第二节 当代社会背景和相关政策改革

讨论过中产阶层的历史和成长之后，本节将通过区域经济发展的差异和人口流动的历史以及住房制度改革来进一步勾勒本研究的社会背景。这些是中国社会变迁中非常重要的问题，对于中产阶层的生活机会有着显著的影响。这些讨论也会解释为什么本研究关注都市中的本地人和外地人之间的差异以及住房问题。

一 区域经济发展不平衡和人口流动

国家“十一五”规划划分了四大区域：①东部地区，包括河北、北京、天津、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南10个省市；②东北地区，包括辽宁、吉林和黑龙江3省；③中部地区，包括山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西6省；④西部地区，包括内蒙古、广西、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、重庆、四川、贵州、云南、西藏12个省区市。以2006年为例，东部地区人口仅占全国的36.3%，但实现地区生产总值（Gross Regional Product，简称GRP）占全国的55.7%，工业增加值占59.0%，全社会固定资产投资占49.7%，实际利用外商直接投资占87.3%，出口额占88.8%。2006年，东部地区人均GRP已达到3518美元，而东北、中部和西部地区分别只有2339美元、1573美元和1403美元（魏后凯，2008）。因此，就经济发展程度来讲东部是最发达的区域，并且与其他区域的经济差距非常显著。

区域经济发展不平衡的原因首先是自然资源的分布不平衡。东部地区大都沿着海岸线分布因而有航运的便利，而东北部、中部和西部地区大都为内陆地区，一些地区的森林和土壤资源也很贫瘠。另外，政策也起到了一定的作用。1980年，属于“十一五规划”中东部地区的深圳、珠海、汕头和厦门被指定为对外开放的经济特区。自由、开放的市场的建立极大地促进了这些地区的发展，直到今天，当年的经济特区依然是经济最发达的区域之一。1984年，另外14个沿海和沿长江地区又相继开放，中央在财政、税收、投资决策权、外贸自主权、利用外资审批权等方面给予了较优惠的政策（李江，1996）。

导致经济区域不平衡的第三个原因是外国投资。何清涟（He, 2005）早在2000年就预测过中国加入WTO将加剧社会贫富差距和地区经济差异，因为发达省份凭借着资源和资本可以有效利用WTO提供的机会，而欠发达地区则无法实现。这个理论被后来的事实所印证。根据2004年全国经济普查，外国投资集中在东部地区，并且东部地区外资企业员工的收入也高于中部（包括东北部）和西部地区（王丹丹，2007）。学术界广泛认为，外国投资的分布不平衡是区域经济发展不平衡的一个重要原因（王丹丹，2007；张玉和、王罡，2002）。

根据以上的讨论，本研究关注消费文化更为繁荣的城市地区，定量分析特别关注都市地区和一线城市，并且选择北京作为田野调查的地点。在CGSS2003数据的分析中使用“都市地区”的概念，为北京、上海、天津的城市地区，这三个直辖市都位于东部地区；在CGSS2003数据收集的那一年，这三个地区的国民生产总值（GDP）居全国榜首（国家统计局，2004）。在CSS2008和CSS2011的分析中使用“一线城市”的概念，为北京、上海、广州、深圳的城镇地区。

在正常情况下，地区差异是人口流动的主要原因，因为人们为了更好的生活往往从较不发达的地区向较发达的地区流动。但是，在中国历史上，政府的政策曾经是人口迁移的主要驱动力。大体上，学术界认为1949年之后中国经历了三次全国规模的人口大迁移。

第一次人口大迁徙发生在“大跃进”时期，为了促进工业经济增长，大批的农民经招工进入城镇工矿企业（杨黎源，2009）。这个运动的结果就是，自1960年开始上千万的新招职工中的原农村人口迁回农村，国民经济也到了崩溃的边缘（杨黎源，2009；钟水映，2000）。

第二次人口大迁徙发生于1968年开始的“上山下乡”运动中。“上山下乡”的高峰在1969～1971年，三年内全国有573万知识青年到农村落户。知青的大批返城发生在党的十一届三中全会前后，由于政治形势的变化，绝大部分知青通过合法和“非法”的途径陆续回到城市（杨黎源，2009）。这段时期的人口流动历史解释了本书中50岁以上的被访者以及CGSS2003数据中的一些被访者在20多岁的时候为什么迁到郊区或者农村地区然后又迁回到自己的家乡城市。

第三次人口大迁徙发生在改革开放之后，区域经济发展不平衡是主要的原因（陈晨等，2008）。这一波人口流动最显著的特征是从内陆地区流动到东部沿海地区（杨黎源，2009；陈晨等，2008）。一开始，为了解决城镇居民的就业问题，政府对农民工从事的行业作了政策限制。1992年邓小平南方谈话发表后，改革开放的步伐进一步加快，农民工的流动规模也随着经济发展的需要急剧扩大。据农业部抽样调查估计，1997年农民工的数量为4461万，2002年为9400多万，2007年达1.4亿多，约占全国总人口的11%（杨黎源，2009）。

在三次人口大迁徙期间，“户口”所发挥的作用不容忽视。户籍制度严格限制了普通中国公民改变长期居住地的自由，这一制度可以追溯到封建时代。新中国成立后，城市和农村地区之间的流动受到严格限制，1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布标志着城乡二元户籍制度正式确立。但是，以农民工大量流入城市为主要特征的第三次人口大迁徙推动了二元户籍制度的改革。比如2001年批准颁布的《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》提出了改革小城镇的户籍管理制度：从当年起，凡在县级市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇（马桂萍，2008）。但是在北京、上海等一线城市，由于涉及本来就紧缺的教育、医疗、住房等资源的分配，户籍制度甚至出现收紧的趋势，外来人口和农民工只能在社会保障体系的框架中享受有限的福利，但是拥有优越的教育经历或专业技术的中产阶层仍在一定程度上享有获得户籍的优先权。

以上关于地区经济不平衡以及人口流动的讨论解释了当代中国人口流动的内在机制，这也是为什么本研究关注都市本地人和都市外地人的区分。因为北京、上海和天津三个直辖市作为较发达地区与其他地区的经济差异显著，所以有理由假设出生并成长于这些地区的人与后来迁移到这些地区的人的消费行为和消费倾向是有差异的。这些背景信息的讨论也为解释访谈数据尤其关于都市效应勾勒了社会文本。

二 住房市场化和宏观调控

除了地区经济不平衡以及人口流动和户籍政策，住房的市场化改革也对中产阶层的消费模式产生影响。在计划经济体制下，住房由工作单位按照家庭人口和职位分配，个人只需付非常低的房租。在改革开放初期，中央提出了发展房地产市场来刺激经济增长的想法。但是，直到1998年才正式在全国停止住房的实物分配，从此以后住房逐渐成为昂贵的、难以负担的商品。

2003年，政府首次明确指出房地产业已经成为国民经济的支柱产业，房地产投资迅速增长。这十年间伴随着一轮又一轮的楼市调控，城镇房价却日益攀高。据中房网援引国家统计局数据，全国住宅均价2003年为每平方米2213元，2012年为每平方米5429元，整体涨幅达145%；一线城市中北京的商品房销售价格涨幅最高，为259%。图3-1标出了北京的房价，可以看到2010年出现了每平方米17782元的高峰。其实在2008年受到金融危机和“从紧”的货币政策的影响，房地产成交量日减，房价涨幅也已经缩小，但是随后货币政策向“适度宽松”转变，楼市迅速转为亢奋。2012年，受国际金融危机和宏观经济增速回落的影响，我国房地产需求又呈现低迷态势，消费性需求谨慎观望。国家统计局2012年9月份数据显示, 70个大中城市中，同上个月相比，价格下降的城市有24个，上涨的城市有31个；与前年同月相比，价格下降的城市有55个，上涨的城市有12个。房价变化还是延续了稳中有降的趋势。但是考虑到CPI的上涨压力，也有学者认为房价又出现了上涨的势头。中企资本主席杜猛使用各城市交易中心的数据，发现北京2012年一手楼均价已达到20700元/平方米，比2003年上涨365%。

在住房制度改革的过程中，我们可以清晰地观察到市场机制和社会公平之间的张力。市场机制强调利益导向和效率优先，是经济发展的动力，但是如果没有恰当的调节，市场机制可能会加剧社会贫富差异。总结下来，2003年至今十年间的房地产宏观调控主要从四个方面入手：信贷税收杠杆、政策杠杆、保障房制度和市场秩序整顿。

信贷税收杠杆包括有关营业税、个人所得税和商业贷款的规定。2006年5月《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》明确提出，对购买住房不足5年转手交易的按售房收入全额征收营业税，以及个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30%。但是到了2008年12月出台的调控政策有所松动：“加大对自住型和改善性住房消费信贷支持力度，享受贷款利率和首付款比例优惠，对住房转让环节营业税由5年改为2年免征，按收入差额征收营业税。”不过之后的调控政策日益严格。2010～2011年间，二套房首付贷款的最低比例提高了三次，于2011年1月的“新国八条”中提高到了不得低于60%，同时二手房转让的营业税又改回了满5年免征并强调按售房收入全额征收营业税。2010年4月出台的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》规定，购房贷款利率不低于基准利率1.1倍。2013年3月的“国五条”细则首次对二手房交易的个人所得税作出规定，按转让所得的20%征收，并强调了进一步提高二套房贷款首付款比例和贷款利率以及加快推进扩大房产税试点工作。

政策杠杆指政府直接出台政策影响市场运作，包括有关土地、商品房套型和“限购”等。典型的有2006年5月的“国六条”，规定新开工商品房套型建筑面积90平方米以下的比重须达总面积的70%以上。2010年4月国务院提出“限购”政策，大体思路是限定购房资格为本地户籍或有社会保险缴纳证明的家庭，同时限制购房数量；2011年1月的“新国八条”进一步规定主要城市拥有二套住房以上家庭不得在当地再购房。截至2012年3月，全国已有51个城市出台了当地的限购政策。政策杠杆也应用在了增加土地供应量上。“新国八条”规定商品房供地原则上不得低于前两年年均供应量，2013年初的“国五条”也规定住房用地供应总量不低于过去五年平均实际供应量。

保障房制度主要包括保障房建设和保障范围的有关规定。在停止住房实物分配的同时，政府已经提出“要建立和完善以经济适用住房为主体的住房供应体系”（1998年7月“23号文件”）。这个阶段，经济适用房针对占总人口大多数的中低收入家庭，他们可以以低于市场价的价格购买住房。但是2003年的“18号”文件把大多数家庭推向了市场——在房地产业作为国民经济的支柱产业的情况下，“经济适用房是具有保障性质的政策性商品住房”。随着政策的调整，经济适用房能够惠及的家庭越来越少。比如《北京市经济适用住房管理办法（试行）》（2007年9月25日颁布施行）规定，经济适用住房指“向低收入住房困难家庭出售的具有保障性质的政策性住房”，申请条件（城六区）为本市城镇户籍满3年、1人户家庭年收入不足2.27万元。而且，经济适用房政策于2000年初开始在全国实施的时候也比较混乱。首先，房子的位置和质量都不是很理想。其次，在2004年的规定中，经济适用房的覆盖人群还包括“政府确定的供应对象”，这就使得这一时期很多地方的经济适用房实际上并没有分配给真正有需要的人，而是变相成为“公务员小区”等（李鹏、武振霞，2009）。2006年5月的九部委“十五条”提到“限套型”“限房价”的商品住房——“两限房”，将其用来解决中等收入夹心层群体的住房问题。但是“两限房”供应不足一直是最大的问题，中央提出的建设目标是否落实也不得而知。2010年1月，国务院提出力争2012年末解决1540万户低收入住房困难家庭住房问题，同年4月提出确保2010年建设完成保障性住房300万套，2011年温家宝总理又提出全国建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套，未来五年将建3600万套。2013年最新的“国五条”提出把符合条件的外来务工人员纳入当地住房保障范围。

市场秩序的治理和整顿是政府实施宏观调控的常用工具。2003年以来房价过快上涨同土地投机倒卖、用途混乱和地方政府权力寻租等有重要关系。2004年4月国务院出台《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，提出继续深入开展土地市场治理整顿。次年的调控内容依然围绕制止土地炒买炒卖行为。2006年5月针对闲置土地出台规定，两年未动工开发的土地无偿收回。2012年爆出的“房叔”“房婶”等事件集中反映了权力和资本勾结谋取利益的巨大空间。因此，2013年初“国五条”提出推进城镇个人住房信息系统建设，但是由于涉及个人隐私、信息安全以及产权人的切身利益，信息的公开透明并非易事。

以上综述了部分有明确规定的房地产调控政策。十年间的调控政策突出的问题是，很多规定过于概括、含糊，缺乏具体内容、时间表和问责机制，也包括以上一些措施，因此即使有的政策是及时的、有针对性的，效果却了了。另外，由以上的综述也可以看出，楼市调控政策无体系、无连续性，最重要的是无法可依，执行的时候经常上有政策、下有对策，因此给了权力和资本钻空子谋利益的机会。

首先，从“限购”对市场交易的影响来看，其对成交量的影响较为明显，但是对房价的影响收效甚微。因此有分析人士认为，在中央屡次重申房地产调控不放松的情况下，地方政府不可能完全取消限购，但在操作层面出现松动的可能性较大，“限购令”将有节奏、分区域地逐步退出。而且在北京，很多商住两用的楼盘并不在“限购”政策的约束范围内，唯一的“弱点”是50年或40年产权，但是政府至今未对产权到期之后的处理明确立法或规定；在侥幸心理和房价上涨预期的作用下，再加上这些楼盘的价格也是在平均水平，产权期限稍短并不影响畅销，它们尤其受到炒房客和投资者的青睐，从而加剧了住房市场供应的短缺。

其次，按照市场经济原则，价格受到供需关系影响，在需求不减的情况下，必须增加供应才能维持价格平稳；但是在很多城市，土地供应难以达到预定目标，一线城市的地价也常常创下新高。根据北京土地整理储备中心数据统计，2012年北京共出让土地163宗，其中，住宅土地仅成交37宗，规划建筑面积608.74万平方米，同比下降34.5%。这一数据不仅低于前几年房地产最火热时的供地量，也比2012年计划供地量要低不少。对于房价过高，政府抱怨开发商贪婪，开发商则抱怨拿地太难、地价太高，而且能拿到地的往往是资本雄厚的中央企业。SOHO中国董事长潘石屹表示，越是大型城市，越是在繁华地段，土地成本在项目总成本中的比重越高；例如，在北京最繁华地段，土地的成本可能占到总成本的70%，因此在地价屡创新高的条件下房价不可能下调。

最后，针对调控政策中一些“重税”的举措，在卖方市场的情况下，只会转嫁到买房者身上，又或者导致市场减少了二手房的供应，两种情况都会推高房价。因此，简单地提高交易中的营业税、个人所得税等也并非抑制房价的有效措施。

其实，这些调控政策的效果不佳，最根本的原因是我国目前的住房市场并非正常的供需市场，而是投机炒作的市场、赚钱赢利的工具。在一个正常的消费市场中，供应量增加或者成交量减少都会使价格降低。但是，在全国主要城市的住房销售量下降50%的情况下，房价依然居高不下，这是因为已经进入的投机炒作者仍然预期住房的价格不会下跌，或者预期下跌之后又会上涨，那么这些已经进入的投机炒作者是不愿意退出市场的，整个住房市场就会出现“量降价滞”的僵局（易宪容，2012）。这也是为什么信贷税收杠杆、政策杠杆和保障房制度对于住房市场的调节作用无法发挥。易宪容（2012）主张遵循市场经济原则、依法适度的宏观调控和立法。住房政策要运用以经济杠杆为主导的政策工具，如住房信贷政策及税收政策等，减少政府行政权力对市场的干预，并通过合适的制度安排把住房投机炒作限制在一定范围内（比如商业地产、高档住房及租赁市场等），严格去除住房市场的疯狂的赚钱效应，保证中低收入民众最基本的居住条件；同时，把这些原则固化为相应的法律制度，如《住宅法》《住宅信贷法》《住房税收法》《住宅保障法》等。而且，同投机炒作的市场相比，真正调动了我国住房消费需求的市场空间更大。房价回归到合理范围之后，就会有更多的消费者进入市场，住房销售量会上升，住房市场发展才越健康稳定。打击投机炒作之外，也必须加紧住房联网、倡导官员财产公开，尽量减少利益勾结、腐败滋生，从而使得住房供应集中满足住宅消费需求。

从以上住房的市场化改革，我们可以理解部分被访者由于北京超高的房价而产生的焦虑以及住房消费如何制约家庭的支出，也有助于理解住房消费模式在代际、工作单位类型、人口迁移以及收入上的差异，将于第六章详述。房地产宏观调控政策的综述有助于理解住房消费市场的复杂机制，也暗示着中产阶层和中等收入群体对于住房市场健康发展的巨大潜力，第七章将分析和验证中产阶层以及有希望上升为中产的边缘中产阶层的购房意愿，从住房消费的角度论述中产阶层对于扩大消费的作用。