，未必就能得出整体性印象，相反，整体性可能变得更加模糊，甚至碎片化。研究完所有个案后再进行整体研究理论上是可行的，事实上未必具备可操作性。
个案研究和整体研究都面临着质疑，学术研究从何着手呢？学术需要分工，可能的研究途径有二：一方面不断积累个案研究成果，另一方面进行整体分析。结合个案与整体进行分析最佳，更多时候则需根据研究主题、材料和个人兴趣等侧重某一方面。
本书更偏重整体分析，而且力图将整体分析建立在扎实的史料基础上，避免宏大叙事。其一，考察司法制度需要整体观、全局观。个案研究本身对地方史而言可能意味着具有终极意义，因为它最终解决了地方史中的某个问题。然而并非所有史学都是地方史，有些史学的旨趣不仅在于分析此个案与彼个案的关系，而且在于通过这些个案呈现更大的历史图景。司法追求法律面前人人平等，它蕴含了不同地区的人们适用同样的司法制度之意，设计司法制度的目的在于向全国推行。因此，考察北洋时期司法制度应该倾向呈现更大的历史图景。其二，缺乏全局观、整体观的个案研究更容易走向碎片化。北洋时期推行了数种基层司法制度，如果仅仅研究某些比较孤立的个案，往往观察到的是碎片本身，很难明了这些个案在整个社会中到底占有多大比例，具有什么样的地位。因此，急需形成一个整体框架，以便为个案研究定位做参考坐标。张伟仁研究清代法制时指出，“合理的连接应该是先作断代研究，勾画出一个整体的轮廓，然后再作专题研究，探讨其细节”。面对薄弱的北洋时期法制史研究现状，张伟仁的上述看法也特别适合。再者，现在本人搜集了一些全国性资料，具备进行整体分析的资料基础。因此，本书注重整体分析。当然，个案积累可以不断补充、修正、证实或证伪整体分析所得出的结论。在资料许可的情况下，本书也注意结合县、省与全国情况进行分析。
其次，注重分析司法制度的设计意图、实施状况和运作结果。
既有研究往往根据法律条文分析司法制度。根据法律条文本身而对法律做出的解释存在种种局限，它难以解决以下问题：为什么要设计这种司法制度？这种制度实施情况如何？制度运作情形怎样？带来什么样的结果？
为了分析设计司法制度的意图，本书将讨论1912年中央司法会议上对审检所的规划，1914年政治会议对裁撤审判厅的争辩，1916年全国司法会议对筹设地方分庭和县司法公署的探索等。为了知晓司法制度推行情形，本书将分析基层司法机关的规模与分布，司法统系的维持与断裂程度，各县司法人员及其薪俸等。为了探究司法制度运作及结果，本书将分析基层诉讼的规模、效率、结案方式、种类、上诉规模与结果等。
再次，利用统计数据进行量化分析。
基层司法制度研究中往往以定性、举例式研究偏多。黄宗智等少数学者力图利用诉讼档案进行一些定量研究，已经获得学界的广泛关注。由于清代诉讼统计资料的缺乏，黄宗智等人的定量研究需要进一步改进。
黄宗智的研究成果利用了一些基层诉讼档案，使他的许多立论显得更坚实。黄宗智曾自信地断言：“这分歧其实没什么好讨论，将来使用档案的人多了，这个问题会不了自了”。黄宗智倡导利用基层诉讼档案应该充分肯定，但需要警惕的是，迷信档案，尤其是使用残缺的档案也可能使研究陷入迷途。
清代留下的基层诉讼档案数量不少，现在利用较多的有来自顺天府宝坻，直隶获鹿县，四川各县（巴县、南部县、冕宁县、新繁县等），浙江黄岩，以及台湾淡水厅、新竹县等处的基层诉讼档案。这些档案的完整性却不容乐观。某个时间段里该县处理的所有案件卷宗往往并没有全部保留下来，而且各个具体案件卷宗本身也可能残缺不全。如果现存诉讼档案是不完整的，那么势必会影响到分析的准确性。即使某县诉讼档案存留比较完整，以一县或几县的档案得出普遍性结论，仍有可能出现盲人摸象的情况。
对诉讼状况进行量化分析往往受制于统计数据的缺乏。清末司法改革之后，司法统计得到长足发展，一些完整的司法统计数据得以保存。对诉讼进行量化分析不再遥不可及。
本书大量使用统计数据，力图对司法领域一些问题进行定量分析。量化分析，特别是通过图表可以更清晰、更直观地勾勒出基层司法机关的规模与分布，司法统系的维持与断裂程度，基层诉讼的规模、效率、结案方式、种类、上诉规模与结果，法政毕业生的数目和司法经费等方面的历史图像。
四 主要内容
本书主要分为三个部分：第一部分论述基层司法制度的变迁过程，包括第一章至第六章；第二部分论述基层司法制度的运行，包括第七章至第十一章；第三部分讨论基层司法制度运作的结果，包括第十二章至第十四章。
第一部分按照时间顺序讨论基层司法制度变迁过程。
基层司法制度变迁过程前人少有研究，即使有研究也多语焉不详或泛泛而论，更不用说讨论各项制度是如何出台的。本书首先讨论了清末民初筹办各级审判厅计划；其次，分析1913年至1914年审检所兴起与裁撤过程；第三，探讨1913年下半年至1914年初县知事兼理司法制度出台；第四，讨论1914年审判厅大裁并；第五，分析1916年全国司法会议对筹设地方分庭和县司法公署的讨论；第六，探讨巴黎和会与华盛顿会议对1920年代添设厅监计划及筹设司法公署的影响。这六章重点分析了司法制度各主要变迁环节，描绘了司法制度建设在司法独立与设官分职两条道路上行进的过程，并讨论了在具体的历史情境中影响司法制度变迁的因素，如财政困窘、司法人才不足、共和思潮的推动、收回法权的诱导等。
第二部分又可细分为两个小部分。首先描述了司法制度推行取得的成果，勾画了各类基层司法机关数目及其变化的历史地图，以及基层司法机关的人员与经费。基层司法机关的规模与分布不仅使近代法制史诸多立论的平台明晰化，而且使我们认识到司法独立、司法专业化甚至司法党化的范围到底有多大。基层司法机关人员的职掌、人数、知识结构与司法经费的结构、数额展示了基层司法制度在北洋时期的变与不变。其次，分析了司法制度运作的三个条件，包括北洋乱世政治分立与司法统一的关系，司法经费的筹措，新式司法人才的供需状况。北洋时期至少81%的省区与北京政府在司法统系上保持了统一，政治分立对司法制度推行造成的影响并不算大。中央财政无能力负责筹集司法经费，由地方筹集司法经费，地方司法受制于地方行政势所必然，实现统一全国司法势必落空。以司法收入补充司法经费，虽使司法活动得以延续，但却有可能与司法独立背道而驰。新式司法人才在数量上的缺乏主要是在清末民初，1920年代开始，司法人才的压力已经不如之前那么大。
第三部分依据诉讼统计数据从第一审案件的规模、效率、结案方式，诉讼种类，以及上诉规模与结果分析各种基层司法制度下办理诉讼的状况。从司法状况既可发现司法制度变革的动力，也能见到其动力不足。不仅上诉案件，而且从上级审判机关对覆判案件的处理看，各县原判或原决定错误率并不低。因此，改革县司法制度，提高司法人员的素质以减少处理案件的错误将成为不得不面对的问题。诉讼规模并不大，结案率高表明司法制度还能够继续沿着旧有轨迹运作；诉讼种类说明社会与经济尚未足够发展，社会与经济交往尚未足够频繁；上诉率低反映当事人对原判决与决定接受程度并不低。故诉讼需求对司法制度改革的推动力仍嫌不足。
五 概念与术语
本书涉及一些概念与术语需要予以说明。
第一，基层司法机关及基层司法制度。
司法制度包罗甚广，包括司法行政、审判、律师制度等。由于北洋时期基层司法领域的主要工作是建设司法机关，构想并推行新的司法制度，加上篇幅和资料等限制，本书以司法行政为主要研究对象，对司法制度的构想、推行与运作进行分析，审判等领域的研究留待今后进行，在此暂不做过多研究。
北洋时期民刑案件根据管辖范围分为初级管辖和地方管辖。民刑初级管辖和地方管辖案件由地方厅、地方分庭、高等分厅附设的地方庭、审检所、初级审判厅、兼理司法县知事受理。本书的基层司法机关指审理地方、初级管辖案件的第一审衙门。基层司法制度即指与这些司法机关有关的司法制度。
第二，全国地方厅与未设法院各县。
北洋时期基层诉讼大体以地方厅与未设法院各县司法机关为原审判机关。然而地方厅与各县司法机关也不整齐划一，需要予以分类。
地方厅及其分厅、分庭与高等分厅附设的地方庭主要设于省城、商埠以及北洋时期的道治所在地，由于政治地位及经济状况的不同，它与普通的县在受理案件的种类及数目等方面都可能有较大的不同。基于此，把地方厅及其初级审、简易庭，地方分厅和地方分庭，高等分厅附设地方庭归为一类。
1914年至1923年司法部的“民、刑统计年报”上有各省地方厅、分厅及分庭，高等审判分厅附设地方庭，绥远等特别区审判处及附设地方庭，东省特别区的地方厅及分庭受理第一审案件数据。这些司法机关基本是以地方厅为主的新式审判机关，以下称全国地方审判厅，有时为了表述方便也简称地方厅。
县知事兼理司法各县处理的案件基本来自县城及其乡村，它覆盖了全国绝大多数地方。1914年已经宣布裁撤初级审判厅、审检所，但之后的统计中有少数年份仍涉及部分审检所和初级审判厅，这些地方后来多数变为县知事兼理司法，把它们也算入县知事兼理司法各县。“民、刑统计年报”始于1914年，统计数据中诸如审检所、初级审判厅主要存在于1914年和1915年，之后就很少存在。所以上述分类略有不妥，但对整个数据而言影响并不大。
实行县知事兼理司法等未设法院各县简称为各县。
第三，地方管辖与初级管辖案件。
民事初级管辖案件主要指因金额或价额涉讼，其数在1000元以下者。刑事初级管辖案件主要指300元以下罚金之罪或四等以下有期徒刑或拘役之罪者。地方管辖案件指第一审不属于初级管辖和大理院特别权限内之案件等。本书所用民刑统计资料并没有明确标示哪些属于初级管辖案件，哪些属于地方管辖案件，但能根据受理该案件的衙门予以区分。
初级管辖案件由地方厅、地方分庭、高等分厅附设的地方庭、审检所、初级审判厅、兼理司法县知事受理，以地方厅、高等分厅附设的地方庭、高等分庭、道署承审员、邻县或从前府治的首县为第二审。由于司法部所编“民、刑统计年报”中没有道署承审员、邻县或从前府治的首县受理第二审案件数据，在此将地方厅、高等分厅附设的地方庭、高等分庭受理的上诉案件列入初级管辖。
地方厅、高等分厅附设的地方庭，以及各县受理的第一审地方管辖案件，以高等本厅或分厅为第二审。由兼理司法县知事为第一审而附近未设地方厅或地方庭者以高等分庭或道署承审员为第二审，高等分庭或道署承审员以受有各该本厅嘱托之案为限方得受理第二审。高等分庭或道署承审员作为地方管辖案件第二审，排序在高等本厅或分厅之后，而且受到一定的限制。再加上高等分庭本身也受理初级管辖案件，它们为数极少且昙花一现，将高等分庭受理的控告、抗告案件全部算在初级管辖的一栏。将高等本厅或分厅，以及审判处受理上诉案件列为地方管辖案件。
六 基本史料
1．顺义县档案。顺义县档案馆藏有民国时期该县的司法档案，包括一些诉讼案卷和各类司法行政文书。已有学者使用过顺义县档案，但本书使用的档案绝大多数为首次使用。如顺义县诉讼案件数目等方面档案始于1923年，一直到1928年，有连续近6年的完整数据。黄宗智仅提及了顺义县档案中1927年的部分民事案件数据。
2．公报类。《司法公报》和《政府公报》中登载的大量法令，尤其是《司法公报》中的1914年至1925年司法部办事情形报告是勾勒北洋时期基层司法制度变迁的最基本史料。公报中还有大量的统计资料，如《政府公报》中可以找到1912年至1928年大理院审判的七八万个案件的相关线索，《司法公报》中有1914年至1925年间司法人员任免奖惩及司法统计报表等资料。
3．会议速记录等资料。会议速记录等资料能较好地反映各项司法制度是如何设计、如何出台的。本书使用了北洋时期有关司法的几次重要会议的资料。如1912年的《中央司法会议报告录》，1914年的《政治会议议决案》和《政治会议速记录》等，1916年的《司法会议议决案附司法会议纪实》。1923年的《考查司法记》和1926年的《法权会议报告书》也含有司法调查和司法会议的相关信息。
4．地方志中的司法类资料。地方志中保留大量司法方面的资料。本书使用的地方志包括成文出版社出版的地方志（民国部分）、地方志集成（民国部分）、爱如生中国方志库（电子版）和新方志。
民国时期编的地方志中已经有不少篇目直接与司法有关，出现了“司法”、“司法要略”、“司法志”、“政治志”、“司法篇”、“司法机关”等篇目。另外，职官和财政等部分也有司法人员和司法经费等内容。有些地方志依据档案撰写了司法方面的内容，如河北省的《威县志》（1929年）用财政课档案编纂了公署经费等内容，山西省的《合河政纪》（1927年）的司法篇多依据县署档案编成。
中华人民共和国所编新方志有各省的“审判志”、“司法行政志”、“司法志”、“检察志”、“法院志”、“政法志·审判篇”、“政法志·司法行政篇”、“政法志·检察篇”。这些新方志的司法部分多有历史部分，一些方志也引用地方档案。
5．报刊类资料。本书使用了清末和民国时期的报刊，如《吉林司法官报》、《法学丛刊》、《法学杂志》、《东方杂志》、《中华法学杂志》和《申报》等资料。
6．司法统计与教育统计数据。1917年，司法部总务厅第五科开始编辑出版《中华民国三年第一次刑事统计年报》和《中华民国三年第一次民事统计年报》。之后该“民、刑统计年报”连续出版了10年。它保留了1914年至1923年全国性诉讼统计数据，包括全国地方厅和各县的统计资料。
北洋时期，南方政权存在期间，其司法机关常常不向北京政府上报司法统计资料。广东除了1914年、1916年向北京的司法部上报过司法统计资料外，之后便很少上报。1916年以后广西、四川、云南、贵州、湖南等5省均有数年不向北京政府上报诉讼统计数据。1920年底，东省特别区域设立司法机关后，开始向司法部上报诉讼统计数据。其余如京兆、直隶、吉林、奉天、黑龙江、山东、山西、河南、江西、湖北、福建、浙江、江苏、安徽、陕西、甘肃、绥远、察哈尔、热河等19省区几乎每年都将诉讼统计数据向司法部上报，“民、刑统计年报”基本能反映这些省区的情况。
一些省编纂的司法统计则对该省司法状况进行了相当详细的描述，它正好可以弥补司法部“民、刑统计年报”的不足。
北洋时期所编《山西省政治统计·司法之部》共有9本，它主要反映山西省1918～1926年太原地方厅，第一、第二高等分厅附设地方庭和未设法院104县的司法状况。
浙江省编有1922年至1925年共4个年度的《浙江司法年鉴》。浙江高等审判厅厅长经家龄和检察厅检察长陶思曾原本计划编司法方面的报告书，但没有出版。后来浙江高等审判厅厅长陈福民提议编司法年鉴，得到检察厅检察长陶思曾的响应。1924年编印了《浙江司法年鉴》（民国十一、十二年度），后来又编印了《浙江司法年鉴》（民国十三年度）。《浙江司法年鉴》主要涉及1922年度到1924年度杭县等4个地方厅、嘉兴等7个地方分庭和64个未设法院的县。
县、省与全国司法统计资料不仅可以互证，而且可以互补。结合三类资料才有可能既反映全国状况，又反映一省一县的情形；既反映已设法院各地情形，又反映未设法院各县的状况，从而较好地避免因盲人摸象而妄下结论的弊端。上述资料除了记载民刑案件的数目，最重要的是它还根据现代司法统计的要求分门别类地统计了各方面数据。它正是分析基层司法实践的珍稀资料，为我们较为准确地研究北洋时期基层诉讼提供了前提条件。
统计资料提供的不是标准答案，而是参考答案；不是唯一答案，而是答案之一；不是最终答案，而是暂时答案。即便如此，仍应该认真地对待其准确性。从北洋时期顺义县档案来看，该县填报司法统计数据的确是有案可稽的。如1927年1月，张进芳在顺义县起诉了张玉庆；接着在顺义县的民事统计月报表底稿上记录该案，并汇总到民事统计月报表里；有时月报表又汇集成季报和年报表。各县的诉讼统计一般上报到高等审判厅和检察厅或省政府。如《山西省政治统计·司法之部》在“凡例”中称，其关于第一审者为径向各县署及各级初审法厅直接征集，其二审、三审数据则以高等审检两厅所送司法年表为根据。高等审判厅和检察厅将各县上报及其自身的诉讼统计数据，编制诉讼统计上报到司法部，由司法部根据这些资料编成“民、刑统计年报”等资料。司法部编制“民、刑统计年报”的原则之一是根据各地呈报有案者编制，未据造报各厅处及声明无案可报者概不列入。这说明司法部比较重视数据的可信性，采取了有就是有、无就是无的态度。发现各处数据可能有误，司法部还特意加以说明，甚至督促核改。各类司法统计数据在上级与下级司法机关之间，在不同类别的数据之间还互相关联，一定程度上可以防止统计错误。不仅如此，即便有些错误或不实数据，在浩如烟海的数据中，其可能不致影响整体判断。因此，应该对司法统计数据持谨慎态度，但是在没有可靠证据证明这些数据存在严重错误的情况下，大体还是可以使用它们进行研究。统计数据仅仅为我们提供了暂时的帮助，以便等待更好的证据与答案。