五 在国际框架中审视——中国如何化挑战为机遇

（一）中国粮食安全愿景

中国历来把粮食安全视为国家的生命线，没有任何国家比中国更重视粮食生产和自给自足。半个世纪以来，特别是改革开放后30多年来，中国一靠政策，二靠科技，三靠投资，用不到全球9%的耕地养活了约占全球20%的人口，这是对人类社会的一大贡献。放眼未来，要保障可持续粮食安全，仍面临一些明显的发展制约，需解决一系列关键问题。例如，如何实现农业现代化，突破自然资源瓶颈制约，提高农业生产力，实现农业生产比较效益，维持粮食基本自给；如何与国际上公认的粮食安全观念接轨，在保障粮食供给、提高所有家庭粮食获取能力的同时，确保食品安全、改善营养结构，使人人吃得安全、吃得放心，是21世纪中国迈向强国所面临的重大挑战之一。

联合国粮农组织总干事若泽·格拉济阿诺·达席尔瓦（José Graziano da Silva）2012年10月会见中国总理温家宝时情不自禁地称道，“中国帮助联合国粮农组织解决了1/5的世界粮食安全问题，这是中国发展的亮点，当引以为豪”。2030年，中国人口预计达到峰值，届时，如何养活近14亿人口，是中国乃至世界共同关注的话题。随着中国人口的持续增加，人均资源占有量不断减少，确保粮食安全面临巨大挑战，也是治国安邦的永恒主题。而随着经济发展和人民生活水平的不断提高，国民饮食结构也发生巨大变化，对农业发展和粮食安全的需求将不断提高，实现“健康的民族和健全的生态”，才是追求未来中国粮食安全的发展愿景。

要实现“健康的民族和健全的生态”的发展愿景，就要对粮食安全、经济增长和资源保护三者进行综合治理；为实现三者均衡发展，就需要建立农民、农业和农村发展政策三位一体的有机体系。这无疑是一项复杂、综合的社会工程。为实现这个愿景，中国在城镇化和农业现代化进程中，必须加强政府与私人企业和各种社团的合作伙伴关系。政府在扩大对农业的公共投资、社会保障的同时，应采取有效政策吸引对农业的投资，激励农业科技创新和科技进步，提高农业生产力，推动可持续农业发展。

要实现“健康的民族和健全的生态”的发展愿景，必须实现粮食安全概念与国际的接轨。国际社会早在1996年世界粮食安全首脑会议上已达成共识，粮食安全需要从供给、获取、稳定性与使用等四个方面综合衡量。目前，中国部分人士对粮食安全的理解不甚全面，满足于“保证口粮供给即实现粮食安全”的现状。一些现行的粮食安全政策、法规和监督机制也主要基于这一观念，而对质量和营养问题重视不足。此外，在粮食消费层面上，则有相当一部分人铺张奢靡，导致营养的过量摄入和资源浪费。综而观之，作为一个雄心勃勃地迈向中等发达国家行列的发展中大国，中国的粮食安全观念需要在充分考虑本国实际的前提下尽量与国际接轨，并对有关的指标体系、政策措施和监督评价方法做出相应调整。

以国际标准衡量，中国刚刚达到粮食安全领域的“温饱”阶段。从某种意义上说，中国当前粮食安全理念与经济发展进程中单纯追求GDP总量一脉相承，存在不可持续性。如何跨越单纯追求粮食总量阶段，真正实现国家、地区和家庭各个层面的粮食安全，包括粮食质量、营养安全和食品安全，让所有人在任何时候、任何地方，不但能吃得饱，还能吃得好，吃得安全，吃得放心，吃得营养，吃得科学，是当前中国粮食安全领域亟须解决的问题。食品安全与营养问题迫切需要纳入国家粮食安全的议事日程。

未来中国粮食安全的总体目标，应在保持总量供给可持续增长的基础上，加强粮食品质改善，提高食品安全，确保营养健康。在具体操作层面上，则要争取尽早取消国内与国际、普通和特供市场的双重质量标准，实现与联合国粮农组织和世界卫生组织共同制定的国际食品安全标准和规范对接，缩小与发达国家食品安全标准的距离；同时需要提高广大消费者对国内食品安全的信心，摆脱诸如瘦肉精、地沟油、三聚氰胺牛奶、残留农药等污染食品的困扰。这就要求各级政府与各利益相关者充分合作，在政策与措施方面有新重点、新方向，实现综合治理。

（二）坚持粮食自给与可持续发展的方针

中国作为人口大国、政治大国，实现长期粮食安全，必须遵循两条原则：一是坚持粮食基本自给；二是注重可持续农业发展。坚持粮食基本自给是基于中国政治体制和人口大国国情。从政治上说，中国绝对不能把国民的饭碗，即粮食主权交由主要粮食出口国摆布，任其掌控国际粮食市场供给和价格。从经济上说，中国粮食市场打喷嚏，国际粮食市场必定感冒——中国的粮食进口量在一定程度上影响国际市场价格。因此，中国只有自己养活、养好自己，才能一不输出贫困，二不输出饥饿。从稳定国际粮食市场价格，到实现国际政治和社会稳定，这是中国对创建国际粮食安全领域共赢的巨大贡献。

要真正实现基本自给，中国就有必要与时俱进，在国际框架中探索新理念、新思维。当前，中国人口增长、城市化发展和消费模式的改变，造成粮食增产需要与耕地和水资源供给之间的巨大矛盾。鉴于中国人均可耕地面积和水资源量低于世界平均水平，进一步扩大耕地面积已无潜力，中国总体方针必须在确保现有18亿亩耕地的底线上，依靠创新和科技进步提高生产力，开发高产、高品质、气候变化适应力强的优良品种；采用节能、高效的农耕技术，积极推广综合农业病虫害治理；提高水资源利用和水利灌溉效率；推广业已证明的有效的可持续性的耕作实践，包括大力保护代代相传的农耕文化遗产；发展并推广绿色农业，保护资源环境和生态，全面提高农业生产率。

从长远看，农业发展不能单纯考虑初级农产品生产，未来农业出路在于推动农业现代化、农产品深加工和发展增值农业，这就要求充分重视农业标准制定。与制造业和服务业的标准制定不同，由于生产规模分散，缺乏组织性，农业标准制定困难较大。为此，应在体制上，将粮食和农业纳入系统，统筹考虑，强调生产、存储、流通、加工、市场和食品安全标准、立法和执法的系列机制，打破部门割据、各行其是的行政格局。

世界正处于向绿色经济发展模式转变的关键历史时期。在“里约+20”峰会实施进程中，尽管有些发展中国家有所保留，但不少国家认为，绿色经济、绿色农业已不再可有可无，而是一个必选项，是历史发展的趋势。绿色农业发展涵盖三个层面：经济可持续性、社会可持续性及环境可持续性。欧盟和加拿大等发达国家，则把推动绿色经济作为新一轮工业革命的契机加以强力推进。毫无疑问，中国有优势、有条件选择绿色经济，推动低碳发展。中国应该抓住当前机遇，系统出台配套政策与措施，推动绿色经济，实现创新型经济发展。

在具体措施上，要继续保持公共部门对农业的投资，特别是继续增加科技投入和对地方能力发展的支持。有人认为，2007~2008年全球粮食危机的原因之一是发达国家对发展中国家农业部门的官方援助明显减少（从20世纪80年代的19%降到2004~2005年的3%）。在过去的近40年中，发展中国家对农业科技的投入年均增长仅为0.7%；而在农业公共投资停滞不前的情况下，私有部门对农业的研发却逐步增加。目前，私有部门在发展中国家投入基本粮食作物的研究资金约达12亿美元，其作用不可小觑。进一步推动私有企业投资农业并形成规模产业，在国际上已悄然成风。政府要着手制定出台鼓励农民企业家投资农业、发展规模生产的政策和措施，建立长效运行机制，探索保障中国长期粮食安全的各种途径。

（三）建立国际伙伴关系，创建共赢

随着国际化和自由贸易的不断推进，世界上没有任何一个国家能完全依靠自身力量，实现百分之百的粮食自给。从长远上看，中国应当注重建立国际伙伴关系，通过国际经济合作，利用国内、国际两个市场，国际、国内两种资源，发展可持续农业生产，实现中国农业现代化和中长期粮食安全。

从战略上看，中国粮食安全重点首先要立足于国内资源禀赋。应当看到，目前中国农业的主要发展瓶颈，是以小农户为主体的农业经济和小规模生产模式，而中国人均土地面积不及世界平均水平的40%；农业组织化程度低，具有“自主、民选、账务公开、运作透明”等特点的新型农村合作社尚处于萌芽状态；农业科技推广不足；农村信贷和农村服务有限等。要充分利用好国内资源，就要大力鼓励城市资金和技术下乡，出台配套支农政策；进一步推进农村体制改革，在农村土地权属改革上迈出大步，实现农民的土地确权与认证，逐步使土地成为农民可自行支配的资产。这是目前全球农村发展和农业改革的方向，也是确保中国农民对农业长期、积极、持续投入的根本保障。

在国际上，相当一部分发展中国家具有丰富的自然资源和劳动力优势；而中国的企业已积累一定的资金、技术和市场渠道，两者存在优势互补的空间。中国可以瞄准国外一些拥有丰富土地资源的地区（如非洲某国的可耕地面积为1.3亿公顷，按中国目前生产水平，足可养活整个非洲），鼓励有资信的企业向国外投资农业、生产粮食，在帮助当地人民满足粮食需求的同时，成为中国粮食的补充供给链。在此过程中，中国企业成功“走出去”的关键是要开展做负责任的国际公民的意识教育，了解并尊重当地文化，追求双赢和互利。在发展生产中，充分注意资源的可持续利用和环境生态保护，实现可持续的发展战略。只要定位正确、方法得当、互惠互利、实现共赢，任何形式的投资和合作都无可非议，具有可持续性。美国、日本、欧洲甚至中东一些国家已开先河，例如，在2012年4月的G8会议期间，美国几家私有企业一举提出，五年之内向非洲撒哈拉南部六国投资35亿美元，发展粮食生产。

总而言之，进入21世纪以来，伴随国际政治、经济和贸易格局的变化，粮食安全领域的国际治理正在发生重大变革。该变革进程将包含如下特征：农业和粮食安全问题讨论更加国际化、政治化；所涉议题进一步综合化、复杂化；参与决策的利益相关者不断扩大化、多元化，其中，非政府组织、地方社团和私有企业的参与和影响决策的作用不断强化；磋商机制和平台更加多样化、层次高度分散化，其中，各种地区性组织的作用将进一步凸显。对于长时期习惯在国际事务中韬光养晦以适应求生存的民族，如何实现角色转换，不仅要争取在讨论全球粮食安全事务中有话语权，做到有声、有色、有影响，还要主动争取做重大国际事务决策的引领者，成为举世公认的负责任大国，这的确存在巨大压力和学习需求。尤其在国际谈判队伍的能力发展、国际型人才培养和国际农业和粮食安全治理从理念到理论，再到政策和合作等全方位事务的探索研究等方面，国家需要有战略安排和配套政策，凡此种种，挑战巨大，而风光无限。