环境保护的法律问题

第一节 法律调整在环境保护中的意义

环境保护的法律调整，是人类社会现代化进程中必然会出现而又必须加以妥善解决的课题，是当代经济建设中日益频繁遇到的一个重要法律问题。人们把调整因保护和改善环境而产生的社会关系的各种法律规范称之为环境保护法。它包括环境保护的基本法，也包含调整某种有关环境保护的社会关系的单行法。在经济建设的同时，运用法律手段保护环境，这是我国的一项重要国策。

环境一般分为社会环境和自然环境。环境保护中的环境，主要是指作为人类生存空间的自然环境。恩格斯曾经指出，“自然和历史——这是我们在其中生存、活动并表现自己的那个环境的两个组成部分。”这里所说的“自然”，就是人类赖以生存和发展的自然环境。它不仅是人类吸取基本生命物质，获得阳光、空气、水、食物的场所，也是为人类提供生产建设原料的基地。人类从自己生活和生产实践中逐步懂得保护自然环境的重要意义，并渐渐把这种认识上升为法律，凭借法律手段保护环境已有很悠久的历史。纵观环境保护法律调整历史发展的全过程，大体可分为三个阶段。

第一阶段，古代和中世纪，是环境立法的萌芽时期。由于社会生产力水平很低，人类的生产活动比较简单，对环境自净能力和生态系统良性循环冲击不大。只是在一些国家的法律中出现有关保护局部环境的零星规范。比如，《韩非子·内储说上》记载，“殷之法，弃灰于公道者断其手。”这大概是最早的禁止乱抛垃圾的法律条文。我国秦律规定：“春二月，毋敢伐材木山林及雍（壅）隄水。不夏月，毋敢夜草为灰，取生荔、麛（卵）鷇……到七月而纵之。”意思是，春天二月，不准到山林中砍伐木材，不准堵塞水道。不到夏季，不准烧草作为肥料，不准采取刚发芽的植物，或捉取幼兽、鸟卵和幼鸟……到七月解除禁令。这显然是我国最早的一条保护林木、水道、幼小植物、动物和水产资源的法律。1306年英国议会也颁布禁令，不准伦敦工匠和制造商在国会开会期间用煤。这些零散的环境保护的法律规范，尽管还远非当代意义上的环境保护法，可是却包含着它可贵的萌芽。

第二阶段，即从产业革命爆发到20世纪50年代，是环境立法的开始兴盛时期。蒸汽机被发明和广泛应用，给社会带来了空前巨大的生产力，也带来了对环境的污染。随着工业的发展，火车、轮船的发明，工厂林立的大城市的兴起，在人类历史上也就出现了大规模地改变自然界，污染环境，破坏和干扰生态系统的现象。保护环境的需要逐渐迫切起来。在一般行政管理法规中夹杂规定环保问题的现象增多了。比如，英国1863年制定的《制碱法》对防止废气污染作了规定。1877年日本大阪府颁布的《工厂管理条例》，从减少环境污染的角度规定了工厂的选址问题。美国1899年制定的《河川港湾法》，禁止将除城市街道和污水管道的液体之外的废物排入美国通航的水域。同时，专门保护环境的单行法规也应运而生。比如英国颁布了《水质污染控制法》《清洁空气法》，美国制定了《油污防止法》，西德颁布了《自然保护法》《狩猎法》。苏联十月革命胜利不久，也于1918年、1919年颁布过环境保护的单行法规。环境保护单行法的出现，是环保法逐渐走向成熟的重要标志。

第三阶段，即20世纪60年代以来，是环境立法迅速发展、自成体系的时期。由于科学技术突飞猛进，生产力急剧发展，人口飞速膨胀，资源被大量开发、耗费，人类的生活和生产活动对环境的污染，对生态平衡的破坏越来越大，震惊世界的公害事件，如日本的水俣病、骨痛病，美国的洛杉矶光化学烟雾事件等不断发生。从20世纪60年代开始，环境问题就成为世界上五大社会问题（还有人口、粮食、资源、能源）之一，保护环境的呼声形成了强大的舆论压力。为了保护自然资源，控制公害的发展，许多国家越来越认识到进一步采取法律手段的重要性，环境立法得到了前所未有的发展。不只是迅速增订了许多环境保护的单行法规，还制订了综合性的环境保护法律，对整个环境保护中的社会关系进行通盘调整。例如：苏联于1960年制定了《苏俄自然保护法》，日本于1967年颁布了《公害对策基本法》，美国于1969年颁布了《国家环境政策法》，西德也于1974年制订了《联邦污染控制法》。环境立法已逐渐形成独立的法律部门，形成基本法和单行法相结合的体系。这个时期环境立法的特点主要表现为：（1）保护环境，防止污染，已经成为一个不可动摇的宪法原则，22个国家已将这一点写进了自己的根本大法。（2）自成体系，日趋完备。不仅有环境保护基本法，而且有环境保护单行法。涉及环境保护的各个领域的环保法律，西德有160种、美国有120种、日本有70种之多，形成了一个独立的环境保护法律体系。（3）不仅加强了行政法保护、民法保护，而且增添了刑法保护。西德、日本、瑞典、美国、苏联都在刑法或其他特别法中规定了“公害罪”，对破坏环境的罪行处以徒刑或罚金。（4）环境立法开始国际化。在国际环境法领域，产生了1972年的《人类环境宣言》、1980年的《世界自然资源保护大纲》、1979年的欧洲《防止大气污染公约》、1972年的《美苏环境保护合作协定》等国际条约、地区性公约或双边协定。

回顾世界各国，特别是西方各国环境保护法律调整的发展历史，不难看出两个问题：

第一，加强环境保护，是任何一个经济发达国家和正在建设现代化经济的国家所必须注意的问题，而采取法律调整措施则是它们保护环境的必不可少的手段。恩格斯告诉人们：“人本身是自然界的产物，是在他们的环境中并且和这个环境一起发展起来的。”自然条件影响人类的历史发展，而人也反作用于自然界，改变自然界，为自己创造更好的生存和活动的条件。随着人类对自然规律认识的增长，人类支配、驾驭自然界的能力也增加了。但是，自然环境并不是可以受人类任意摆布的。人类的活动，如果违反了自然规律，自然界就必然给人类以无情的惩罚。人类近百年的生产活动，特别是近几十年的生产活动，给自然环境带来了巨大的影响和变化。现代人类生活的环境远不是原始的自然界，随着科学技术的进步和工业的迅猛发展，其所处环境与自然环境的差异越来越大。特别在人口密集的城市和工业区，环境的组成与变化规律同自然环境已相去甚远。但人类对环境变化的适应是有一定限度的，且自然界能够提供给人类的物质及其数量也不是无限的，如果人类的活动使自然环境剧烈变化，或把数量过大的有害物质倾入自然生态系统，超过了生物和人类自己可以忍受的程度，就会破坏生态平衡，使人类和生物受害。因此，当人们改造自然、发展经济的同时，必须兼顾环境保护。但是，并非所有人都认识或承认这个道理，有些国家在生产规模迅猛扩大之时，自然资源被严重滥用，环境受到工业日益严重的污染和破坏，生态平衡失调，以致在许多国家形成了普遍性的公害，发生了一系列严重的污染事件，造成巨大的生命财产损失。1952年震惊一时的伦敦烟雾事件，四天内死亡4000人。这些事实，使许多国家不得不考虑，为了保护环境，在采取科学技术、经济措施的同时，还必须进一步运用法律手段，把环境保护纳入法治轨道。

第二，西方资本主义国家，由于它们的阶级本质所决定，都走了一条“先发展经济，后治理污染”以及被动采用法律调整措施的悲惨道路。在资本主义国家里发生“八大公害事件”并不奇怪，这是资本主义社会制度的必然产物。资本主义生产的目的“是用最小限度的预付资本生产最大限度的剩余价值或剩余产品”。所以，“只在求得劳动的最近最直接的有用效果。那些只是在以后才显现出来而且是由于逐渐的重复和积累才发生作用的进一步的结果，一直是完全被忽视的”。在经济发展与环境保护发生矛盾时，资本家阶级本能地优先发展经济而不顾环境污染对劳动人民的危害。但是，最近几年，有些资本主义国家也在采取措施，包括运用法律手段治理污染，并且环境状况也确实正在改善，这种改变同样是为了资产阶级的自身利益。首先，经验教训使现代资产阶级懂得：环境污染严重会引起劳动人民反对，对维护统治地位不利。其次，资本家和劳动人民生活在同一自然环境之中，一样地呼吸空气、饮水、吃食物，环境的污染和破坏，直接影响到百万富翁自己的生存。再次，环境质量的恶化，反过来也恶化了资产阶级为赚钱而经营企业的条件（土地、人力、资源等）。因此，资产阶级为了更持久地更多地榨取剩余价值和剩余产品，必须付出一定的甚至是比较大的资本，用于环境的保护和改善，他们的国家也正是出于保护资产阶级的利益，而开始采取法律调整措施的。由于资本主义基本经济规律的制约，它们无不以追逐最大限度的利润为目的，不可能不走先发展经济、后治理污染的弯路。

我国是社会主义国家，人民是国家的主人，国家的全部活动就在于保护人民、造福人民，从根本上说，国家利益和人民利益是完全一致的。保护环境，是建设社会主义强国保护人民健康的大事，它的出发点和归宿都是为了人民群众。因此，我们国家在自己的实践中，能够正确地接受国外环境保护中的经验教训，并采取法律调整的手段，保护和改善环境。新中国成立以来，党和政府曾在保护土地、改良土壤、改造沙漠、根治害河、兴修水利保护森林、确定自然保护区等方面，进行了大量工作，并先后颁布了《国家建设征用土地办法》《公路绿化暂行办法》《水土保持暂行纲要》《森林保护条例》等重要法规。粉碎江青反革命集团后，国家又先后制定了《森林法（试行）》《环境保护法（试行）》。但是由于“左”的指导思想的影响，特别是林彪、江青反革命集团多年的破坏，加上我们经验不足，环境保护中的法律调整的重要性长期不被人们认识，即使环境保护法公布施行后，也未做到“有法必依”。最近，中央书记处对环境保护工作提出重要意见，指出：对于人类生活环境的保护，现在不能不提到议事日程上来了，不能不抓了。现在只抓污水处理、废气处理还不够，应当有全局安排。包括森林覆盖面积，避免沙化，长江、黄河的开发与治理，等等。指示中还说，环境保护问题涉及国家的经济布局，涉及计委与其他许多部门。对于环境保护的科学研究工作，需要自然科学家与社会科学家结合起来进行，要搞立法，搞规划。鉴于我国环境污染的严重状况，为了贯彻执行中央书记处这一重要指示，我们必须在环境保护基本法的基础上，尽快完善我国的环境保护法律制度，并解决实施环境保护法中的问题，使环境保护真正纳入法治的轨道。这样做，对于造福子孙后代，实现四个现代化的宏伟事业，是非常必要的，其意义在于：

第一，加强环境保护中的法律调整，是控制和消除污染，保证社会主义经济建设正常进行的需要。社会主义国家区别于资本主义国家的一大特点，是能够自觉认识并按照客观经济规律办事，特别是按照社会主义基本经济规律的要求发展生产。根据社会主义基本经济规律的要求，社会主义生产的目的是满足人民群众不断增长的物质和文化生活的需要。实现这一目的的手段是不断创造更高的劳动生产率。从社会主义生产的目的及实现它的手段来看，都应包括为人民和子孙后代创造清洁、优美的生活和劳动的环境。所以，防治污染，保护环境，是社会主义基本经济规律的要求，保护和改善环境，不可避免地要成为经济发展的重要内容：其一，社会主义的大生产必须合理利用和保护资源，防止工农业中产生的污染和其他公害，并对已经产生的污染积极进行治理。当前，在工业生产过程中，由于技术经济条件的限制，为了生产一定的产品，往往只利用了原材料、燃料的某一部分，而其他部分则当作废料以水、气、渣的形式排放到环境中。既污染了环境，又极大地浪费了资源。列宁曾指出：“把自然肥料白白抛掉，反而污染市郊和工厂附近的河流和空气，这是很不合理的。”随着经济的发展，资源消耗的速度更快了，客观上要求人们必须改变目前的经营方式，以实现综合利用，化害为利。其二，必须把“三废”的治理作为生产过程的必要环节。随着工业的迅速发展，向自然环境排放的各种生产和生活废弃物与日俱增，大大超过了环境的自净能力，降低了环境质量。为了保证环境质量，使经济持续稳定发展，必须为处理“三废”付出劳动。换句话说，符合一定质量标准的环境，不再纯粹是自然界的恩赐，而要靠人类劳动去创造。所以，环境保护，必然地应成为国民经济中的重要组成部分。所有这些，都需要我们的国家采用法律的调整措施，以便正确处理好保护环境和发展生产的关系，使环境保护与国家经济建设的长远规划和近期计划相协调、相适应，防止浪费资源、牺牲环境的现象出现。

第二，加强环境保护中的法律调整，是保护人民健康、安全，进一步巩固安定团结的保证。我国是以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，它的法律必须坚决地把保护人民健康作为自己的重要任务。我国宪法第十一条规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，这就是说，保护环境，是国家的崇高任务，是发展国民经济改善人民物质和文化生活的一个重要组成部分。为此，我们必须具体地制定一系列环境保护的法律规范，以保证人民确有清洁适宜的环境。目前，我国工业还不够发达，但环境污染已相当严重，突出表现在城市环境恶化、江河湖海污染和自然生态的破坏等方面，并已给人民群众的生活和健康带来了危害。例如黄浦江、松花江受到严重污染后，影响了上海、哈尔滨两市1300多万人口的饮水，群众反映强烈。由于设在城市居民区的工厂的噪音、烟尘、恶臭，对居民造成直接危害，不断发生厂群纠纷。某市1980年1至10月就有40家工厂因“三废”污染与居民发生冲突，累计停产45天，损失3562500元。工业和城市“三废”危害农田，损害农民利益，影响工农关系、城乡关系的事情也在增多。为了保护人民的健康、安全，加强工农联盟，进一步实现安定团结，也急需健全法制，运用法律措施，调整因环境保护而产生的各种社会关系。

第三，加强环境保护中的法律调整，是按照自然规律办事，保持生态平衡，维护人类长远利益，造福子孙后代的需要。自然界给人类提供了生存的场所、条件和生活资料，从而形成了人们对自然界的依赖关系。维持自然界生态平衡的基础，是有规律的物质循环和能量循环。为了保持这种有规律的循环，人类的活动必须符合自然规律的要求。反之，人类和自然界之间的平衡关系就被破坏，就会受到自然界的惩罚，危害人类生存本身。恩格斯告诫我们，“必须时时记住：我们统治自然界，决不像征服者统治异民族一样……我们对自然界的整个支配，仅仅是因为我们胜于其他一切动物，能够认识和正确运用自然规律而已”。我们在利用和改造自然的同时，必须注意使自己的活动符合自然规律，特别是生态规律的要求，爱护自然界，爱护自然资源，保护和改善人类生存的环境，这不仅是当代人民群众的整体利益的要求，也是保护人民长远利益和子孙后代幸福的需要。为此，就必须把环境质量标准法律化，使这些反映自然规律要求的法律规范，成为每一个人都必须遵守的行为准则，以维护自然生态的平衡。

第二节 环境保护法律调整的原则

环境保护法的基本原则，在环境保护的法律调整中居重要地位，这不仅在于它本身具有法律的约束力，人们必须遵守它，还在于它为制定和运用环境保护的其他法律规范提供了总依据。1973年8月，我国召开了第一次全国环境保护会议，会上制定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的方针，并载入了会议的正式文件，人们通常称之为“三十二字方针”。这条方针总结了我国环境保护的实践，体现了环境保护法律调整的总要求，因而它也是环境保护中法律调整的总原则。这条总原则先是载入1973年国务院文件，后于1974年1月载入《工业“三废”排放试行标准》中，开始成为环境保护工作的总依据。1979年9月13日，五届人大常委会第十一次会议制定了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，这个法的第四条明确把“三十二字方针”肯定下来，使其成为我国环境保护法的总方针和总原则。根据环境保护法这一总方针和总原则，我国在环境保护的法律调整中，必须坚持以下原则：

第一，国民经济和环境保护必须统筹兼顾，协调发展的原则。我国是社会主义国家，国民经济是有计划按比例发展的，发展经济的根本目的是造福于人民。环境保护，从根本上说，就是保护广大人民群众和子孙后代的健康，保护和促进生产力的发展。周恩来同志生前曾多次指出，我们在搞工业建设的同时，就应该抓紧解决环境污染问题，绝对不做贻害子孙后代的事。这就是告诉我们，在国民经济发展中，必须注意发展生产和保护环境的综合平衡。目前，我们已成为世界上排污较多、污染严重的国家之一。如果只片面强调发展生产，而不重视环境保护，随着生产建设的发展，环境的污染和破坏会越来越严重。就可能发生西方国家发生过的爆炸性公害。为了切实执行“统筹兼顾，协调发展”的原则，必须十分重视行政法律调整的措施：（1）在规划经济发展的同时，必须同时规划环境保护工作。环境保护法第五条规定：“国务院和所属各部门、地方各级人民政府必须切实做好环境保护工作；在制定发展国民经济计划的时候，必须对环境的保护和改善统筹安排，并认真组织实施；对已经造成的环境污染和其他公害，必须作出规划，有计划有步骤地加以解决。”根据这一规定，环境保护理所当然地应成为国家计划的重要组成部分，中央各部门和地方各级人民政府在制定经济发展的长远规划和年度计划时，必须把环境保护纳入指令性计划，计划审查机关在审查计划时应认真审查有无环境保护的内容，凡没有环境保护内容的计划，应视为不完备的计划，不予批准；消除污染，保护环境，应作为工矿企业全面完成国家计划的一项考核指标。各级主管部门和企业在安排、检查、总结生产任务时，应同时安排、检查、总结环境保护工作。其他指标完成了计划，而“三废”放任自流，不积极进行治理，污染环境，危害人民健康，不算全面完成国家计划。（2）对发展生产和保护环境所需的人、财、物，必须统筹安排。中央和地方的财政预算中，应包括环境保护所用的必要财力。

对环境保护所需的资金、物资应逐年作出安排，并予以切实保证。对于国家用于环境保护的人力、财力、物力，任何机关和个人不得挤占、挪用，凡挤占挪用者应追究其法律责任。

第二，防治污染，保护环境，必须坚持防治结合，以防为主的原则。环境的污染和破坏有四个特点：（1）有些污染不易及时发现。日本的“水俣病”，从排放甲基汞毒水的合成醋酸工厂建厂，到发现渔民吃鱼中毒，前后经过了23年之久，又经过12年，才弄清楚是甲基汞中毒。伦敦烟雾事件，经过十几年才弄清事件的真相。洛杉矶烟雾事件，最初被认为是二氧化硫造成的，后来被认为是石油挥发物造成的，经过七八年才逐渐弄清主要是汽车废气经日光作用而形成的光化学烟雾造成的。（2）环境污染造成的有些疾病，不易彻底治疗。如水俣病、骨痛病、癌症，至今还没有彻底治疗的有效方法。（3）环境污染和破坏一旦形成，即使停止了新的污染和破坏，而旧的影响也难以很快消除，甚至会成为新的二次污染源。如森林的乱砍滥伐，十几年甚至几十年难以再生。土壤、地下水的污染，几十年甚至上百年都难以恢复。美、日等国早已禁止使用滴滴涕，但是，至今在人奶中仍能发现，婴儿由哺乳而得到的农药超过规定限度。（4）环境污染造成的经济损失很大，加上污染治理费用，则要付出更加高昂的代价。据专家估计，美国1977年由大气污染造成的经济损失，至少是250亿美元。美国计划1976年至1985年用于执行防止大气和水污染法令的费用，接近4500亿美元，相当于1976年至1985年间国民经济总产值的2%。总之，“污染容易治理难”，这是国内外很多事实证明了的重要经验。所以，防治污染，保护环境，必须以预防为主，防患于未然。我国的环境保护法贯彻了“预防为主”的精神，特别是在第四、六、七、十七、十八等条款中，对“合理布局”“综合利用”“三同时”等措施，都作了明确的规定，体现了“预防为主”的要求。现在的问题是，要认真执行这些规定，并用相应的具体的法律规范加以落实，以便通过法律调整，防止新的污染源产生，限制旧的污染蔓延，并在积极治理中使整个环境得到改善。

第三，综合利用，化害为利的原则。环境保护法第十八条规定：“加强企业管理，实行文明生产，对于污染环境的废气、废水、废渣，要实行综合利用，化害为利。”1974年制定的工业“三废”排放标准第二条也规定：“充分发动群众，开展综合利用，尽量减少工业‘三废’排放数量，防止工业‘三废’污染危害”。第十七条规定：“工业‘废渣’是一种自然资源，要想方设法利用，以开辟新的原料来源，减少对环境的污染。”“凡已有综合利用经验的‘废渣’……必须纳入工业设计、基本建设与产品生产计划，实行‘一业为主，多种经营’，不得任意丢弃。”环境保护法还对综合利用规定了奖励条款。这些规定，体现了“三十二字方针”的基本精神，其要求在于：（1）把有害之物，变成有用之物，从而消除污染危害；（2）合理利用资源，使资源的效能充分发挥出来；（3）广泛开展工艺改革和技术革新，使“三废”少产生或不产生，把“三废”消灭在生产过程中。根据这些要求，工矿企业要把排放的有害物质加以回收或制成新的产品。在治理“三废”时，要打破行业界限，尽量采用经济有效的现代科学技术的新成就，实行多种手段结合，发展综合利用，变废为宝，使这个工厂的废物，变成另一个工厂的原料，向生产的深度、广度进军。在农村则要提倡把农业生产中的废物发酵生产沼气和沤制肥料；对于人民日常生活中排放的垃圾，也要收集起来，分类处理，把无用之物重新变成工业原料和农业肥料。

第四，防止污染，保护环境，必须坚持权利和义务一致的原则。控制和消除污染，保护和改善环境，是一个内容很复杂、涉及面很广的问题，关系亿万人民群众的切身利益，保护好环境是广大人民的迫切要求；同时，人民群众蕴藏着改善环境的无穷智慧，只要发动群众，群策群力，环境保护中遇到的难题就能逐步获得解决。正是基于上述的前提，所有公民和法人，在保护环境问题上必须坚持权利和义务相一致的原则。即是说，每个公民和法人组织都有权要求改善环境，但同时都必须为保护环境履行自己的义务。在“三十二字方针”中规定“依靠群众，大家动手”，正是体现了这种要求。如果每个公民，特别是法人，都要求别人控制和消除污染，而自己却不肯为改善环境承担任何义务，那么消除污染，改善环境，则只能是一句空话，即使有再好的计划也等于零。我国环境保护法第八条规定：“公民对污染和破坏环境的单位和个人，有权监督、检举和控告。被检举、控告的单位和个人不得打击报复。”这些规定从法律上保障了每个公民享受清洁、优美、安静的环境的权利，也从法律上规定了每个公民和法人尊重别人这一权利的义务。在法律调整中，认真坚持这一原则是有重要意义的，它有利于调动广大群众保护环境的积极性，向污染和破坏环境的违法行为作斗争。

为了更好地依靠群众保护和改善环境，还应该从法律上确认将环境污染情况公布于众的制度。罗马尼亚《环境保护法》第六十条明确规定：“报纸、电台和电视要大力向公众报导环境污染现象及消除污染的必要措施，以形成强大的舆论。……”日本《大气污染防止法》第二十四条规定：“都道府县知事应将辖境内的大气污染状况公布周知。”《水质污染防治法》第十七条也明确规定：“都道府县知事应将辖境内公共水域的水质状况公布周知。”这些法律规定，对于他们各自国家的环境保护都产生了好的作用。目前，在我国法律中尚无此类规定，只是在实践中有类似的做法，譬如利用报纸、电台揭露污染环境的严重事件及其肇事者。这些作法虽然也起到了发动群众监督环境保护的某些作用，但仍很不系统，没有形成制度。我国应当总结自己在环境保护中的实践经验，借鉴外国有益的东西，在今后立法中形成带有我国特点的公布环境污染和破坏情况的制度，使之成为依靠群众舆论压力推动环境保护工作的法律手段。

第三节 我国环境保护的法律制度

环境保护的法律制度，是我国社会主义法律制度的一个重要组成部分，它从最初确定之日起就鲜明地反映了我国社会主义法的本质，反映了全国人民的意志，体现了人民的根本利益。为人民群众保持优良的生活环境，保护人民所需要的资源，这就是我国环境保护法律制度的出发点。

环境保护法律制度的任务，是调整因保护和改善环境而产生的各种社会关系。由于它和其他法律制度的任务不同，形成了它自己独有的特点。

第一，环境保护法律制度是法律规范和技术规范的结合。如前所述，环境保护法所保护的是人类生存的自然环境，而自然环境的保护所产生的问题并非一般法律规范所能完全解决的，于是，就不得不要求制定一些反映自然规律的规范，如环境质量标准、控制污染物排放的排污标准，等等。这些规范是技术性的规范，但又不同于一般的技术规范，它们一旦被国家颁布，就被赋予了某种强制性，成为法律化了的技术规范。它们虽然标明的是自然界的某些标准（如水、气、土等），但却要求人们的活动必须遵守它们。所以说，这些规范兼有法律和技术两种规范的特点，这种特殊的法律规范和一般法律规范的结合，是环境保护法律制度的一个突出特点。

第二，环境保护的法律制度，就其法律结构而言，是不同法律部门的法律规范的有机结合。我国环境保护法律制度，就它的主要方面来说，是行政法的法律规范。行政法的法律调整在环境保护法中占有重要地位，诸如禁止向一切水域排污，不得在风景区、自然保护区建立污染环境的企业，有害气体的排放必须符合国家标准，责令造成污染的单位转产搬迁，等等，都是由国家授权的行政机关制定的行政法规调整的，这些法规规定的义务是通过处以行政罚款等措施保证履行的。保护环境和防治污染，涉及的不只是某几个人，或某个地区的人民，而是整个社会。就其本身而言，它是宏观经济的问题，而不是微观经济问题。国家从战略的全局出发，运用行政法的措施管理和监督环境保护，是非常必要的，从我国的实践以及外国的经验来看，必须充分肯定它的地位。其次，运用民法的法律规范和刑法的法律规范调整环境保护中的社会关系，也是非常需要的。在环境保护的实践中，人们常常遇到违反环境保护法的规定而损害其他公民的权利的行为，从而导致了民法调整的必要。例如企业排放的废水、废气，使人民公社的庄稼产量明显下降或牲畜死亡，等等。这些情况，都不能仅靠行政措施解决，而只能根据民法损害赔偿的原则，满足集体经济组织和公民个人索赔的合理要求，由排污单位给付损害赔偿金。污染环境还可能因造成人身伤亡和重大财产损失而构成犯罪，这就需要追究肇事者的刑事责任。在保护环境中，以经济行政法的措施为主，辅之民法、刑法的法律措施，采取综合调整的方法，这是环境保护法律制度的又一个特点。

第三，环境保护法律制度，调整的范围非常广泛。它既调整人们在经济活动中产生的经济关系，也调整人们在改造自然、影响自然中产生的其他社会关系。就其法律关系的主体而言，它既调整具备法人资格的经济组织（包括国有经济组织、集体经济组织等）之间的关系，经济组织与公民个人之间的关系，也调整国家机关和经济组织之间的关系。就其法律关系的客体说来，它既保护矿产资源、生物资源等自然资源，又保护名胜古迹、风景游览区、生活居住区等。广泛的自然客体，涉及人类物质生产和生活（包括物质生活和文化生活）的各个领域，关系到千家万户，男女老少。环境保护法律制度的这一特点，对每个公民提出了一个最基本的要求，即人人都要遵守环境保护法，自觉地保护环境，人人都要和违反环境保护法、破坏和污染环境的行为作斗争，这是保护全体人民利益的需要，它不仅影响到当前的利益，也影响到长远的利益。

我国的环境保护法律制度主要是两大类。

第一类：保护自然资源的法律制度

它所调整的范围，是人们在保护自然资源中所产生的社会关系，它所保护的客体是人类生产、生活所必需的自然资源。为了顺利地进行四个现代化建设，我们在利用自然资源时，必须协调人类活动和环境之间的相互关系，协调经济发展速度与自然资源利用以及社会对生产物质的供需平衡，为此就要正确地运用生态规律和经济规律确立和执行保护自然资源的法律制度。由于自然资源范围很广，各自又有不同的特点，保护的要求也有差异，因此，在环境保护实践中形成了下列不同的自然资源保护制度。

一 大气、水资源和土壤的法律保护制度

它的自然客体是大气、水体和土壤。它们具有明显的地区性，保护这类资源的基本原则，是充分利用近代科学技术，因地制宜，发挥各地所长，以保证大气和水的永恒使用。我国环境保护法第十一条明确提出，“保护江、河、湖、海、水库等水域，维持水质良好状态”。“严格管理和节约工业用水、农业用水和生活用水，合理开采地下水，防止水源枯竭和地面沉降”。并且规定，在水源保护区不准建立污染环境的企业、事业单位。国家计委等部委印发的《关于治理工业“三废”开展综合利用的几项规定》也明确规定：“不允许把江河湖海作为污水道和垃圾箱。”《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》也规定：“禁止在中华人民共和国沿海水域任意排放油类或油性混合物，以及其他有害的污染物质和废弃物。”这些规定，是保护水资源的最基本的要求，为了保证人和生物对清洁水流的源源不断的需要，为了使工农业做到合理用水，所有的企事业单位和公民个人都要认真执行这些规定，为保证水质履行自己的义务。但是，仅有这些零散的规定，还不能完全承担起保护水资源的任务，还需要制定保护水资源的单行法。目前日本、苏联、西德等国，早有此类立法。我国现在正总结自己的实践经验，吸取国外好的东西，对水体保护，包括地表水体、地下水作出规定，制定我国的水体保护法。沿海水域的保护有其特殊性，它不仅涉及水资源的利用问题，还涉及国家与国家之间在保护海水水质方面的权利和义务，应在《防止沿海水域污染暂行规定》的基础上，制定单独的海洋环境保护法这样的单行法。我国有关大气保护的立法更为薄弱，目前尚无专门的法规，而我国许多大中城市的大气环境质量又很差，急需完成现在正进行的大气保护法的制定工作。

水土保持是保护土壤制度的重要内容。我国水土保持纲要的任务是，认真开展水土保持工作，合理利用水土资源，以达到防止水土流失，保护土壤的目的。这个纲要的根本要求是：（1）根据各地区的不同特点分别制定自己的水土保持工作规划，并确实保证实施；（2）各业务部门要各负其责，努力协同，保证水土保持措施的实现；（3）在土壤上进行的农、林、牧各业都要制定水土保持办法，防止因作业的进行造成水土流失。

二 矿产资源的保护制度

它所保护的自然客体是煤、石油和其他矿产资源。这类资源的储量有限，开采后又大部分不能再生，而它又是物质生产部门不可缺少的生产资源，是实现四个现代化的物质基础。所以，国家一直把保护和合理利用矿产资源，作为一项重要的技术经济政策。矿产资源保护法就是这一重要政策的反映。新中国成立以来，我国政府对矿产资源的保护是比较重视的，1965年12月17日，国务院曾批转了《矿产资源保护试行条例》。这个条例的原则是：实行综合利用，兼顾当前与长远、局部与整体、用矿与保护的关系，充分发挥潜能，以保证资源利用合理，减少污染。根据这个条例的规定，在保护和利用矿产资源中应做到：（1）地质勘探单位应当对勘探区内的一切具有工业价值的共生矿和伴生组分进行勘探研究；对易损的特种非金属矿产，应当采用合理的勘探方法妥善保护；钻探可能蕴藏有石油、天然气等可燃流体矿产的地层，事先必须采取防喷措施；如发现世界罕有的、具有特殊学术意义的地质现象，应当划出一定地区，加以保护。（2）对于有发展远景的矿山，应编制矿山开发总体规划，以便合理开发资源；矿区内的矿产涉及几个部门使用时，由主要使用部门会同各有关使用部门联合进行设计；对不急需或利用有困难的矿产，在设计中应当尽可能保护，以备今后开采利用，必须采出的，应当设计必要的贮存场所，以便保管。设计各种大型工程之前，必须向地质部门了解工程区内的矿产资源分布情况，以免压复矿产资源或改变地下水现状，无法避免的，应作出细致的经济比较，并征得主管工业部门同意。（3）矿山企业，必须根据设计要求、采矿程序以及贫富、大小、厚薄、难易兼采和综合利用的原则，订出合理的、切实可行的技术措施和作业程序，然后进行开采。矿山企业在开采过程中，应当经常进行研究并不断改进采矿方法，努力降低贫化率和损失率，最大限度地回采地下资源，注意防止矿产自燃、充水等破坏现象。开采中如发现具有工业价值的共生矿产和伴生组分，应立即报请主管部门处理；凡属需要通过生产地质工作补充勘探和研究的，应组织力量抓紧进行，以利全面回收。矿山企业对于已经采出而且目前尚难回收或利用以及暂无销路的矿产，应当集中存放，妥善保管。严禁乱挖乱采，防止矿产资源的破坏和损失。（4）选矿、冶炼企业在选矿、冶炼过程中，应当综合回收矿产资源，努力提高回收率，尽量回收一切有用组分。对某些限于当前经济条件暂时不能回收的，应妥善保存，以便将来利用。在搬运、包装、堆放矿石和矿产品的过程中，应当注意防止贫化损失。为了进一步健全对矿产资源的法律保护，还应制定《矿产资源法》。

除《矿产资源保护试行条例》对保护矿产资源作出了综合法律调整的规定外，我国其他法规中还可看到一些零散的规定。如《石油工业部环境保护工作试行条例》，对保护石油资源也作出了规定，它要求各石油企业通过革新工艺，技术改造，综合利用，最大限度地利用能源和资源。对落地的原油和其他各种油类、烃类，要尽量回收利用。天然气、油田伴生气和炼厂瓦斯，必须纳入生产流程，回收利用，不得任意排放。这些规定对合理利用石油资源是有意义的。

应该说1965年制定的《矿产资源保护试行条例》，其基本内容是好的，但我国的矿产名曰全民所有制财产，实则部门所有，各工业部门都管矿产。因此，并未认真执行这个条例。为了彻底改变目前浪费、破坏资源的现象，必须建立全国统一管理矿产的机构，以便保证合理利用矿产资源。

三 生物资源的保护制度

它的保护对象是野生动物、植物等生物资源。此类资源的特点是具有再生的机能，如能合理利用，并按照自然规律进行管理和抚育，就可以保证再生，而且可以有计划地繁殖扩大。我国野生动物资源种类繁多，资源丰富。陆栖脊椎动物有2100多种，占世界总数的10%，其中有不少闻名世界的珍贵稀有动物。我国植物资源也极为丰富，在世界上名列前茅。我国牧区约有43亿亩草原，其中可利用的草牧场约33亿亩。合理地保护和利用这些资源，是我国的一大财富。建国以来，国家根据生物资源保护的需要，曾先后制定了水产资源繁殖保护条例、森林法等重要法规。

水产资源繁殖保护条例的任务是，繁殖保护水产资源，发展水产事业，以适应社会主义现代化建设的需要。它的保护范围，“是有经济价值的水生动物和植物的亲体、幼体、卵子、孢子等，以及赖以繁殖成长的水域环境”。这个条例的要求是：（1）按照所列的水生动植物重点加以保护。根据水生动（植）物的可捕（采收）标准进行捕捞（采收）。（2）对某些重要鱼虾贝类产卵场、越冬场和幼体索饵场，应当合理规定禁渔区、禁渔期，分别不同情况，禁止全部作业，或限制作业的种类和某些作业的渔具数量。（3）渔具渔法要合理。各种主要渔具，应当按不同捕捞对象，分别规定最小网眼（箔眼）尺寸。禁止制造或出售不合规定的渔具。严禁炸鱼、毒鱼、滥用电力捕鱼以及进行敲作业等严重损害水产资源的行为。（4）保护渔业水域。禁止向渔业水域排放有害水产资源的污水、油类、油性混合物等污染物和废弃物。修建水利工程要建造相应的过鱼设施，已建成的水利工程，在许可的水位、水量、水质的条件下，适时开闸纳苗和捕苗移殖。围垦海涂、湖滩，不得损害水产资源。

森林法的任务，是保护森林的所有权，加快造林速度，加强森林管理，合理开发利用森林资源。它保护的客体是森林资源，包括林木、竹子、林地，以及林区范围内的植物和动物。根据森林法的规定，在保护森林中必须做到：（1）划定森林保护区，配备专职或兼职的护林人员。（2）规定森林防火期。在森林防火期内，对林区野外一切用火和一切可能引起火灾的活动，必须规定安全措施，严加管理。（3）严禁毁林开荒或毁林搞副业。（4）划定自然保护区，保证珍贵、稀有动物和植物的生长繁殖。（5）森林采伐必须遵守国家的规定，严格坚持合理采伐的原则，以县或国营林业局为单位计算，每年的森林采伐量不得超过生长量。国家和地方的木材生长必须全部纳入国家计划，不准进行计划外的采伐。

上述的法规，在保护和发展我国野生动、植物资源中发挥了重要作用。但是不能不看到，我国生物资源保护的立法是非常薄弱的，不少保护领域尚无法可依，对野生动植物乱捕滥猎、乱砍滥伐、超载放牧、酷渔滥捕、盲目垦荒等现象相当严重，以致许多有经济价值和学术意义的生物资源濒临枯竭。据调查，野马、高鼻羚羊、白鹤等十种珍贵鸟兽已经灭绝，大熊猫、老虎等二十余种珍贵动物也接近灭绝，野人参等已趋枯竭，许多作物、果树、蔬菜、花卉的野生种源也近乎灭绝。对生物资源的破坏，已经或正在给国家建设和人民生活带来了灾害性恶果，非常需要完善这方面的立法。从目前来看，首先要根据生物资源可以再生的特点，制定保护动植物资源的综合性法律，以便确定有利再生的一系列保护原则和保护措施，使各类动、植物的保护都有所遵循。其次，要完善自然保护区的法律制度。做好自然保护区区划和管理工作，是保护我国自然环境和自然资源，特别是拯救和保存我国某些濒于灭绝的生物种源的重要措施。这方面的制度，在“文化大革命”中曾受到严重破坏，许多自然保护区名存实亡，区内的珍奇动物惨遭捕杀。现在，迫切需要总结经验教训，制定自然保护区法，确定珍奇动、植物的保护原则，制定有利珍奇动、植物繁殖的措施，以及对破坏珍奇动、植物生长的加重处罚的条款，确保它们生生不息。目前，我国划定的自然保护区也太少，和我们这个大国很不相称。有些国家自然保护区的总面积已占国土面积的20%以上，一般国家也占4%左右，而我国仅占0.17%，不仅数量少，面积小，而且类型单一。1980年全国首次自然保护区区划工作会议确定，将我国自然保护区增至300个以上，总面积扩大到国土面积的1%，现在需要尽快落实，并积极创造条件，尽量多开辟一些。同时，为了加强对野生生物资源的保护，应建立健全野生动、植物的管理机构，负责协调和管理野生动、植物资源工作，监督执行有关法规。

第二类：防止污染的法律制度

我国防治污染的法律制度，是随着工业生产的发展，以及人们对工业“三废”污染严重性的认识的提高，逐步建立起来的。我国第一次把“防止污染”写入法规，是1965年12月17日国务院批转的《矿产资源保护试行条例》，这个条例的第二十六条明确规定：“工矿企业、医疗卫生部门和城市建设部门，对于排出的工业、医疗和生活污水，必须采取有效措施，防止污染地下水的水质”。这个规定说明，我国防治污染的法律规定，是从防治水污染制度的建立开始的。当然，在20世纪60年代，防治水污染的制度也并未完全建立起来，而整个防治污染制度的建立，则是20世纪70年代以及最近几年的事情了。

我国防治污染的法律制度，是有关工业“三废”及其他公害防治制度的总称。它的任务，是通过对污染防治中社会关系的调整，保护和改善环境。它是内容广泛的一项法律制度，包括环境质量标准和污染物排放标准，预防和治理的法律手段和法律措施及其他有关规定。

一 污染防治规划制度

这是一项对污染防治采取通盘调整的行政法律制度，它通过制定环境保护的长远规划和落实长远规划的年度计划，切实体现“统筹兼顾，适当安排”的要求，以使环境保护从近期和长远都得到保障。1974年12月，国务院环境保护领导小组制定了《环境保护规划要点和主要措施》，这是我国第一个环境保护规划，就其主要内容而言，它实际上是一个防治污染的规划。这个规划明确规定了以防治水系、企业、城市、农药和食品中产生的污染及加强环境保护的科研、监测为工作重点，提出了“把住建设关”，“改造老企业”，“加强管理”等三大措施。它虽然不够完善，但对环境保护机构的建立，环境立法工作以及防治污染本身，都产生了促进作用。现在的问题是从我国的实际出发，通过调查研究，逐步完善这一规划制度。

二 基本建设工程项目的环境保护管理制度

《环境保护法》第六条规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计；其中防止污染和其他公害的措施，必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投产……”。这项制度是和基本建设有关法律制度一起发挥作用的，它的积极意义在于贯彻了以防为主的原则，可以防止新污染源的产生。但是，这项制度执行得并不够好。根据1980年对23个省、市的调查，这一年计划建成投产，需要建设环境保护工程的项目中，列入计划的只占53%。为了控制污染的发展，进一步加强基本建设项目和老企业的技术改造项目的环境保护管理，以确实贯彻环境保护法的有关规定，1981年5月11日，国家计委、国家建委、国家经委、国务院环境保护领导小组经国务院同意，制定了《基本建设项目环境保护管理办法》，这个管理办法的要求是：

（1）严格基本建设项目环境保护管理的程序。环境保护工程项目要和基本建设工程项目一起进行审批，报批基本建设项目的建设单位要同时报批该项目的环境保护措施，审批基本建设项目的机关要同时负责审查环境保护工程项目的落实情况。也就是说，建设单位及其主管单位要对基本建设项目的环境保护负责。各级计委在审批基本建设项目的可行性研究报告、计划任务书、选址报告和初步设计时，应与环境保护部门磋商，确保对建设项目的环境保护要求，与其他经济和技术问题一并作出决定。编制年度基本建设计划，必须把环境保护设施所需的投资、设备、材料等与主体工程一起安排。国家和地方环境保护部门按照基本建设项目计划任务书的审批权限，相应地负责审批环境影响报告书，并对基本建设项目的环境保护进行监督检查。建设单位履行基本建设程序的每个关键环节时，都要包括环境保护的内容。建设单位及其主管部门，必须在基本建设项目可行性研究的基础上，编制基本建设项目环境影响报告书，经环境保护部门审查同意后，再编制建设项目的计划任务书。建设项目如有变动，应将修改的环境影响报告再送原审批机关审查。基本建设的选址报告，应根据环境影响报告书及审批意见，进一步对区域环境进行论证，阐明选址方案对环境的影响。基本建设项目的初步设计，必须有环境保护篇章，保证环境影响报告书及其审批意见所规定的各项措施得到落实，设计文件的有关部分要送环境保护部门审查。

（2）搞好环境影响评价。在环境保护中，环境影响评价早已成为许多国家的重要手段，被广泛采用。目前各国的环境影响评价制度有两种：其一，用法律肯定下来。美国是第一个这样做的。瑞典、澳大利亚、法国、日本也相继在环境法中作了规定；其二，已建立了环境影响评价制度，但尚未用法律加以规定。我国的环境影响评价，已被环境保护法所肯定。《环境保护法》第六条规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计……”第七条还规定：“在老城市改造和新城市建设中，应当根据气象、地理、水文、生态等条件，对工业区、居民区、公用设施、绿化地带等作出环境影响评价，全面规划，合理布局……”这是落实“三同时”方针，防止新污染的重要保证。如上所述，编制环境影响报告书，是编制计划任务书的重要前提和根据。基本建设环境影响报告书的任务在于，从保护环境的目的出发，对基本建设项目进行可行性研究，通过综合评价，论证和选择最佳方案，使基本建设项目达到布局合理，对自然环境的有害影响最小，对环境造成的污染和其他公害得到控制。为了搞好环境影响评价，需要组织各方面的专业技术人员和经济学家，相互配合，通力协作，在确定建设项目前，对其可能给环境带来的影响（包括近期的中期的远期的），进行充分的调查研究，作出科学的预测和估价，并制定出尽可能妥善的预防损害环境的计划。

（3）基本建设项目的确定，必须充分注意布局的合理性，使其对环境的有害影响缩小到最低的程度。

（4）基本建设项目在施工过程中，应注意保护周围的环境，防止对自然环境造成不应有的破坏。竣工后，应当修整在建设过程中受到破坏的周围环境。在施工中，应当防止和减轻粉尘、噪声、振动等对周围生活居住区的污染和危害。

三 治理工业“三废”和其他公害的制度

它是针对工业生产中已经产生的污染采取治理措施的制度，是行政法律措施在治理污染中的运用。它包括：

（1）回收利用。根据我国环境保护法的规定，“对于污染环境的废气、废水、废渣，要实行综合利用、化害为利”。凡是现有企业能通过“三废”综合利用生产的产品，要优先发展。对于已有综合利用经验的，要纳入工艺设计、基本建设与产品生产计划，实行“一业为主，多种经营”，不得任意丢弃。为治理“三废”开展综合利用而进行的一般技术措施，以及与原有固定资产的更新、改造结合进行的治理“三废”措施，所需资金一般应在企业留用的更新改造资金或上级集中的更新改造资金中解决。国家对企业利用“三废”作主要原料生产的产品，给予减税、免税和价格政策上的照顾，盈利所得不上交，由企业用于治理污染和改善环境。企业排放污染环境的“三废”，在没有利用和治理以前，其他单位可以利用，一般应免费供应。对经过加工处理的“三废”，可以收取加工费。对“三废”的处理，供需单位要建立固定的协作关系。已建立的，未经双方同意，不得改变。

（2）净化。凡不能利用或需要排放的废水、废气、废渣，必须遵守国家规定的排放标准。为此，要按照需要广泛地安装排烟装置、污水净化设施、消声、防震设施等，以便达到净化和减弱污染危害程度的目的。

（3）停产或搬迁。对已建成的污染环境的企业、事业单位，凡处在城镇居民生活区、水源保护区、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区和自然保护区的，要限期治理。治理仍无效的，要停产、转产或者搬迁。

四 环境质量标准和污染物排放标准

环境质量标准是为了保证人体健康和生活环境而规定的各项有毒有害物质在环境中的最高允许浓度。污染物排放标准是为了达到环境质量标准，对排放污染物的浓度或数量进行控制的规定。两者的最终目的，都是为了保证环境质量。《环境保护法》第十八条规定：“加强企业管理，实行文明生产，对于污染环境的废气、废水、废渣……需要排放的，必须遵守国家规定的标准，一时达不到国家标准的，要限制企业的生产规模。”目前，我国还没有全面规定环境质量标准，只是颁布了《工业企业设计卫生标准》，《渔业水质标准（试行）》《农田灌溉水质标准（试行）》以及《工业“三废”排放试行标准》等。为了控制和治理对环境的污染，充分发挥人民群众的监督作用，需要尽快制定水、大气的环境标准，完善这两个标准，使人们有所遵循。为了保证污染物排放标准的执行，应根据规定收取排污费。

五 环境监测制度

环境监测既是环境保护的耳目，又是环境立法、执法的重要依据，也是健全环境影响评价制度的基础。根据环境保护法的规定，国务院和地方各级环境保护机构的一个重要职责就是组织环境监测，掌握环境状况和发展趋势。这就是说，环境监测早已成为环境保护法所肯定的法律制度。

随着环境保护法制建设的逐步加强，对环境监测的要求越来越高。有些环境污染纠纷案件，由于缺乏足够的监测数据而往往难以处理。如苏州人民化工厂严重污染环境案，该厂排放的氰化钠溶液，使苏州养殖场和吴县五个公社30个大队的鱼蚌大量死亡。苏州养殖场和吴县水产局根据自己上报的鱼蚌死亡数字，要求赔偿金额很大的经济损失，并要求法庭在开庭时公开宣布。但是，污染纠纷发生时，缺少严格的监测，没有对河水含氰化钠浓度的分片测定和鱼蚌死亡的统计数字。而苏州市中级人民法院是在纠纷发生一个月以后受理此案的，对受害单位提出的数字已无法核实，因此案造成的经济损失无法认定，致使法院费了很大精力，经过调查、协商等艰苦的补救工作才解决了问题。监测工作在环境保护的涉外案件中更为重要，它对能否保卫国家权益不受侵犯关系很大。1974年，古巴水松号海轮在海南岛方宁县海域触礁沉没，船身断成两截，海南岛东海岸漂着许多油污，油带有一两公里长，因没有取得监测数据，没有向对方索赔。由此可见，加强监测工作，完善监测制度，势在必行。

如何在立法中进一步健全环境监测制度呢？首先，从法律上要保证各级环境监测的经常化、制度化。如上所述，环境污染案件的恰当处理急需环境监测，但环境监测的重要性远非为了应急，而在于及时了解环境状况，熟悉环境动态，掌握环境发展趋势。所以，立法应肯定环境监测经常化和环境监测计划的法律地位。其次，环境监测的结果要及时公布，以得到人民群众的监督，和在治理污染中的支持。我国立法应对此作出规定，让社会各方面都了解环境状况，以便及时采取治理措施，收到全民动手保护环境的效果。再次，应将监测和强制治理污染结合起来，以发挥监测手段的作用。在监测中，如发现严重污染环境的污染源，各级人民政府有权要求污水、烟尘的排放者采取紧急措施，降低排放量和浓度，以保证所辖境内的环境质量。

第四节 违反环境保护法的责任

违反环境保护法的法律责任制度，是环境保护法律制度的重要组成部分。在加强环境保护的法制中，追究污染和破坏环境的违法者的法律责任，是保证环境保护法实施的重要条件。所谓法律责任，是指对那些违反环境保护法的规定，污染或破坏环境，危害人民身体健康或损害财产的单位和个人所适用的法律制裁。根据我国环境保护法律、法令，这些法律制裁措施有：

其一，民事法律责任。在环境保护中通常适用的民事法律责任是损害赔偿。它是由于排污者造成污染，构成对受害者的侵权行为，而对受害者所受损害的赔偿。这是一种民事法律责任。但是，它又不同于一般的民事责任。因为，它不是建立在过错责任原则的基础之上，而是建立在无过错责任原则的基础之上。只要是由于排污者的违法行为给另外的经济组织和个人造成损害，就要对受害者赔偿损失。譬如，因工厂排放“三废”损害居民健康，造成疾病死亡；因工厂排放污水造成渔场、人民公社生产队鱼类的死亡；因工厂排放有毒气体造成人民公社生产队牲畜、禽类死亡，或者虽未造成死亡但已造成牲畜丧失役使能力；因污水侵蚀土壤，而使生产队粮食减产，等等。受害的单位或个人都有权通过司法程序请求排污者赔偿损害。排污者则必须赔偿因其排污侵权行为所造成的损失，不管其是否具有主观上的过错，这对排污者来说，要求更严；对受害者来说，则更为有利，充分体现了我国环境立法保护人民利益的宗旨。

在审理这类损害赔偿纠纷的时候，必须注意解决这样两个问题：一是确定赔偿金额。一般的原则是按照受害者所受侵害而造成的实际损失，确定赔偿的数量。而且这种实际损失，必须是排污这一侵权违法行为所直接造成，即损失与这一违法行为之间必须有直接的因果关系。否则，是谈不上赔偿责任的。比如，一个生产队因某化工厂排污而粮食减产，在确定赔偿金额时则要认真调查研究，如果其中一部分减产是由于生产队的经营管理不善所造成的，化工厂则不应赔偿这一部分损失。因为，这一部分损失同排污者的侵权行为之间毫无直接因果关系。二是对人身健康所遭受损害的赔偿问题。目前我国有的地区已发现因环境污染损害居民健康，引起疾病或死亡，对于这类问题的处理，应当按照民法损害赔偿制度处理。首先要通过技术人员、医务人员的鉴定，确定受害者的疾病、死亡是否为排污者违法行为所致；其次，分别不同情况赔偿下列费用和损失：（1）必要的医疗费用；（2）误工的工资或工分；（3）残疾者的生活补助费；（4）死者的丧葬费和死者生前扶养的人的生活补助费；（5）其他必需的费用。

其二，行政法律责任。即通过行政法律程序对违反法律规定，污染或破坏环境，造成人身伤亡和物质损失者所采取的行政处分和处罚。我国环境保护的法律对此类规定有两种。一种是针对污染或破坏的单位。各级环境保护机构对污染或破坏的企事业单位，分别情况，报经同级人民政府批准，予以批评、警告、停产治理。一种是针对污染或破坏的单位的领导人员、直接负责人员或其他公民。森林法对这方面有比较健全的规定，即：“国家工作人员有下列失职行为之一的，按照情节轻重，分别给予不同的行政处分，直至开除公职；（一）领导不力，经营管理不善，给林业生产造成损失的；（二）违反林业政策法令、规章制度，使森林遭受损失或者造成木材严重浪费的；（三）不按国家规定进行采伐和更新的；（四）挪用育林基金的；（五）弄虚作假，虚报成绩的。”这些规定比其他法规具体，便于遵照执行。在实施环境保护法律中，追究行政责任的这两种规定是密不可分的，因为，违法的个人是肇事者，或领导者，他们对污染或破坏环境有不可推诿的责任。然而，只追究个人责任又不足以严肃法制，因为，污染或破坏环境的个人，往往是由于他所在的单位赋予他某种义务，而履行这种义务则又成为污染或破坏环境的原因。因此，从行政上同时处理肇事的个人和单位，是非常需要的。

行政罚款是追究违反环境保护法者行政法律责任的一种重要形式。它是对违法者的一种行政处罚。适用这种法律制裁的关键，是有无违反环境保护法律的行为。一般来说，这种违法行为是由法律条款规定了的，只要根据法律规定办理，就能处罚得当。

对违反环境保护法行为所适用的罚款，有自己的特点。它不同于民法赔偿损失的制度。（1）赔偿损失费的接受者是因污染遭受损失的受害者；罚款的征收者是国家机关，如环境保护机构、森林管理机构等，所收罚款都要上缴国家财政；（2）赔偿损害是有因污染而造成的具体损失；而征收罚款则不取决于有无具体的受害者，以及是否有损失。同时，这种罚款也不同于民法的违约罚款制度。民事的违约罚款是因不履行合同或不适当履行而发生的；环境保护法律中的罚款是因违反法律规定而发生的，被罚款者和征收罚款者之间并不存在合同关系。总之，这种罚款，无论是因破坏自然资源而适用，还是因为污染环境而适用，都是由国家授权行政机关依法对违反环境保护法行为采取的带有强制性的经济制裁措施。

我国的环境保护法律中，除一般地规定罚款外，还在环境保护法的第十八条规定了“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”。环境保护法实施以来，已有20多个省和50多个市，制定并实行了排污超标收费办法。这一制度的实行，在促进污染源的治理，加速环境改善中，已经产生了良好的效果。北京市从1981年4月起，对280多个排污超过标准的企事业单位实行收费办法，仅仅六七个月，就有10%的单位进行了积极治理，污染物达到了规定的排放标准，不再交费；27%的单位也已制定并正在实施治理污染的计划；还有不少单位由于积极采取治理措施，排污量已明显下降。为了更好地发挥排污超标收费制度的作用，需要对这一法律制度的性质作准确的认定。它到底是民事法律制裁，还是行政法律制裁呢？现在有一种看法，说它是赔偿损失的一种方式，即它是民事法律制裁。这显然是一种误解。因为，就环境保护法的规定看，它和赔偿损失的本质相去甚远：（1）它是因超过国家排污标准而引起的，即因违反法律的规定由国家授权的行政机关依法采取的经济处罚，而不是对因污染而给受害者造成损失的赔偿；（2）收费的依据是按照排污的数量和浓度，而不是根据具体损失的多少；（3）因排污超标的收费，必须上缴国库；而不是给付受害者。从它们二者的区别不难看出，不能把排污超标收费制度等同于赔偿损害制度。相反，它和行政罚款却有共同的特点，即征收者都是国家授权的行政机关，征收者和违法者之间是某种行政管理关系。所以，排污超标收费制度，实质上是一种行政罚款的形式，属于行政经济法律措施。在环境保护法律调整中，正确地认识排污超标收费的性质，按照它固有的特点，恰当地加以运用，这是有效地发挥这一制度作用的重要条件。

其三，刑事法律责任。这是对污染或破坏环境而又触犯刑律的犯罪行为所采取的刑事处分。它只适用于严重污染或破坏环境，引起人员伤亡或者造成农、林、牧、副、渔业重大损失，构成犯罪的单位领导人员、直接责任人员。如苏州市人民化工厂危险品仓库操作工张长林，违反操作规程，造成大量液氰外溢，流入河道约28吨，致使大片水域严重污染，鱼蚌大批死亡，构成了犯罪，被苏州市中级人民法院判处有期徒刑二年。

我国环境保护法中的责任制度还不够健全，特别是有关经济制裁的制度（包括行政罚款和赔偿损害）还需进一步完善。目前，根据我国现行环境保护法规的规定，适用经济制裁的有下列几种情况：

（1）违反环境保护法和其他环境保护的条例、规定，污染或破坏环境，危害人民健康或损害国家、集体、个人财产的单位；

（2）严重污染或破坏环境，引起人员伤亡或者造成农、林、牧、副、渔业重大损失的单位的领导成员、直接责任人员或者其他公民；

（3）超过国家规定的标准排放污染物的单位；

（4）建设单位及其主管部门违反《基本建设项目环境保护管理办法》，造成自然环境破坏、污染和其他公害的；

（5）违反森林法第三十九条所列九种行为之一的情节较轻者；

（6）毁坏城镇和村旁、路旁、水旁、宅旁树木者；

（7）违反水产资源繁殖保护条例的；

（8）在我国沿海水域造成污染的肇事者；

（9）在我国海域航行、使用燃油的船舶和油轮，违反有关建立、检查油类记录簿的。等等。

适用法定经济制裁，所涉及的情况是比较复杂的。目前，我国现行的法律中，除森林法对要负经济责任的违法行为作了具体规定外，其他法律都只是一个原则，执行起来有不少困难，很需要作一些具体规定，比如：赔偿责任的确定、罚款的种类、适用罚款的条件，等等。当然，这些都规定在一个法律中，会使法律烦琐，可考虑用实施细则加以确定。再者，为了健全经济制裁制度，必须要有健全的机构执行。现在的国务院环境保护领导小组办公室是一种临时性的机构，鉴于环境保护的重要和我国环境保护任务的繁重，应当对国务院环境保护机构的性质、地位和职责，早日在法律上作出进一步明确的规定，以便更好地履行它的职责。

（载《经济建设中的法律问题》，中国社会科学出版社，1982）