谈谈环境保护法

一

环境保护法，美、日等国简称环境法，日本有些学者称为“公害法”。它是随着工业的发展，在20世纪60年代以后逐渐形成的一个法律部门。

人类早期的生产活动比较简单，对环境影响不大。18世纪中叶产业革命爆发，蒸汽机的发明和广泛应用，给社会带来了空前巨大的生产力，也带来了对环境的污染。恩格斯曾经指出：“蒸汽机的第一需要和大工业中差不多一切生产部门的主要需要，都是比较纯洁的水。但是工厂城市把一切水都变成臭气冲天的污水。”随着资本主义工业的发展，在人类历史上才出现了大规模地改变自然界、污染环境、破坏和干扰生态系统的现象。特别是20世纪以来，资本主义发展到帝国主义阶段，对人类环境的破坏更加严重了。在许多国家和地区，环境污染形成了社会公害。曾经发生过震惊世界的“八大公害事件”，即英国“伦敦烟雾事件”，日本“水俣事件”“富山事件”“四日市事件”“米糠油事件”、美国“洛杉矶光化学烟雾事件”“多诺拉烟雾事件”、比利时“马斯河谷烟雾事件”。

20世纪60年代末70年代初，一些资本主义国家的政府，一方面迫于社会舆论的压力，一方面逐渐认识到环境污染影响自己的切身利益。就开始设法控制和治理环境污染。起初主要依靠技术来解决问题。实践中逐步认识到，单纯依靠技术措施是不能有效地解决环境污染问题的。后来就相继成立环境保护专门机构，制定环境法规、环境质量标准、污染物排放标准，以法律手段来控制污染，保护环境。

实践证明，加强环境保护法制，是控制污染发展，保护和改善环境的有效措施。一些原来公害泛滥的国家，现在环境状况有了改善，环境法起了很重要的作用。例如日本，曾经有“公害列岛”之称。1967年以来，制定了《公害对策基本法》等环境法规，并严格执行，现在已跻入治理公害先进国的行列。从大气污染来看，日本原先是大气污染最严重的国家之一。日本律师联合会在1967年发表《人权白皮书》说，日本人民“每天呼吸被二氧化硫和粉尘污染的‘七色空气’……”二氧化硫的污染1967年达到顶峰，全国大气中二氧化硫日平均浓度远远超过环境标准的规定值。但到1975年，二氧化硫浓度达到标准的监测点，全国达到80%。现在二氧化硫在大气中的含量远远低于日本国家规定的大气质量标准。在各大城市和工厂，已不见黑烟，空气比较清洁。1968年，东京全年只有13天能见到富士山顶，而1975年已增加到76天了。

从近二十年来许多国家环境立法的情况来看，有以下几个突出的特点和趋势。

（1）工业越发达的国家，环境立法越完备、具体。（请注意：这里只是说“完备”，而不是说“完善”。“完备”是指已有成套的法规，做到了“有法可依”。）日本的环境保护对策是由技术加法律构成的，有一套完整的环境法规。1979年出版的《环境六法》一书，其中环保法令共1625页。都、道、府、县还制定了不少环保条例、规定。日本的《环境法规总览》一书，共六大册。此外，还有很多与环境保护有关的法律。这些法律都渗透着环境保护的概念，并有具体的内容和要求。

（2）一些国家的环境法把环境保护的重要性提得很高。如罗马尼亚《环境保护法》中开宗明义第一句是：“罗马尼亚共产党政策的根本目的是日益全面地满足全体人民的物质和文化需要。为了实现这一目的，必须在高度发挥国家的人力和物力资源，充分使用现代科技成果基础上，使生产力的全面发展符合于环境保护的各项要求，以便保护我们社会的这一至关重要的因素——环境。……”在总则第一条中还写道：“环境保护是国家经济和社会计划发展总活动中不可分割的，特别重要的一部分。”日本《公害对策基本法》第一条规定：“鉴于防治公害对维护国民健康和文明生活有极大重要性，为了明确企业、国家和地方政府对防治公害的职责，确定基本的防治措施，以全面推行防治公害的对策，达到保护国民健康和维护其生活环境的目的，特制定本法。”

（3）法律规定环境保护的范围逐渐扩大。以西德为例，到1959年底，制定了自然保护法，狩猎法和原子能法等27个环保法律和条例。到1969年底，除对已有的环保法律、条例进行了修订外，又制定了水源管理法、植物保护法、肥料法等34个环保法律和条例，把环保法律规范扩大到工业、交通、城建和水域管理等许多部门。到1976年底，又增订了环保基本法、消除废物法、防止飞机噪声法、滴滴涕法等102个环保法律、条例和规定，把环保法律规范扩大和深入到经济和生活的各个方面。

从外国的环境法来看，无论是社会主义国家和资本主义国家，都有一个明显的趋势是：环境保护的范围由工业污染的防治扩大到自然资源的保护，进而扩大到名胜古迹，风景游览区等文化环境的保护。

（4）一些国家的法律明文规定加强环保机构，明确规定它的职权，甚至为此而制定单行法规。如日本有《环境厅设置法》，西德有《设立联邦环境局法》。

（5）环境影响评价制度法律化。美国加利福尼亚州有一套环境影响评价法规。日本公害对策审议会在接受关于环境影响评价问题的咨询后，经过三年多的研究，去年作出的正式答复是：“统一的规划是必要的”，今年5月，公布了《环境影响评价法（草案）》。

（6）法律规定，把污染情况公布于众。罗马尼亚《环境保护法》第六十条明确规定：“报纸、电台和电视要大力向公众报道环境污染现象及消除污染的必要措施，以形成强大的舆论。……”日本《大气污染防止法》第二十四条明确规定：“都道府县知事应将辖境内的大气污染状况公布周知。”（7）把“公害罪”列入刑法。西德、日本、瑞典判刑较重，美国、苏联较宽。

二

我国的环境保护工作是在敬爱的周总理亲自关怀下逐步开展起来的。1973年8月第一次全国环境保护会议，制订了环境保护“三十二字方针”，即“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”。这条方针是总结了我国社会主义建设的经验而制定的。第一次全国环境保护会议以后，颁布了几个环境保护单行法规，如《中华人民共和国工业“三废”排放试行标准》（1974年）、《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》（1974年）等。但由于“四人帮”的干扰破坏，关于环境保护的法制，和各条战线法制建设的情况一样，是很不健全的。已颁布的几个法规，也没有认真执行。

粉碎“四人帮”以后，关于环境保护的法制建设才提到了重要地位。1978年第五届全国人民代表大会第一次会议通过的新宪法，在总纲中规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”华国锋总理在五届人大第一次会议作的《政府工作报告》中指出：“消除污染，保护环境，是一件关系到广大人民健康的大事，必须引起高度重视，并制定环境保护的法令和条例，保证这方面存在的问题得到切实的解决。”经过一年多时间的起草工作，颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》（以下简称《环境保护法》）。

《环境保护法》是从我国的实际情况出发，在总结我国环境保护政策的实践经验和环境科学研究成果的基础上，汲取了外国环境立法的一些经验教训而制订的。它的内容，概括起来，主要是以下四个方面：（1）环境保护法的任务、指导思想和基本原则；（2）对环境和自然资源的保护，包括对大气、水体、土壤的保护，对水产资源、森林、草原、矿藏和野生动植物的保护，对名胜古迹。风景游览区、温泉、疗养区、自然保护区、生活居住区的保护；（3）对工业污染和其他公害的防治，包括对工业废水、废气、废渣、放射性物质、电磁波辐射、生活垃圾污染的防治，对噪声、震动、地面下沉等其他公害的防治；（4）对其他有关的重要问题，包括环境保护机构和职责、奖励和惩罚等的规定。

三

环境保护法是调整因保护和改善环境而产生的社会关系的法律规范的总和。我国的环境保护法，是我国环境保护政策的具体化、定型化、条文化。它的任务是通过社会关系的法律调整，保护环境和自然资源，防治污染和其他公害，从而保护广大人民群众和子孙后代的健康和幸福，保护和促进社会主义现代化建设。我国新宪法总纲中规定的“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”这个原则，写进了《环境保护法》的第一条。1973年提出的“三十二字方针”，经过六年多的实践证明，它是切合实际的，把它写进了《环境保护法》的第四条，以法律形式加以肯定。这些是我国环境立法的指导思想。根据这个指导思想，我国环境立法必须坚持以下基本原则：

（一）国民经济和环境保护必须统筹兼顾，协调发展

我国是社会主义国家，国民经济是有计划、按比例发展的。发展经济的根本目的是造福于人民。环境保护，从根本上说，就是保护广大人民群众和子孙后代的健康，保护和促进国民经济全面地、持续地发展。敬爱的周总理生前曾多次指出，我们在搞工业建设的同时，就应该抓紧解决环境污染问题，绝对不作贻害子孙后代的事。几年来，环境保护工作逐步开展，取得了一定成绩；但是由于“四人帮”的干扰破坏，也由于工作中的缺点错误，我国的环境保护仍然走了先发展经济后治理污染的弯路，经济发展同环境保护严重失调。目前，我国已成为世界上排污较多、污染严重的国家之一。许多大中城市和工矿区的降尘量，已经接近或超过20世纪60年代公害严重的伦敦、东京和纽约。大部分水域存在着不同程度的污染，有的江段含汞量超过了日本水俣病发生地水俣湾的含汞量，环境污染已直接危害工农业生产。有的地方几十万亩农田因受污染减产或绝产。有的市几百万斤大米因含毒严重，不能作食物，只能造糨糊。有些粮食、肉类、果菜等人民必需的食物因受污染，使人民的健康受到威胁。这些触目惊心的事实应该引起我们的充分注意。如果只顾发展生产，不重视环境保护，随着生产建设的发展，环境污染会越来越严重，就可能发生资本主义国家发生过的爆炸性公害事件。总之，在制订国民经济计划、抓好综合平衡时，不只是要抓好财政、信贷、物资、外汇的平衡，还要注意抓好生态平衡。考虑经济效果时，不只是要有经济观点，还要有生态观点。宏观微观都应如此。计算得失，不应只计算一个企业治理三废、防止污染所花的资金，还应计算这笔资金用于综合利用的收益以及不投这笔资金造成的后果给国家和人民群众带来的难以计算的、甚至是不可弥补的损失。《环境保护法》第五条规定：“国务院和所属各部门、地方各级人民政府必须切实做好环境保护工作；在制定发展国民经济计划的时候，必须对环境的保护和改善统筹安排，并认真组织实施；对已经造成的环境污染和其他公害，必须作出规划，有计划有步骤地加以解决。”今后，中央各部门和地方各级人民政府在制定经济发展的长远规划和年度计划时，必须把环境保护纳入计划，对环境保护所需的资金、材料和设备等应予以保证，而不应以任何理由削减、挤占或挪用。否则，既是不按客观经济规律办事，也是不依法办事，应追究法律责任。

（二）防治污染，保护环境，必须以预防为主

环境污染有四个特点：（1）有些污染不容易及时发现。日本的“水俣病”，从排放甲基汞毒水的合成醋酸工厂建厂，到发现渔民吃鱼中毒，前后经过23年之久。又经过12年，才弄清楚是甲基汞中毒。伦敦烟雾事件，4天死了4000人，经过十几年才弄清楚事件的真象。洛杉矶烟雾事件，最初被认为是二氧化硫造成的，后来被认为是石油挥发物造成的，经过七八年才逐渐弄清主要是汽车废气经日光作用而形成的光化学烟雾造成的。（2）环境污染造成的有些疾病，不易彻底治疗。如水俣病、骨痛病、癌症，至今还没有彻底治疗的有效办法。（3）环境污染一旦形成，即使停止了新的污染，旧的影响也难以很快消除。例如用工业废水灌溉的农田土壤，一旦被废水中重金属污染，则将成为广大的、长期的、潜在的污染源，而使农作物中毒，进而使食用这种农产品的人和牲畜不知不觉地中毒。（4）环境污染的治理往往要花费比较高昂的代价。西德近十多年来，治理污染的费用，在100亿马克以上（合人民币85亿以上）。据专家估计，今后相当长时期内，每年还要花12亿到15亿马克，才能解决污染问题。总之，“污染容易治理难”。这是国内外很多事实证明了的一条重要经验。所以，防治污染，保护环境，必须以预防为主，防患于未然。《环境保护法》贯彻了“预防为主”的精神，特别是在第四、六、七、十七、十八等条款中，对“合理布局”、“综合利用”、“三同时”（即有污染的新建、扩建、改建企业，防止污染和其他公害的设施必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投产）等重要措施，作了明确的规定，其中贯穿着“预防为主”的精神。过去，由于无法可依，违者不究，没有严格执行“三同时”等重要措施；现在法律有了规定，必须严格依法办事，违法必究。

坚持“预防为主”的原则，还必须实行“环境影响评价”制度。美、日、西德、瑞典等不少国家，总结了环境污染的教训，都用法律肯定了环境影响评价制度，并建立了专门的单位承担评价任务。规定在建设大型项目之前，对这个项目可能给环境带来的影响等问题，事先进行充分的调查研究，作出科学的预测和估计，并制出订尽可能妥善的预防损害环境的计划。《环境保护法》第六条中规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改进和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计……”第七条又规定：“在老城市改造和新城市建设中，应当根据气象、地理、水文、生态等条件，对工业区、居民区、公用设施、绿化地带等作出环境影响评价，全面规划，合理布局，防治污染和其他公害，有计划地建设成为现代化的清洁城市。”为了切实执行这些条款，必须深入实际，总结经验，逐步建立环境影响评价制度，并与基本建设管理和“三同时”原则密切结合起来，使这项制度日益完善，成为防止产生重大的新污染源的一项根本性措施。

（三）防止污染，保护环境，人人有责，人人有权

控制和消除污染，保护和改善环境，是一个内容很复杂、涉及面很广的问题，关系亿万人民的切身利益，群众有消除污染、改善环境的迫切要求和无穷智慧。只要发动群众，群策群力，许多难题就能迎刃而解。《环境保护法》除在第四条中肯定了环境保护“三十二字方针”中“依靠群众，大家动手”的群众路线外，并在第八条中规定：“公民对污染和破坏环境的单位和个人，有权监督、检举和控告。被检举、控告的单位和个人不得打击报复。”这些规定从法律上保障了每个公民对保护环境的责任和权利，有利于调动广大群众向污染和破坏环境的违法行为作斗争的积极性。

（四）奖励与惩罚相结合

法律是根据国家政策制订并由国家赋予强制性的行为规则。社会主义法制是加强无产阶级专政的有力武器，是工人阶级对社会实行国家领导的一种重要方法。《环境保护法》第32条规定：“对违反本法和其他环境保护的条例、规定，污染和破坏环境，危害人民健康的单位，各级环境保护机构要分别情况，报经同级人民政府批准，予以批评、警告、罚款，或者责令赔偿损失、停产治理。”“对严重污染和破坏环境，引起人员伤亡或者造成农、林、牧、副、渔业重大损失的单位的领导人员、直接责任人员或者其他公民，要追究行政责任、经济责任，直至依法追究刑事责任。”根据这一条和第八条的规定，对污染和破坏环境的行为，各级环保机构和法院、检察院要分别情况，依法处理。

社会主义法律不是实行单纯惩办主义，而是赏罚严明，奖励与惩罚相结合。这是我国环境法的一大特色。它反映了社会主义制度的优越性。《环境保护法》第三十一条规定：“国家对保护环境有显著成绩和贡献的单位、个人，给予表扬和奖励。”“国家对企业利用废气、废水、废渣作主要原料生产的产品，给予减税、免税和价格政策上的照顾，盈利所得不上交，由企业用于治理污染和改善环境。”认真执行这些条款，将促进环保工作更快地前进。

四

《环境保护法》在我国整个法律体系中是一个大法，是环境保护的基本法。之后还需要制订一些《环境保护法》贯彻执行的单行法规，如大气污染控制法，水污染防治法、噪声震动控制法、自然保护区保护法、放射性污染防止法等；并修订环境质量标准和三废排放标准。为了保证水污染防治法的贯彻执行，还需要制订关于长江、黄河、松花江……以及沿海水域污染防治的法规。为了保证长江水系污染防治法规的贯彻执行，还需要制订长江各支流（如湘江等）的污染防治规定。我国幅员辽阔，东西南北情况差别很大，各省市还需要根据法律和本地区的情况，制订有关环境保护的单行法规和实施细则。其他各种法律，如民法、计划法、城市规划法、基本建设法、工厂法、能源法、引进设备法，等等，都应渗透环境保护的观点和要求，贯彻国家环境保护的方针、政策，包含相应的环境保护法律规范。这些法律规范都包括在我国环境法体系之中。今后的环境立法任务还是相当繁重的。

要搞好环境立法，需要领导亲自动手，深入实际，调查研究、掌握第一手资料，总结实践经验，集中广大群众和有关方面专家的智慧。要抓住重点，吃透“两头”。例如大气污染控制法，从一年四季来看，冬季取暖期是重点，这是我国发生类似伦敦型烟雾事件可能性最大的时期。从地区来看，东北、西北、华北是重点，这些地区都有如何防止取暖期发生大气污染重大事件的问题。从污染物来看，煤的燃烧所产生的污染物（如硫的氧化物，飘尘，镉、铅等重金属以及致癌物质等）是重点。所谓吃透“两头”，一头是政策，一头是情况。吃透情况就是摸清基本情况、特点、存在的关键问题和原因，以便对症下药；吃透政策，就是要根据政策来采取措施，制定的法律规范，要符合国家的政策。比如为了防止或减少大气的污染，规定改变燃料构成，把油作为主要燃料，而不准把煤作为主要燃料，那是通不过的。因为这不符合我国的能源政策——卖油烧煤。只能在如何减少因煤的燃烧而产生的污染物这个问题上大做文章，例如煤的液化、气化、脱硫、消烟除尘、集中供热供暖等技术政策和措施，要深入研究，具体贯彻。

《环境保护法》颁布以后，公害案件的处理等执法问题已经提到环保部门和司法部门的面前。怎样搞好调解、仲裁、审判等工作，环保部门与司法部门怎样分工协作，公害案件审判员的培养等问题，都需要认真调查研究，及时解决，甚至需要制订具体法规，做到有法可依。

五

环境法学是随着环境立法、司法的发展而发展起来的，在我国是一门新兴的学科。它的研究对象是，如何通过健全环境保护法制，控制和消除污染，保护和改善环境，从而保护人民的健康和子孙后代的幸福，促进国民经济的发展。环境法学研究的领域是环境保护法制（包括立法、执法、守法）。所以，环境法学是环境科学和法学的重要分支，也是环境科学和法学的交叉，是一门跨社会科学和自然科学的边缘学科。当前的主要任务是研究怎样搞好各项单行环境法规的立法，同时也需要研究怎样健全环境司法制度和守法问题。美、日、英、西德、瑞典等许多国家，在环境法学方面有不少研究成果值得借鉴。为了加快社会主义现代化建设的步伐，我国应加强环境法学的研究。建议有关部门将进一步开展环境法学的研究工作纳入计划，充实和培养环境法学研究人员，加强对外国环境法规和环境法学著作的翻译、出版和情报资料交流等工作，派遣留学生、进修生和学者到外国学习或考察环境法学，邀请外国环境法学专家来我国讲学，组织学术讨论，加强这方面的学术交流，扶植和促进这门新兴学科更健康地成长。

（载《论环境管理》，山西人民出版社，1980）