2 集体林权流转制度的变迁和现状

2.1 集体林权流转制度变迁的历史

20世纪50年代初至今，我国先后进行了四次较大规模的农村土地制度改革，即土地革命、人民公社化运动、家庭联产承包责任制的确立和农地承包权的物权化改造（谈佳隆，2005）。在此过程中，我国林权流转制度可分为四个阶段。

2.1.1 林权的自由流转阶段（新中国成立前后至1955年）

新中国成立前，绝大部分的山林为地主阶级和封建族会所占有，林区的农民主要靠租种地主和族会的山地、山林营生。新中国成立后，1950年6月，《土地改革法》正式实施后，人民政府依法管理和经营森林。在东北、西南、西北原始林区建立了一批全民所有制森工企业，以木材生产为中心满足国民经济的原始积累和工业基础建设的需求。在中原和南方大面积荒山荒地和天然次生林区，组建了一大批国有林场进行造林营林。在广大农村，通过土地改革，农民分到了个人所有山林，农民成为山林的主人。根据《土地改革法》第30条的规定，农民对其所有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。可见，这一时期，林权包括林地所有权都是可以自由流转的（李爱平，2008）。

2.1.2 禁止林权流转阶段（1955～1978）

1953年开始的“合作化”把农民私人所有的山林变成了私人和集体共同所有。农民个人仅保留自留山上的林木及房前屋后的零星树木的所有权，山权及成片林木所有权通过折价入社，转为合作社集体所有，实行合作社集体合作经营。林农具有部分林木所有权、林地使用权以及部分收益权、自由退社权，无处置权。从1956年开始，农村进行土地调整，从互助组发展到初级社又到高级社，公有产权成了唯一的产权类型，农民的退出权大受限制。通过贯彻《农村人民公社六十一条》，搞“一大二公”运动，迫使农民加入了人民公社，将原合作社的山林全部划归公社所有。“文化大革命”时，农村又开始并社并队，开展“割资本主义尾巴”运动，没收农民的自留山、自留地、自留树。至此，只有国家和集体拥有森林、林木和林地所有权。在这个阶段，山林完全归国家、集体所有，并实行国家、集体统一经营，不准出租和买卖。《土地改革法》关于农村土地权利流转的规定实质上已形同虚设，林权流转消失（李爱平，2008）。

2.1.3 林权流转解冻阶段（1978～2003）

这是我国森林资源权属多元化的开端，林权流转也初步实行。1981年，随着《中共中央、国务院关于保护森林 发展林业若干问题的决定》（中发〔1981〕21号）的颁布，在集体林区实施了以“稳定山权林权，划定自留山和落实林业生产责任制”为主要内容的林业“三定”政策，广大农民分到了自留山，承包了责任山。1982年《宪法》明确了村集体作为集体土地所有权主体的身份，1984年制定的《森林法》确定了林权主体，1988年的《宪法修正案》允许包括集体土地使用权在内的各种土地使用权可以依法进行转让。长期受“一大二公”体制束缚的林业生产力得到了初步的释放，但是，承包到户责任制在山地上并没有像耕地一样，立即唤起农民对林业的热情，农民只对山上的林木感兴趣，明显只对山地资源的短期收益感兴趣，而对山地的长期投资并不重视，甚至许多地方出现了乱砍滥伐的现象。1990年前后一些地方开始实行林业股份合作制和荒山使用权拍卖试点，林业股份合作制是按“分股不分山、分利不分林”的原则，对责任山实行折股联营。1998年修订的《森林法》规定，林权可以转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木注册出资、合作条件。

2.1.4 林权流转发展阶段（2003年至今）

2003年3月实施的《农村土地承包法》将林地承包期可延长到70年；特殊林地的承包期，经国务院林业行政主管部门的批准可以延长，林地承包经营权可以在承包期内继承，并允许使用权和经营权转让。“四荒地”的拍卖工作也在全国展开，允许这些土地的收益权自由转让。2003年6月，中共中央、国务院作出了《关于加快林业发展的决定》。在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。2007年3月颁布的《物权法》从法律上明确了林地承包经营权的物权性质，延续了《农村土地承包法》的流转制度，为林权流转作出法律保障（于德仲，2007）。